Joi, 4 februarie 2010, Plenul CSM a discutat punctul de vedere al Directiei legislatie, documentare si contencios nr. 35373/1154/2009, referitor la propunerea de modificare a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Plenul a decis ca nu se impune modificarea art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, in sensul introducerii unei dispozitii care sa prevada suspendarea facultativa a cauzei, acest punct de vedere urmand a fi comunicat Ministerului Justitiei, instantelor judecatoresti si parchetelor de pe langa acestea.

Redam punctul de vedere al DLDC, care a fost insusit de Plenul CSM:

“PUNCT DE VEDERE referitor la propunerea de modificare a Legii contenciosului administrativ nr. 554 din 2 decembrie 2004

În şedinţa Plenului Consiliului Superior al Magistraturii din data de 12 noiembrie 2009 s-a făcut propunerea de a fi analizată Legea contenciosului administrativ nr. 554 din 2 decembrie 2004, în vederea modificării, având în vedere că, potrivit acestei legi legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cerea părţii interesate şi, drept urmare, instanţa sesizează, prin încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ şi suspendă cauza.

Reproducem mai jos textul de lege.

Art. 4 - Excepţia de nelegalitate

(1) Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ competentă şi suspendă cauza. Încheierea de sesizare a instanţei de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia de nelegalitate este instanţa de contencios administrativ competentă să o soluţioneze.

(2) Instanţa de contencios administrativ se pronunţă, după procedura de urgenţă, în şedinţă publică, cu citarea părţilor şi a emitentului. În cazul în care excepţia de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ.

(3) Soluţia instanţei de contencios administrativ este supusă recursului, care se declară în termen de 5 zile de la comunicare şi se judecă de urgenţă şi cu precădere.

(4) În cazul în care instanţa de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia va soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.

În urma analizei textului mai sus reprodus, prin punctul de vedere elaborat la data de 18.11.2009 am exprimat opinia potrivit căreia nu se impune modificarea Legii nr. 554/2004 întrucât aşa cum e redactat art. 4 nu dispune suspendarea automată a judecării cauzei ci obligă judecătorul să o suspende numai în cazul în care el constată că de actul administrativ a cărei legalitate este pusă în discuţie depinde soluţionarea litigiului pe fond.

Comisia juridică, în şedinţa din data de 25.11.2009, a hotărât amânarea discutării lucrării şi a dispus consultarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie , a curţilor de apel, a Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi a parchetelor de pe lângă curţile de apel, în legătură cu problema supusă analizei.

Instanţele judecătoreşti şi parchetele consultate au opinii şi pro şi contra modificării Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Astfel, un număr de nouă curţi de apel au exprimat opinia potrivit căreia legea nu trebuie modificată, iar un număr de patru curţi de apel au exprimat opinia contrară.

Deşi au aceeaşi opinie, curţile de apel care nu consideră necesară modificarea legii, argumentează, aşa cum vom arăta mai jos, nuanţat această părere.

Astfel, Curtea de Apel Cluj susţine opinia potrivită căreia modificarea legislativă preconizată nu se impune întrucât textul actual oferă posibilitatea limitării unor eventuale ,,excese procedurale”.

Condiţia sine qua non a sesizării instanţei de contencios administrativ pentru cercetarea legalităţii unui act administrativ unilateral cu caracter individual, precizează instanţa menţionată, o reprezintă constatarea unei legături individuale între acest act şi soluţionarea litigiului pe fond.

Prin urmare, instanţa investită cu soluţionarea unui litigiu, în faţa căreia se invocă excepţia de nelegaliate, are obligaţia de a verifica realizarea acestei condiţii sub sancţiunea respingerii cererii de sesizare a instanţei de contencios administrativ, printr-o încheiere care poate fi atacată odată cu fondul.

Aşadar, un control de legalitate şi temeinicie a cererii de sesizare există iar odată constatată legătura actului administrativ cu fondul cauzei pendinte este clar că orice instanţă dispune suspendarea, chiar în absenţa unei norme imperative în acest sens, aceasta neputând trece la judecata în fond atâta timp cât nu se cunoaşte temeiul real al acţiunii, temei cu privire la existenţa sau inexistenţa căruia trebuie să se pronunţe instanţa de contencios administrativ.

Curtea de Apel Oradea susţine, în principal, nemodificarea textului iar, în subsidiar, completarea art. 4 alin. (1) în următorul sens: ,,suspendă cauza, după administrarea tuturor probelor necesare judecării acesteia, până la soluţionarea irevocabilă a excepţiei de nelegalitate”.

Curtea de Apel Ploieşti consideră că reglementarea unei suspendări facultative a judecăţii nu poate fi justificată de necesitatea înlăturării sau limitării abuzurilor procesuale, întrucât, de principiu, buna credinţă se prezumă, astfel că nu se poate invoca o eventuală rea credinţă a justiţiabililor în invocarea excepţiei de nelegalitate, care să fundamenteze o astfel de propunere legislativă.

O suspendare facultativă a judecăţii poate crea şi efecte negative în ceea ce priveşte celeritatea cauzei întrucât, în cazul continuării judecăţii de către instanţa de fond, instanţa de contencios administrativ sesizată constată irevocabil că excepţia de nelegaliate este întemeiată, hotărârea instanţei de fond fiind pusă sub semnul îndoielii, aspect de natură să genereze alte litigii în vederea retractării sau reformării acesteia.

Tribunalul Buzău a exprimat părerea că Legea nr. 544/2004 trebuie modificată fără a argumenta de ce.

Curtea de Apel Craiova se pronunţă pentru menţinerea textului actual întrucât există dreptul de apreciere al judecătorului sub aspectul stabilirii existenţei unei legături directe între actul administrativ unilateral a cărei nelegalitate se invocă şi soluţia ce se va pronunţa în litigiul de fond.

Curtea de Apel alba Iulia apreciază că excepţia de nelegaliate a unui act administrativ unilateral cu caracter individual, anterior sesizării instanţei competente material, este supusă cenzurii instanţei ce soluţionează fondul cauzei şi numai dacă aceasta apreciază că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ competentă şi suspendă cauza.

Instituirea unei astfel de condiţii de verificare prealabilă a excepţiei invocate de către judecătorul fondului înlătură eventualele excese procedurale care ar duce la tergiversarea soluţionării cauzei şi în aceste condiţii nu se impune modificarea art. 4 din lege.

Curtea de Apel Piteşti consideră că dorinţa de scurtare a procedurii judiciare poate duce la un efect opus printr-o eventuală cerere de revizuire întemeiată pe dispoziţiile art. 322 pct. 5 teza II – a din Codul de procedură civilă şi optează pentru menţinerea textului actual.

Curtea de Apel Iaşi a apreciat că o astfel de modificare a legii nu ar fi de natură să ducă la urgentarea soluţionării cauzei, acest lucru putând fi realizat de actuala reglementare şi că introducerea unei prevederi privind suspendarea facultativă nu ar face decât să reitereze prevederea din Codul de procedură civilă, art. 244 alin. (1) pct. 1, de la care în fapt se derogă prin textul art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Pe de altă parte, Curtea de Apel Braşov, Curtea de Apel Târgu Mureş şi Curtea de Apel Suceava consideră că în urma introducerii facultative se evită tergiversarea soluţionării cauzei şi, drept urmare, se justifică modificarea art. 4 din Legea nr. 554/2004.

În cadrul Curţii de Apel Bacău s-au exprimat ambele opinii fără însă a fi motivate.

Instanţele din circumscripţia Curţii de Apel Bucureşti au exprimat, de asemenea, opinii diferite.

Astfel, Secţia a V-a Comercială, Secţia a IV-a Civilă, Secţia a IV-a Comercială, Secţia a VII-a Civilă şi pentru Cauze privind Conflicte de Muncă şi Asigurări Sociale, Secţia a IX-a Civilă şi Pentru Cauze privind Proprietatea Intelectuală, din cadrul Curţii de Apel Bucureşti, Secţia a III-a Civilă, Secţia a IV-a Civilă, Secţia  a V-a Civilă, Secţia a VI-a Comercială din cadrul Tribunalului Bucureşti şi Tribunalul Teleorman susţin că se impune  modificarea art. 4 considerând că o astfel de modificare ar conduce la reducerea cazurilor de exercitare abuzivă a dreptului procedural de a invoca excepţia de nelegalitate.

Contrar opiniei de mai sus, Tribunalul Giurgiu şi Tribunalul Călăraşi apreciază că nu se impune modificarea actului normativ examinat.

Motivarea opiniei constă în următoarele:

- modificarea art. 4 prin Legea nr. 262/2007 a restrâns deja sfera excepţiei de nelegaliate la actele administrative unilaterale cu caracter individual;

- redactarea actuală nu impune obligaţia de sesizare a instanţei de contencios administrativ cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate în toate cazurile ci suspendarea judecăţii cauzei este condiţionată de constatarea instanţei în faţa căreia excepţia a fost invocată că de actul administrativ atacat depinde soluţionarea pe fond a litigiului.

Opiniile exprimate de parchete sunt împărţite astfel:

- 13parchete de pe lângă curţile de apel s-au pronunţat pentru modificarea art. 4 din lege fără a face o motivare amplă subliniind numai că prin aceasta s-ar limita abuzurile de drept care apar pe fondul invocării unei excepţii de nelegalitate vădit nefondate;

- Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Iaşi şi Parchetul de lângă Curtea de Apel Piteşti au apreciat că nu se impune modificarea art. 4 din Legea nr. 554/2004.

Diferit de celelalte parchete de pe lângă curţile de apel care sunt de acord cu modificarea art. 4 pe motiv că se reduc abuzurile de drept, Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Cluj consideră că se impune modificarea art. 4 din Legea nr.554/2004, în sensul limitării suspendării cauzei, numai în funcţie de natura şi împrejurările acesteia, aprecierea urmând a fi făcută de către judecător pentru aceleaşi motive şi aceleaşi dovezi prevăzute la art. 14 din lege.

Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti apreciază că o astfel de soluţie legislativă permite asigurarea celerităţii judecării proceselor şi duce la eficacitatea actului de justiţie.

Soluţia, precizează parchetul, ar fi în concordanţă şi cu avizarea favorabilă de către Consiliul Superior al Magistraturii a propunerii de modificare a art. 29 alin. (5) din Legea nr. 47/1992, potrivit căreia se înlocuieşte suspendarea de drept cu suspendarea facultativă a cauzei.

Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti consideră că, în situaţia în care judecătorul unui litigiu de drept comun, sesizând instanţa specializată de contencios administrativ cu excepţia de nelegalitate, optează pentru continuarea judecăţii, nesuspendând cauza, trebuie să se prevadă posibilitatea revizuirii hotărârii pronunţate de aceasta, devenită între timp irevocabilă, în cazul în care excepţia de nelegalitate a fost admisă.

Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Iaşi propune modificarea art. 4 în sensul introducerii unei dispoziţii care să prevadă suspendarea facultativă a cauzei, de către instanţa de contencios administrativ şi nu de către instanţa care soluţionează fondul cauzei.

În sfârşit, Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie apreciază că nu se impune modificarea art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în sensul de a prevedea suspendarea facultativă a acuzei, prezentând mai multe argumente asupra cărora vom reveni mai jos.

Faţă de opiniile exprimate de instanţele judecătoreşti şi parchetele de pe lângă acestea, ne menţinem opinia exprimată în punctul de vedere întocmit la data de 18.11.2009 şi-anume: nu se impune modificarea art. 4 din Legea nr. 554/2004 pentru motivele ce vor fi prezentate în continuare.

În primul rând, trebuie făcută precizarea că dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, referitoare la cercetarea legalităţii actului administrativ, sunt diferite faţă de dispoziţiile art. 29 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, referitoare la cercetarea constituţionalităţii legii.

Precizarea se impune întrucât propunerea de modificare a art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 a fost sugerată de propunerea de modificare a art. 29 din Legea nr. 47/1992, republicată, în sensul eliminării efectului suspensiv al invocării excepţiei de neconstituţionalitate şi, drept urmare, desfăşurarea în paralel a procesului în faţa instanţei de judecată şi a controlului de constituţionalitate a normei criticate, în faţa Curţii Constituţionale.

Analiza celor două texte scoate în evidenţă reglementarea diferită a celor două instituţii: excepţia de neconstituţionalitate şi excepţia de nelegalitate.

Textul art. 4 din legea nr. 554/2004 a fost prezentat mai sus, în continuare reproducem art. 29 din legea nr. 47/1992, republicată:

(1) Curtea Constituţională decide asupra excepţiilor ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial privind neconstituţionalitatea unei legi sau ordonanţe ori a unei dispoziţii dintr-o lege sau dintr-o ordonanţă în vigoare, care are legătură cu soluţionarea cauzei în orice fază a litigiului şi oricare ar fi obiectul acestuia.

(2) Excepţia poate fi ridicată la cererea uneia dintre părţi sau, din oficiu, de către instanţa de judecată ori de arbitraj comercial. De asemenea, excepţia poate fi ridicată de procuror în faţa instanţei de judecată, în cauzele la care participă.

(3) Nu pot face obiectul excepţiei prevederile constatate ca fiind neconstituţionale printr-o decizie anterioară a Curţii Constituţionale.

(4) Sesizarea Curţii Constituţionale se dispune de către instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia de neconstituţionalitate, printr-o încheiere care va cuprinde punctele de vedere ale părţilor, opinia instanţei asupra excepţiei, şi va fi însoţită de dovezile depuse de părţi. Dacă excepţia a fost ridicată din oficiu, încheierea trebuie motivată, cuprinzând şi susţinerile părţilor, precum şi dovezile necesare.

(5) Pe perioada soluţionării excepţiei de neconstituţionalitate judecarea cauzei se suspendă.

(6) Dacă excepţia este inadmisibilă, fiind contrară prevederilor alin. (1), (2) sau (3), instanţa respinge printr-o încheiere motivată cererea de sesizare a Curţii Constituţionale. Încheierea poate fi atacată numai cu recurs la instanţa imediat superioară, în termen de 48 de ore de la pronunţare. Recursul se judecă în termen de 3 zile.

Diferenţa dintre cele două texte în privinţa problemei pe care o analizăm este vizibilă, în opinia noastră.

Se observă că dispoziţiile art. 29 din Legea nr. 47/1992, republicată, impun suspendarea automată a judecării cauzei pe perioada soluţionării excepţiei de neconstituţionalitate ridicate în faţa instanţei de judecată cu privire la legi şi ordonanţe sau la dispoziţii din legi sau ordonanţe, în vigoare.

Aşadar, suntem în prezenţa unei cauze de suspendare de drept a judecăţii, cauză cu o sferă foarte largă cuprinzând acte normative în integralitatea lor sau dispoziţii din cadrul acestora.

În cazul excepţiei de nelegalitate observăm că este cercetată, potrivit legii, numai legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual.

Constatăm că există deja o restrângere a actelor cercetate pentru legalitate faţă de cele cercetare pentru constituţionalitate.

În plus, instanţa este obligată să suspende cauza numai dacă constată că de actul administrativ contestat depinde soluţionarea litigiului pe fond.

Prin urmare, nu suntem în prezenţa unei suspendării de drept a cauzei decât atunci când judecătorul constată că de actul administrativ contestat depinde soluţionarea litigiului pe fond.

Per a contrario, în toate celelalte situaţii, în care nu se constată o legătură indisolubilă între actul contestat şi soluţionarea litigiului pe fond, judecătorul nu este obligat să sesizeze instanţa de contencios administrativ competentă şi să suspende cauza.

Aşadar, judecătorul poate exercita dreptul său de apreciere în funcţie de împrejurările cauzei, având facultatea de a decide în aceste situaţii, nefiind necesară, în opinia noastră, introducerea unor noi dispoziţii legale.

Pe de altă parte, trebuie avut în vedere şi faptul că reglementarea actuală duce la pronunţarea unor hotărâri corecte şi înlătură posibilitatea pronunţării unor hotărâri incerte din punct de vedere juridic, hotărâri care ar depinde de soluţionarea ulterioară a excepţiei de nelegalitate de către instanţa de contencios administrativ.

În ceea ce ne priveşte, considerăm că legiuitorul a avut în vedere suspendarea de drept a cauzei decât în cazul menţionat, întrucât  instanţa nu ar avea posibilitatea să soluţioneze cauza decât după soluţionarea excepţiei de nelegalitate cu privire la actul administrativ respectiv.

Legea reglementează soluţionarea cauzelor având ca obiect excepţia de nelegalitate, de urgenţă şi cu precădere, iar prin respectarea procedurii instituite nu se ajunge la tergiversarea soluţionării cauzei pe fond.

În sprijinul acestei opinii, Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie aduce şi alte argumente.

Parchetul menţionat face o paralelă între dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi dispoziţiile art. 244 alin. (1) din Codul de procedură civilă şi ajunge la concluzia că suspendarea din lege este obligatorie pe când cea din cod este facultativă.

În continuare, parchetul observă că prin continuarea judecării cauzei s-ar putea produce încălcarea dispoziţiilor imperative ale art. 4 alin. (4) din lege, conform cărora, în cazul în care se constată nelegalitatea actului, acesta nu mai trebuie avut în vedere la soluţionarea cauzei de instanţa de fond.

Riscul unei suspendării facultative a cauzei în pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile, întemeiată pe actul administrativ nelegal, rezidă în aceea că hotărârea nu ar mai putea fi desfiinţată decât prin intermediul căilor extraordinare de atac.

Parchetul consideră că efectul dilatoriu al invocării excepţiei de nelegalitate se poate realiza, în practică, printr-un examen riguros al condiţiilor de admisibilitate ale excepţiei de nelegalitate.

În raport cu cele de mai sus, apreciem că nu se impune modificarea art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în sensul introducerii unei dispoziţii care să prevadă suspendarea facultativă a cauzei, întrucât, aşa cum s-a argumentat în materialul de faţă, reglementarea actuală, conform căreia judecătorul este obligat să suspende cauza şi să sesizeze instanţa de contencios administrativ competentă, numai atunci când constată că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, iar în celelalte situaţii are facultatea de a decide, este, în opinia noastră, cea mai potrivită.”

Articole conexe

• CSM. Sectia pentru judecatori. Ordinea de zi – 14 februarie 2012
• Ambasadorul Germaniei la CSM
• Monica Macovei: “Este obligatoriu ca toate hotararile sa fie publicate online, imediat ce sunt motivate”
• Judecatori verificati de Inspectia Judiciara a CSM pentru nesolutionarea cu celeritate a dosarelor