O scurta introducere strategica:
Exista o tendinta, as spune, naturala ca forte aflate pe pozitii aparent opuse sa tinda a-si conserva sau promova pozitiile, pe de-o parte, şi de a tinde sa anuleze aparentele avantaje institutionale sau constitutionale ale celeilalte forte cu care se confrunta.
Nu altfel s-a intamplat cu propunerea facuta justitiei, profesiilor juridice si societatii civile de catre Ministerul Justitiei prin Strategia de dezvoltare a justitiei ca serviciu public 2010 – 2014.
Ministerul Justitiei prin chiar faptul punerii in discutie a Strategiei poate (si este) privit de sistem ca venind de pe pozitii de forta, ca fiind cel care impune o anumita directie „de dezvoltare” a justitiei. Totodata, sunt sesizabile cateva propuneri care ar putea fi privite ca o intarire a puterii executive in jocul echilibrului puterilor, in raport cu puterea judecatoreasca, cum ar fi subcapitolul referitor la Institutul National al Magistraturii (se vorbeste in Strategie de monitorizarea INM si de catre MJ – pagina 23 din Strategie) sau de introducerea managerilor de instanta la curti si tribunale, ca si categorie profesionala aparte, distincta de cea a magistratilor, (manageri care, nu-i asa?), prin structura ierarhica bugetara ar depinde de ordonatorul principal de credite, adica de MJ (pagina 28, literele d si e).
Puterea judecatoreasca, prin unele voci (putine ca intotdeauna, din pacate, in astfel de momente esentiale pentru justitie, tocmai prin lipsa de viziune pe termen mediu si lung ce domina ieri, azi si poate si maine ca preocupare puterea judecatoreasca), privesc Strategia ca pe o intruziune a puterii executive in domeniul puterii judecatoresti si, de asemenea, ca punctarea unei oportunitati a actualului ministru al justitiei tinand cont de monitorizarea mult mai atenta a Comisiei Europene, prin Mecanismul de Cooperare si Verificare, dar si de iminenta aparitiei raportului anual al CE privind MCV. De aici si implicitul refuz al acceptarii in integrum a Strategiei.
In ce ma priveste, ca „subiect activ” (hiperactiv, cu tenta ironica, ar spune unii), dati-mi voie ca in ecuatia de mai sus sa sustin, critic si, sper, constructiv, insa, pozitia Ministerului Justitiei in punerea in dezbatere publica a Strategiei.
Consideratiile care stau la baza Strategiei, asa cum au dorit-o autorii (sau autorul), reprezinta jumatate din corpusul Strategiei. Cu alte cuvinte, avem de-a face cu o Strategie in primul rand discursiva si explicativa.
Sigur, ar putea fi vazuta ca o carenta a documentului propus, prin faptul ca in comparatie cu strategia de reforma din 2005 (a se vedea Hotararea de Guvern 232/2005), apare ca fiind un document mai putin tehnic si mai degraba unul discursiv.
Insa, poate exista si o alta explicatie in acest accent discursiv, accent caruia personal inclin sa-i dau mai mult credit, si anume, faptul ca totusi trauma anului trecut, a unei rupturi fara precedent, intre puterea executiva si puterea judecatoreasca, necesita o altfel de Strategie, explicativa, cu atat mai mult cu cat, daca se trece peste zgura unor antipatii institutionale sau personale, s-ar putea vedea ca Strategia preia foarte multe din temele si dezbaterile ce au animat puterea judecatoreasca, in special ale celor propuse de unele asociatii profesionale sau parti active ale magistratilor (unificarea practicii judiciare, problema arhivei SIPA, eliminarea disfunctionalitatilor de alegere a viitorilor membri CSM, evaluarea de sistem a justitiei, schemele optime de personal la instante prin prisma volumului de activitate, integritatea din sistem etc.) – aspect ce poate fi comparat doar cu momentul de inceput al anului 2005, cand foarte multe din preocuparile judecatorilor si ale instantelor au fost reflectate de strategia din 2005.
Nu in ultimul rand, este necesara acum, asa cum a fost si in 2005, o viziune pe termen mediu si lung pentru justitie, de decelare a obiectivelor de esenta privind modernizarea justitiei si de modul de atingere a acestor obiective. Si asta dincolo de obiectivele pe care si le-a propus MCV (cele 4 benchmarks-uri).
De altfel, cine incearca sa citeasca obiectiv propunerea de Strategie, observa in partea explicativa ca Strategia nu se subsumeaza la cele 4 benchmarks-uri (cel putin doua dintre ele, al doilea si al patrulea, nici nu au legatura cu justitia decat, eventual, indirect) si ca tinteste o paleta mult mai larga de deficiente si de „reparare” sau „reconstruire” a acestora.
Or, mi se pare ca accentul pus in Strategie pe faptul ca modernizarea justitiei nu se poate limita doar la MCV, este unul cat se poate de corect. Ar fi absurd sa fi fost limitata Strategia doar la obiectivele MCV – si, de aici, cu iertare, mi se pare inconsistenta acuzatia adusa ministrului justitiei ca se agata de aceasta oportunitate pentru a iesi bine in fata Comisiei Europene –, sau, dimpotriva, tot atat de absurd ar fi fost ca Strategia sa nu tina cont de obiectivele MCV.
Ca atare, eu spun ca Strategia in mod rational preia ceea ce e de preluat, ca obiective, din MCV, insa nu se opreste aici (paginile 7 si 8 din Strategie). Daca s-ar fi procedat altfel, acuzatiile de oportunism sau de incompletitudine ar fi fost pe deplin intemeiate.
Nu spun ca poate exista o doza de avantaj pe care actualul ministru doreste sa o obtina in MCV.
Dar, ce ar fi insemnat sa nu se fi propus nicio Strategie in dezbatere, ci, pur si simplu sa se fi procedat, unilateral, la o initiativa extinsa privind modificari legislative, fie chiar prin asumarea raspunderii Guvernului in fata Parlamentului?
Sau, si mai grav, sa nu fi discutat institutional, in prealabil, care sunt directiile pe care trebuie sa mearga justitia pe termen mediu si cum se va face acest parcurs? Adica, sa ne zbatem in acelasi marasm si blocaj institutional?
Nu in ultimul rand, ca argument deloc subsidiar celor de mai sus, cunosc cel putin o organizatie non-guvernamentala, extrem de activa in domeniul justitiei, ca si o asociatie profesionala, care, ambele, clameaza inca de la debutul anului 2007 ca este necesara continuarea strategiei din 2005 prin adoptarea unei noi strategii pe termen mediu. Atunci, daca se sustine necesitatea unei noi Strategii, mi se pare evident ca simpla punere in dezbatere a acesteia, acum, nu vine decat in continuarea solicitarilor facute de aproximativ 3 ani de zile. Sigur, e de discutat continutul acesteia, dar si aici veti avea surpriza sa vedeti, citind atent, ca multe din problemele ridicate de societatea civila si de asociatiile profesionale au fost preluate tale quale de Strategie.
Asa incat, tragand linie, indiferent cate acuze mi se vor aduce, eu unul salut decizia ministerului justitiei de a pune in dezbatere Strategia, ca si faptul ca multe din temele recurente, mai vechi sau recente (spre exemplu, chestiunile de integritate din sistem, promovarile la Inalta Curte de Casatie si Justitie) au fost preluate din sistem sau de la societatea civila. Sunt si imperfectiuni sau incercari, in Strategie, ale ministerului de a-si accentua sau introduce controlul in anumite domenii specifice autoritatilor judecatoresti. Dar, acestea din urma, nu umbresc deloc initiativa laudabila de a promova dezbateri pe Strategie si pe cele ce cuprinde Strategia.
Totusi, o critica o vad ca fiind justificata, si anume, faptul ca Strategia apare ca fiind una unilaterala, in sensul in care Guvernul ar adopta Strategia prin hotarare de guvern – desi, si aceasta critica poate fi relativizata in masura in care, in urma dezbaterilor pe fond care s-au declansat deja, vor fi preluate sugestii ale actantilor la dezbateri si, mai mult, documentul va porni de la necesitatea semnarii de toate puterile constituite in stat a Pactului pentru justitie, asa cum el a fost adoptat in toamna anului 2009 in unanimitate de comisia comuna constituita de cele doua camere ale Parlamentului Romaniei. Cu alte cuvinte, puterea executiva ar reusi sa adune in jurul Strategiei eforturile sistemice ale autoritatilor judecatoresti, ale instantelor si parchetelor, ca si ale asociatiilor profesionale, doar in masura in care ar recunoaste necesitatea Pactului pentru justitie ca punct de pornire pentru Strategie si daca ar porni de la necesitatea acceptarii acestora de catre toate cele trei puteri constituite in stat.
Fara indoiala, aplicarea unei astfel de Strategii implica costuri suplimentare pentru statul roman. Or, actuala criza politica, sociala, economica si morala prin care trec in primul rand fortele politice, concentrate la nivelul puterii legislative si executive, dar si societatea in ansamblu, pune sub semnul intrebarii fezabilitatea aplicarii unei astfel de Strategii.
De asemenea, alaturi de Uniunea Nationala a Judecatorilor, singura din sistemul justitiei care a avut viziune in raport cu Strategia, pe fondul acesteia (asociatie care a recunoscut si meritele Strategiei, dincolo de pozitiile aparent contrare in raport cu puterea executiva), lipseste Strategiei dimensiunea unei posibile schimbari/revizuiri a Constitutiei Romaniei, aceasta revizuire putand schimba radical raporturile dintre puterile constituite in stat referitoare la justitie.
Privire critica (cu accente tehnice) a Strategiei
Prima parte – explicatiile si discursul Strategiei
Imi mentin parerea ca lunga parte discursiva are un sens: o incercare de a relua colaborarea intre puterea executiva si puterea judecatoreasca, dupa ruptura brutala si evidenta din anul 2009.
Acum, titlul Strategiei, personal, nu-mi place deloc.
In primul rand, conceptul de dezvoltare poate deranja daca este privit in intelesul sau originar, de crestere, acumulare – spre exemplu, despre ce dezvoltare putem vorbi acum cand, dupa 2004, practic avem doua masinarii birocratice imense (daca nu ma insel, ca numar de angajati este egal, in jur de 350 sau 400 de angajati), respectiv MJ si CSM, autoritati care in multe atributii se mai si calca pe picioare, in conditiile in care in 2004 aveam o singura institutie, MJ, care facea treaba (prost si incalcarea independentei, de multe ori, a instantelor si judecatorilor) cu un numar de 350 de angajati. E, am putea vorbi de o crestere calitativa, dar nuanta e prea sofisticata, necesita explicatii in plus s.a.m.d., asa incat personal as renunta la concept.
La fel, este, sau poate fi, deranjanta si sintagma de „justitie ca serviciu public”. Serviciul implica, ca si inteles, un contraserviciu, nu? Adica, daca eu ca slujbas la stat imi fac serviciul, pentru asta primesc o remuneratie, altfel nu m-as duce slujbas. Or, justitia are o cu totul alta menire, si anume de a face dreptate, de a aduce echitate – a privi justitia ca un serviciu in schimbul unui contraserviciu, pe care sa-l faca justitiabilul, e oarecum barbar.
Mai degraba as marsa pe conceptul de modernitate, concept ce defineste adecvarea, continua, la realitate, la ce este actual. Asadar, as fi vazut mai degraba ca fiind corect documentul, din punct de vedere al denominatiei, ca fiind Strategia privind modernizarea justitiei.
Asa cum am spus mai sus, ar exista mari semne de intrebare daca o astfel de Strategie s-ar adopta printr-o hotarare de guvern (pagina 4 aliniatul 6 din Strategie), in sensul in care nu vad cum, ca stabilire si asumare constitutionala a unor sarcini, ca puterii judecatoresti si CSM-ului sa i se stabileasca sarcini si atributii a unor astfel de sarcini prin hotarare de guvern – simplu si la obiect spus, potrivit art. 108 paragraf 2 din Constitutia Romaniei, Guvernul emite hotarari, care „… se emit pentru organizarea legilor”; eventual, in acord cu art. 74 din aceeasi Constitutie, Guvernul ar putea avea initiativa unui proiect de lege, pe care sa o trimita Parlamentului, acesta din urma avand sarcina constitutionala de a adopta sau respinge initiativa. Sigur, Guvernului, in speta MJ-ului, ii revine ca atributie initierea si derularea politicilor publice, insa, in concertul puterilor constituite in stat, este nevoie si de claritate constitutionala, tocmai pentru a evita confuziile ce se pot naste in derularea politicilor publice odata adoptate. In plus, avantajul trimiterii la Parlament este tocmai antrenarea fortelor politice parlamentare, al caror necesar acord se indica chiar si in MCV, cu atat mai mult cu cat, asa, se poate lua in discutie punctul de plecare esential al Strategiei, si anume Pactul pentru justitie.
In mod corect, Strategia vede derularea directiilor de actiune nu doar prin enumerarea lor, in Strategie, ci vede un intreg mecanism, construit pe trei paliere (pagina 4 aliniatul 7 din strategie):
- Strategia, cu partea ei discursiva/explicativa si cu enumerarea celor 9 directii de actiune;
- Planul de actiune, ce vor detalia directiile si obiectivele de urmarit – practic, se vor indica mijloacele de realizare, termenele, responsabilii, dar si costurile;
- Monitorizarea realizarii directiilor Stregiei si secventelor detaliate de Plan.
Eu as mai adauga un al patrulea palier, care sa fie adoptat odata cu Planul de actiune, si anume sistemul de evaluare atat a secventelor realizate si nerealizate de Plan, dar si, la final, o evaluare a intregii Strategii si ale Planului de actiune. Mai mult, evaluarea as vedea-o, din punct de vedere al celor ce vor evalua, ca fiind una mixta: din sistem, adica responsabili ai realizarii secvenţiale a Planului, dar si evaluatori externi (societate civila, putere legiuitoare, sau alti evaluatori), tocmai pentru ca pentru a desprinde directiile viitoarei strategii pe termen mediu, 2015 – 2018, dar si pentru a construi o strategie pe termen lung, respectiv 10 si 20 de ani.
Se vorbeste in documentul supus dezbaterii, implicit pentru realizarea directiilor Strategiei, de aportul incontestabil si decisiv pe care va trebui sa-l aiba Parlamentul, in special in ce priveste adoptarea codurilor de procedura, ca si eforturile comune cu MJ si justitia insasi privind acoperirea deficitului de personal (pagina 5 aliniatele 4 si 5 din Strategie).
Insa, nu se vorbeste deloc de Pactul pentru justitie, act fundamental de la care trebuie sa plece realizarea obiectivelor si directiilor pe care si le propune Strategia, act fara de care nu se poate vorbi de o asumare explicita de toate cele trei puteri a directiei pe care trebuie sa mearga justitia pentru modernizarea adevarata a acesteia.
Urmeaza un istoric al politicilor publice, in special cele legate de adoptarea primei strategii in domeniul justitiei, cea adoptata de Hotararea 232/2005, ca si de derularea planului de actiune aferent (paginile 6 si 7 din Strategie). Se spune, si cred ca corect se spune, ca nu toate obiectivele au fost indeplinite din strategia privind reforma justitiei pe anii 2005 – 2007. Si asta, daca vreti, intareste, in substratul adanc al discutiei, substrat care da de fapt continut unor astfel de documente de esenta si a unor actiuni ample, ca tocmai impunerea unilaterala, prin hotarare de guvern, a unor obiective si mijloace de realizare a acestora, si nu prin asumarea explicita de catre autoritatile judecatoresti, impreuna cu labilitatea puterii executive in cei doi ani, au condus la nerealizarea unora din cele mai importante obiective (chiar actuala propunere de Strategie vorbeste de inconsecventa sprijinului politic decisiv pentru prioritizarea sistemului judiciar, de caracterul neunitar al jurisprudentei, de problemele de integritate si coruptie din sistem s.a.m.d.).
Despre accentul pus corect de Strategie pe raportul acesteia cu MCV (pagina 8 din Strategie) am vorbit mai sus, asa incat nu mai reiau subiectul si fac trimitere la prima parte a prezentului eseu.
Strategia nu evita a discuta si chestiunea delicata a „tensiunilor din sistem si aplanarea lor”, adica despre protestele magistratilor, instantelor si parchetelor din anul 2009 (pagina 9 din Strategie). Trebuie subliniat ca, pentru prima data, MJ recunoaste, „de principiu”, legitimitatea apararii permanente a independentei magistratilor, deci, se recunoaste, de principiu e adevarat, faptul ca protestul magistratilor ar fi putut avea un temei legitim, izvorat tocmai in apararea independentei. De asemenea, se reia, de data asta, explicit (cum de altfel face Strategia si la pagina 6 – MJ a mai facut asta in luna ianuarie 2009, atunci cand a iesit public privind finantarea neadecvata prin bugetul atunci aprobat de Parlament pentru anul bugetar 2009) ideea ca finantarea la limita de avarie a sistemului judiciar de catre puterile legislativa si executiva, ca si stoparea angajarilor in sistemul de justitie, au fost de natura „… sa <taie> elanul in accelerarea implementarii noilor politici si generarea unei stari de emulatie in sistem”.
Totusi, evita, Strategia, sa vorbeasca de lipsa de finantare a cheltuielilor materiale, cele care au condus la dramatice situatii pentru sistem in primavara si, mai ales, vara anului 2009 si care au determinat, alaturi de accentuarea crizei privind cheltuielile de personal prin lipsa de vizibilitate a justitiei in negocierile pe noua lege a salarizarii, protestul generalizat al instantelor, parchetelor si magistratilor din acelasi an. Or, Pactul pentru justitie tocmai asta are ca menire: introducerea acelor parghii de control si colaborare reciproca intre cele trei puteri constituite in stat pentru a nu se mai ajunge la situatii in care puterea judecatoreasca, prin toate componentele ei, sa fie pusa in situatii, soft spus, de inferioritate cu celelalte puteri, si, de aici, sa se creeze acele tensiuni de care vorbeste Strategia.
In plus, tocmai in momentul dezbaterilor privind Strategia, se preconizeaza adoptarea in Parlament a unei legi unitare a pensiilor. Totodata, prin doua acte normative anuale (O.U.G. 34/2009 si O.U.G. 1/2010) s-a blocat ocuparea posturilor in sistem, ma refer la personalul auxiliar, contractual si functionarii publici. Nu in ultimul rand, acum se discuta despre taierea fiecarui salariu cu un procent de 25% si a pensiilor de serviciu cu 15%.
Strategia, chiar daca se vrea a fi gandita pe un termen mediu, nu are cum sa nu tina cont de aceste evolutii si, daca-şi doreste ceea ce spune in partea discursiva, dar si in cea tehnica, si anume rezolvarea crizei resurselor de personal (de altfel, este unul din obiectivele primului benchmark al MCV, asa incat Romania, prin toate cele trei puteri, are obligatia autoasumata fata de Comisia Europeana, ca si conditie de aderare la Uniunea Europeana, de a gasi solutii pentru rezolvarea problemelor de personal). Este adevarat ca in primavara anului 2010 MJ (deblocarea unor posturi vacante de personal auxiliar, contractual si functionari publici), dar si CSM (angajare accelerata prin intermediul Scolii Nationale de Grefieri sau concursuri pentru ocuparea posturilor vacante de magistrati cu 5 ani vechime) au gasit solutii, insa prin modul neselectiv de abordare a scaderii salariilor si pensiilor bugetarilor, ca si a unor prevederi din viitoare lege unitara a pensiilor, criza de personal din sistem se va agrava, asa incat pe termen lung se poate vorbi deja de o utopie in ce priveste gasirea unor solutii apte pentru depasirea acestei crize punctuale ca si prelungirea sine die a MCV pe aceasta subconditionalitate. O asumare de comun acord, prin Pactul pentru Justitie¸ a celor trei puteri in vederea integrarii in Strategie a unor solutii clare la care sa nu se mai poata umbla, ar ramane, acum, singura solutie fezabila de rezolvare a crizei. De asemenea, aceasta trebuie asociata, cum corect de altfel face si Strategia in partea sa tehnica (pct.ul 5.3. lit. a, liniuta a doua, pagina 16 si lit. c a aceluiasi punct, subpunctul ii, pagina 18), cu o evaluare corecta a volumului de activitate al instantelor, care sa aiba la baza o medie a cat ar trebui sa fie pe judecator, fiecare categorie a personalului auxiliar volumul de activitate anual si nu sa aiba la baza, cum gresit a identificat CSM-ul, o aprecierea cantitativa istorica a activitatii medii nationale la un numar de personal dat.
Analiza SWOT, facuta de Strategie (pagina 10) este una lucida si destul de exacta. Spre exemplu, se recunoaste, curajos, ca printre punctele slabe se numara «Lipsa de vointa politica in sustinerea unor reforme», dar si «slaba cooperare inter-institutionala», «neclaritati privind statutul magistratilor (acces, promovare, evaluare) », «volum mare de lucru, corelat cu numarul mare de posturi vacante», precum si «deficiente de comunicare». Sau, printre amenintari este enumerata si «criza financiara care ar putea afecta finantarea sistemului judiciar (investitiile, ocuparea posturilor vacante)».
Sigur, as vedea printre amenintari, pentru o posibila completare a analizei SWOT, si iminenta decizie a puterii executive privind scaderea salariilor si pensiilor (ducand explicit la pensionari masive in sistem, cu consecinte incalculabile privind depopularea de personal in sistemul de justitie), dar si o lipsa de adoptare a unor criterii calitative, alaturi de cele cantitative, pentru a dimensiona in mod corect schemele de personal din instante (de judecatori si personal auxiliar, la acesta din urma pe diferite categorii, dar si de personal contractual si functionari publici).
A doua parte – «partea tehnica» a Strategiei
(urmeaza continuarea cu aceasta parte tehnica)
jud. Horatius DUMBRAVA
presedinte Curtea de Apel Targu Mures
PDF 
