Intr-un document dat publicitatii ieri, 11 februarie 2009, intitulat "ARGUMENTE ce sustin mentinerea statutului actual al Oficiului National al Registrului Comertului, de institutie publica subordonata Ministerului Justitiei si Libertatilor Cetatenesti", ministrul Catalin Predoiu a prezentat pozitia oficiala a ministerului pe care il conduce ref. propunerea legislativa de modificare a Legii nr. 26/1990 privind registrul comertului.
"1. Aspecte preliminare
In dezbaterea Camerei Deputatilor se afla propunerea legislativa pentru modificarea Legii nr. 26/1990 privind registrul comertului si a Legii camerelor de comert nr. 335/2007 (PL 624/2008). Senatul, in sedinta Plenului din data de 7 octombrie 2008, a respins aceasta initiativa.
Reglementarea propusa vizeaza, in esenta, transformarea statutului Oficiului National al Registrului Comertului (in continuare, ONRC), din institutie publica, aflata in subordinea Ministerului Justitiei si Libertatilor Cetatenesti (in continuare, MJLC), in structura fara personalitate juridica pe langa Camera de Comert si Industrie a Romaniei.
Transferul registrului comertului la camerele de comert a facut obiectul mai multor initiative legislative, promovate de deputati si senatori in perioada 2005-2007. Dupa respingerea a doua dintre propuneri si declararea ca neconstitutionala a celei de-a treia (promovata de domnii deputati Ovidiu Silaghi si Viorel Arion), solutia de compromis la nivelul partidelor politice a fost adoptarea Legii nr.335/2007, care a eliminat ideea transformarii statutului ONRC, dar a prevazut obligatia acestei din urma institutii de a asigura accesul gratuit al camerelor la acele informatii din registru care sunt necesare exercitarii atributiilor acestora. In acest scop, a fost deja incheiat un protocol de colaborare intre MJLC si Camera de Comert si Industrie a Romaniei.
MJLC a sustinut, in mod constant, ca nimic nu justifica transformarea statutului ONRC, argumentele prezentate fiind atat de nelegalitate, cat si de absenta a oportunitatii masurii.
2. Argumente ce sustin mentinerea actualului statut al registrului comertului
2.1. Argumente legate de implementarea normelor comunitare in domeniul societatilor comerciale
Ministerul Justitiei a fost integratorul capitolului 5 de negocieri Dreptul societatilor comerciale de la inceperea negocierilor de aderare in februarie 2000. In aceasta calitate, MJLC, ca institutie succesoare a Ministerului Justitiei, are obligatia de a monitoriza angajamentele asumate de Romania la acest capitol.
De asemenea, aplicarea normelor comunitare privind dreptul societatilor comerciale stricto sensu se afla in responsabilitatea directa a Ministerului Justitiei . Majoritatea prevederilor directivelor si regulamentelor comunitare in domeniu sunt puse in practica prin Oficiul National al Registrul Comertului. Normele europene nu stabilesc modul de organizare a registrului, dar institutia care controleaza aceasta structura trebuie sa isi asume angajamente si sa raspunda efectiv pentru aplicarea conforma a acquis-ului comunitar.
In Raportul Comisiei Europene de monitorizare a progreselor inregistrate de Romania in procesul de aderare, dat publicitatii la data de 25 octombrie 2005, se apreciaza ca "structurile de implementare (a directivelor comunitare in materie) au fost create si functioneaza adecvat." Se subliniaza insa ca " Registrul Comertului trebuie sa isi asigure continuitatea personalului si sa se pregateasca pentru inregistrarea entitatilor legale europene." Se arata, de asemenea, ca "trebuie continuate eforturile de imbunatatire atat a raportarilor financiare a societatilor romanesti, cat si a supravegherii eficiente a societatilor care nu se conformeaza prevederilor legale."
O dovada in plus a bunei functionari a registrului o constituie si recenta initiativa de modificare a procedurii de inregistrare a persoanelor fizice autorizate, intreprinderilor individuale, asociatiilor familiale, in sensul transferului competentei de inregistrare/autorizare de la primarii la oficiile registrului comertului (Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.44/2008), motivarea masurii fiind tocmai de a permite si acestor categorii de comercianti sa beneficieze de procedura rapida oferita de ONRC.
Comisia Europeana a criticat functionarea Registrului Comertului anterior preluarii acestuia de catre Ministerul Justitiei.
Astfel, in rapoartele institutiei europene vizand perioada respectiva se arata ca: "(…) oficiile nu-si indeplinesc functiunile de baza si, de facto, Romania nu aplica in mod corespunzator acquis-ul comunitar care a fost transpus." (…) "Romania trebuie sa-si concentreze eforturile in sensul asigurarii aplicarii acquis-ului, in special in ceea ce priveste activitatile de baza ale Registrului Comertului."(…) "masuri mai energice trebuie luate pentru a stopa situatia in care 70-80% din societatile comerciale inregistrate pana in 2002 nu isi indeplinesc obligatia de a-si depune situatiile financiare la Registrul Comertului."
Critici similare au fost formulate si de alte organisme europene.
Cu titlu de exemplu, notam ca Raportul de evaluare al GRECO pentru Romania, adoptat in 14 – 15 octombrie 2005, retine ca Registrul Comertului a fost transferat de la Camerele de comert si industrie la Ministerul Justitiei in 2002, pentru a consolida caracterul public al registrului. Persoanele intervievate de expertii GRECO au confirmat ca Registrul functioneaza mult mai eficient dupa transferul la Ministerul Justitiei.
2.2. Argumente de drept comparat
Urmare unei analize efectuate asupra sistemelor a 36 tari (membre si non-membre UE ), s-a constatat ca toate acestea mentin un control public asupra Registrului, cu intensitati diferite:
- 17 tari (Austria, Cehia, Estonia, Franta, Germania, Gibraltar, Grecia, Letonia, Lituania, Luxemburg, Mali, Maroc, Slovenia, Polonia, Romania, Spania, Ungaria) – in subordinea Ministerului Justitiei sau a tribunalelor;
- 17 tari (Algeria, Anglia – Tara Galilor, Australia, Belgia, Canada – Yukon, Cipru, Danemarca, Elvetia, Finlanda, Irlanda, Jersey, Malta, Republica Moldova, Monaco, Norvegia, Suedia) – in subordinea altui minister, de preferinta al economiei sau finantelor;
- 2 tari – tinut de camerele de comert, dar:
– Italia – camerele de comert sunt institutii publice in cadrul administratiei publice locale;
– Olanda – camerele de comert se afla sub controlul Ministerului Afacerilor Comerciale, care ii si aproba bugetul de venituri si cheltuieli.
2.3. Argumente legate de coerenta sistemului legislativ
Masura legislativa a transformarii statutului ONRC are un impact semnificativ asupra altor norme interne.
Cele doua camere ale Parlamentului Romaniei au adoptat o serie de acte normative reformatoare, cu o influenta semnificativa asupra mediului de afaceri, dar a caror aplicare depinde de modul de functionare al ONRC.
Legea insolventei (falimentului) a creat un instrument nou de citare in procedura insolventei – Buletinul procedurilor de insolventa, instrument ce s-a dovedit viabil, reducand substantial durata proceselor de aceasta natura. Camerele de comert nu au un interes direct in organizarea acestei activitati complexe, motiv pentru care in initiativa legislativa nu se face vorbire de Buletin. In aceste conditii, un mecanism ce si-a probat utilitatea este, in mod implicit, abandonat, cel putin temporar, pana la identificarea de catre autoritatile statului a unei alte surse de finantare.
Legea pentru prevenirea si combaterea evaziunii fiscale prevede atributii ale registrului comertului in tinerea evidentei comerciantilor care au savarsit infractiunea de evaziune fiscala. Acest rol, similar cazierului judiciar, dar cu competente limitate la anumite infractiuni, nu poate fi atribuit unei entitati ce nu are atributii de autoritate publica.
Codul de procedura penala cuprinde o serie de dispozitii ce precizeaza rolul registrului comertului in asigurarea publicitatii anumitor categorii de hotarari de condamnare a persoanelor fizice (ce vizeaza administratorii, cenzorii, asociatii societatilor comerciale) si a hotararilor de condamnare a persoanelor juridice.
Legea nr.359/2004 privind simplificarea formalitatilor la inregistrarea in registrul comertului a persoanelor fizice, asociatiilor familiale si persoanelor juridice, inregistrarea fiscala a acestora, precum si la autorizarea functionarii persoanelor juridice si Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.44/2008 privind desfasurarea activitatilor economice de catre persoanele fizice autorizate, intreprinderile individuale si intreprinderile familiale prevad un mecanism de autorizare, care functioneaza pe principiul colaborarii institutiilor statului abilitate in anumite domenii ce fac obiectul autorizarii (sanitar-veterinar, incendii etc). Interventia unei entitati ce nu detine atributul autoritatii publice poate crea dificultati in derularea acestei proceduri.
2.4. Concluzii
Asadar, in luarea unei decizii de transformare a statutului ONRC, trebuie sa se aiba in vedere urmatoarele:
- importanta aplicarii corespunzatoare a acquis-ului comunitar si a stabilirii unor garantii satisfacatoare in acest sens,
- riscurile bulversarii unei activitati esentiale pentru Piata interna comunitara, in contextul actual al procesului de aderare,
- necesitatea consultarii Comisiei Europene asupra oricarei masuri legislative cu relevanta / impact asupra cadrului normativ comunitar;
- riscul punerii institutiei responsabile sa monitorizeze implementarea normelor comunitare in materia societatilor comerciale in imposibilitatea indeplinirii atributiilor sale in acest domeniu;
- riscul crearii unei incoerente a sistemului juridic si al imposibilitatii aplicarii unor norme interne.
3. Deficiente ale textului propunerii legislative supuse dezbaterii
3.1. Aspecte de neconstitutionalitate
- Preluarea de catre camerele de comert a atributiilor de registru al comertului are semnificatia unei concesionari directe de servicii publice, textul fiind in contradictie cu prevederile art. 136 alin. (4) din Constitutie
Tinerea registrului comertului este un serviciu public de interes general, element consacrat de legislatia in vigoare (Legea nr. 26/1990) si atestat de Curtea Constitutionala, prin decizia sa nr. 212/2003, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei nr. 471 din 1 iulie 2003 din care citam: "din coroborarea dispozitiilor de lege mentionate rezulta ca registrul comertului desfasoara o activitate de interes public, incredintata Oficiului National al Registrului Comertului si oficiilor registrului comertului, ca autoritati publice, la dispozitia persoanelor interesate de situatia economico-financiara a comerciantilor."
In realitate, masurile propuse au ca efect concesionarea acestui serviciu public de interes general, prin transferul in gestiune privata, cu nerespectarea principiilor egalitatii de tratament, transparentei si proportionalitatii pe care, potrivit interpretarii Curtii Constitutionale, trebuie sa se bazeze concesionarea unui serviciu public. Sub acest aspect, instanta constitutionala, avand a se pronunta asupra unor dispozitii legale continute in Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor, ce prevedeau, in anumite cazuri precis determinate, atribuirea unui serviciu public prin negociere directa (care implica, totusi, un plus de transparenta in raport cu formula - "preluare"- folosita de prezenta lege), a statuat ca acestea sunt neconstitutionale "in masura in care sunt atribuite direct (…) bunurile proprietate publica sau activitatile si serviciile publice unor persoane juridice nominalizate" si a declarat neconstitutionale acele prevederi.
La nivelul legislatiei actuale, masuri normative care sa aiba ca efect atribuirea directa a unui serviciu public sunt contrare principiilor stabilite prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii: nediscriminarea, tratamentul egal, recunoasterea reciproca, transparenta, proportionalitatea, eficienta utilizarii fondurilor publice, asumarea raspunderii (art. 2) . Atribuirea directa a unui serviciu public (indiferent de denumirea data acestei operatiuni; in cazul de fata, "preluare") poate ridica probleme si din perspectiva respectarii prevederilor comunitare in materia achizitiilor publice.
In acest sens, notam ca, in jurisprudenta sa, Curtea de Justitie a Comunitatilor Europene a condamnat, pentru lipsa de transparenta, o serie de proceduri de atribuire a unor servicii sau lucrari publice, apreciindu-se ca prin aceasta statele membre in cauza nu au respectat obligatiile ce le incumba din normele comunitare. Notam cu titlu de exemplu, Hotararea CJCE Comisia c. Germaniei, din 18 noiembrie 2004 si Hotararea CJCE Comisia c. Frantei, din 14 octombrie 2004.
Aratam, de asemenea, ca in Raportul de monitorizare – octombrie 2005 – se mentioneaza ca motiv de serioasa ingrijorare faptul ca "un numar de cazuri din trecut au semnalat folosirea gresita a formelor de parteneriat public-privat si nesocotirea regulilor de achizitie publica." Astfel, desi pentru armonizarea legislatiei Romaniei, pe de o parte, s-a adoptat o ordonanta de urgenta pentru abrogarea reglementarii interne ce a facut posibila incalcarea normei comunitare, pe de alta parte, prin legea camerelor de comert si industrie se atribuie direct bunuri si servicii publice in administrarea privata.
- Obligarea unor terti sa incheie contracte de inchiriere este contrara prevederilor art. 44 din Constitutie (dreptul de proprietate)
Dispozitiile art. VI, potrivit carora reprezentantii Camerei de Comert si Industrie a Romaniei incheie contracte de inchiriere cu alte persoane care au drept de proprietate asupra imobilelor detinute actualmente de ONRC sunt neconstitutionale, in masura in care instituie o limitare a dreptului de proprietate al tertilor cu care ONRC a incheiat contracte de inchiriere, textul neoferind suficiente garantii contra abuzurilor din conduita posibila a Camerei.
3.2. Prevederi ce aduc atingere dreptului comunitar in materie
Articolul 51 din Legea nr. 26/1990, introdus prin Legea nr. 441/2006, transpune in dreptul romanesc Directiva 2003/58/CE , instrument prin care a fost instituita obligatia statelor membre de a crea premisele (cadrul legal si institutional) pentru inregistrarea electronica a cererilor de inmatriculare si a cererilor de inregistrare de mentiuni in registrul comertului.
Proiectul propune eliminarea alineatelor (2)-(5), care descriu procedura de inregistrare electronica. O astfel de masura contravine directivei comunitare si sunt de natura de anula progresele realizate deja, in contextul in care sistemul de formulare electronice inteligente se afla deja la dispozitia comerciantilor, fiind implementat la nivelul tuturor oficiilor registrului comertului.
Semnalam ca in Nota de fundamentare se sustine necesitatea crearii cadrului juridic adecvat pentru transpunerea acquis-ului comunitar. Sub acest aspect, notam ca Legea nr. 441/2006 a finalizat procesul de transpunere a directivelor comunitare in vigoare la data de 31 decembrie 2007, indeplinirea obligatiilor fiind deja confirmata de institutiile europene. Autoritatile romane au, de la data aderarii, sarcina monitorizarii implementarii acestor instrumente existente si a actualizarii permanente a legislatiei si a cadrului institutional in raport de amendarile in curs sau viitoare ale acquis-ului in domeniu.
Respectarea dreptului comunitar implica si implementarea corespunzatoare a legislatiei interne de transpunere a instrumentului european.
Articolul VII nu prevede, in opinia noastra, suficiente garantii ca modul de punere practica a legii interne de catre oficiile devenite parte a unor entitati private va corespunde standardelor fixate la nivel european.
3.3. Elemente de nelegalitate
- Serviciul public. Acte de autoritate publica
Punctul 2 al articolului I din proiect prevede ca doar conducerea ONRC si a oficiilor registrului comertului este investita a indeplini un serviciu de interes public, actele "incheiate" de aceste persoane fiind considerate de autoritate publica.
Sub acest aspect notam ca actele normative in materia societatilor comerciale (Legea nr. 31/1990, Legea nr. 26/1990, Legea nr. 359/2004) concep activitatea de inregistrare in registrul comertului ca serviciu public, aceasta activitate incluzand faza controlului judiciar, faza operarii efective in registru si faza eliberarii de certificate/extrase. Fiecare componenta a acestei activitati este un act de autoritate publica, persoanele care le realizeaza fiind purtatori ai "autoritatii publice". Reducerea acestei categorii la conducerea ONRC si a oficiilor registrului comertului incalca nu numai prevederi legale punctuale, ci insesi principiile pe care se bazeaza functionarea acestui serviciu public.
Prin introducerea alineatului (6) la art. 8 (care confera conducerii ONRC si oficiilor registrului comertului competenta de a dispune inregistrarea in registru a unor mentiuni, fara nicio alta formalitate) se produce confuzie in legatura cu temeiul inregistrarii. Celelalte prevederi ale Legii nr.26/1996, precum si alte acte normative prevad ca inregistrarea in registrul comertului se realizeaza in baza incheierii judecatorului delegat .
Aceste dispozitii, asociate cu cele care elimina posibilitatea autosesizarii judecatorului delegat pentru aplicarea amenzii judiciare in cazul nerespectarii termenelor pentru efectuarea inregistrarilor, creeaza aparenta intentiei de reducere a rolului judecatorului delegat in controlul legalitatii operatiunilor efectuate de registrul comertului.
- Taxe si tarife pentru operatiunile efectuate
Notiunea de taxa nu poate fi folosita pentru a desemna pretul unui serviciu prestat de o entitate privata. Taxele fac parte din categoria veniturilor bugetare si reprezinta plati efectuate de persoanele fizice si juridice pentru serviciile prestate acestora de catre institutii publice. Prin urmare, sumele colectate cu acest titlu nu pot constitui surse de finantare a unei entitati private.
" Acordarea folosintei gratuite a bunurilor "cu care au fost dotate ONRC si oficiile registrului comertului"
In proiect se propune ca bazele de date ale ONRC si ale oficiilor registrului comertului sa fie preluate de camere, iar bunurile cu care acestea au fost dotate sa treaca in folosinta gratuita a Camerei de Comert si Industrie a Romaniei. In Nota de fundamentare, se precizeaza ca temeiul legal al acestui transfer al dreptului de folosinta este art. 41 din Ordonanta Guvernului nr.26/2000 privind asociatiile si fundatiile, potrivit caruia "recunoasterea utilitatii publice confera asociatiei sau fundatiei urmatoarele drepturi si obligatii: a) dreptul de a i se atribui in folosinta gratuita bunurile proprietate publica".
Textul propus pentru art. V din proiect se contrazice cu prevederile preconizate ale art. VI din proiect. Pe de o parte, art. V vorbeste de trecerea in folosinta gratuita a Camerei de Comert si Industrie a Romaniei, a bunurilor aflate in dotarea Oficiului National al Registrului Comertului, iar pe de alta parte, art. VI se refera la folosirea sediilor existente in conditiile legii privind concesionarea sau inchirierea. In plus, pentru a revoca dreptul de folosinta gratuita, acordat prin proiect camerelor, ar fi necesara adoptarea unei noi legi, care sa abroge acest text.
Trebuie semnalat insa ca Ordonanta nr.26/2000 nu se aplica persoanelor juridice de utilitate publica – asociatii, fundatii sau alte organizatii de acest fel – infiintate prin legi, ordonante, decrete-lege, hotarari ale Guvernului sau prin orice alte acte de drept public, acestea din urma fiind supuse reglementarilor speciale care stau la baza infiintarii si functionarii lor (art. 85 din Ordonanta). Or, Camera de Comert si Industrie a Romaniei reprezinta o astfel de persoana juridica infiintata printr-o lege speciala, Legea nr. 335/2007.
- incalcarea exigentelor de tehnica legislativa impuse de Legea nr. 24/2000
Sub acest aspect, semnalam o serie de incoerente ale textului (de exemplu: art. III din proiect – desi ONRC si registrele devin structuri fara personalitate juridica ce isi desfasoara activitatea pe langa camerele de comert, personalul actual fiind preluat, totusi cererile de inregistrare depuse deja sunt solutionate "in continuare de ONRC din subordinea MJ"), situatii de dubla reglementare (art. 9 alin. (2), in raport cu art. 2 alin. (2)). De asemenea, in textul proiectului (in preambul) se face trimitere la "reglementari comunitare", fara a se indica instrumentul de drept comunitar la care se face referire.
In lumina considerentelor mai sus expuse (indicii de neconstitutionalitate, nelegalitate, contrarietate in raport cu o serie de norme comunitare), in absenta unor argumente solide de oportunitate, apreciem ca masura schimbarii statului Oficiului National al Registrului Comertului nu se justifica. In acest conditii, consideram ca propunerea legislativa nu poate fi sustinuta.
Catalin PREDOIU, Ministrul Justitiei si Libertatilor Cetatenesti"
PDF 
[...] MJLC îşi menţine punctul de vedere exprimat cu ocazia altor dezbateri parlamentare pe marginea acestui subiect. Astfel, MJLC a susţinut, în mod constant, că transformarea statutului ONRC nu se justifică, o astfel de măsură fiind pusă sub semnul întrebării atât din punct de vedere al legalităţii, cât şi oportunităţii acesteia. [...]