Atanasiu vs. Romania. Schimba cu ceva solutiile actiunilor aflate pe rolul instantelor?

Hotararea Curtii Europene a Drepturilor Omului (in continuare, Curtea) in cauza Maria Atanasiu si altii c. Romaniei din 12 octombrie 2010 ne ofera ocazia de a face cateva precizari in legatura cu consecintele imediate ale rationamentului Curtii asupra:

1. Respingerii ca inadmisibile a actiunii in revendicare imobiliara de drept comun, dupa intrarea in vigoare a Legii nr. 10/2001, din perspectiva dreptului de acces la instanta, reglementat de art. 6 din Conventia Europeana a Drepturilor Omului (in continuare, Conventia);
2. Aplicabilitatii art. 1 din Primul Protocol Aditional la Conventie, care protejeaza dreptul de proprietate.

In acelasi timp, in ceea ce priveste efectul hotararii pilot asupra activitatii curente a instantelor judecatoresti, vom arata pe scurt cateva aspecte de ordin practic relativ la ce se poate intelege, dar, mai ales, ce nu se poate intelege din hotararea supusa analizei.

A. Rationamentul Curtii:

Situatia de fapt din cauza conexa Maria Atanasiu si Ileana Iuliana Poenaru (in continuare, hotararea pilot) priveste o ipoteza foarte des intalnita in practica instantelor romane. Cererea depusa de autorul reclamantelor, in temeiul Legii nr. 112/1995, de restituire a  unui imobil nationalizat in temeiul Decretului nr. 92/1950 nu a fost solutionata nici pana in prezent. Cele 9 apartamente au fost vandute catre fostii chiriasi; ca urmare a procedurilor judiciare initiate de reclamante, pentru 7 apartamente, instantele au constatat ca nationalizarea imobilului a fost nelegala, dispunand in mod irevocabil restituirea lor in natura.

Pentru apartamentul nr. 9, care a facut obiectul plangerii in fata Curtii (apartamentul 8 nu prezinta niciun interes in cauza), reclamantele au introdus o actiune in revendicare in temeiul dreptului comun si o actiune in nulitatea contractului de vanzare-cumparare incheiat in baza Legii nr. 112/1995. Prima instanta a constatat ca nationalizarea a fost ilegala si a respins actiunea in revendicare; in apel, hotararea a fost desfiintata si ambele capete de cerere respinse, instanta de apel considerand ca nationalizarea a fost legala. In sfarsit, in recurs, ICCJ a respins actiunea ca inadmisibila, avand in vedere ca, dupa intrarea in vigoare a Legii nr. 10/2001, reclamantele nu ar fi putut solicita restituirea acestui apartament decat in conditiile si potrivit procedurii reglementate de Legea nr. 10/2001. In privinta capatului de cerere privind anularea contractului, ICCJ mentioneaza ca nationalizarea apartamentului a fost legala, dar ca, oricum, acest capat de cerere va fi respins ca inadmisibil, avand in vedere respingerea revendicarii, ca si capat de cerere principal.

Notificarea depusa de catre reclamante in baza Legii nr. 10/2001 nu a fost solutionata pana in prezent, in ciuda unei hotarari irevocabile prin care Primaria Municipiului Bucuresti a fost obligata sa procedeza la solutionarea notificarii.

A. 1. Incalcarea dreptului de acces la instanta, avand in vedere respingerea ca inadmisibila a actiunii in revedicare de drept comun, dupa intrarea in vigoare a Legii 10/2001

Aplicand, in speta, principiile binecunoscute privind dreptul de acces la instanta, Curtea a constatat ca “respingerea actiunii in revendicare de drept comun, avand in vedere necesitatea asigurarii unei coerente aplicari a legilor cu caracter reparator, nu releva in sine o problema prin prisma dreptului de acces la instanta, cu conditia ca procedura prevazuta de Legea nr. 10/2001 sa se dovedeasca a fi o cale efectiva.”(par. 118)

Or, instanta europeana a concluzionat ca, in speta, procedura instituita prin legea speciala nu a fost una eficienta, avand in vedere: nerespectarea termenelor de solutionare a notificarilor (o problema structurala a acestei proceduri speciale), inexistenta unei cai de atac, absenta oricarui raspuns din partea autoritatilor administrative (par. 119-122).

In acest context, respingerea actiunii reclamantelor de revendicare, in baza dreptului comun, a acestui apartament, cu motivarea ca reclamantele trebuiau sa urmeze procedura reglementata de Legea nr. 10/2001 “aduce atingere substantei dreptului de acces la instanta” (par. 123).

A.2. Protectia dreptului de proprietate – aplicabilitatea art. 1 P1

In hotararea Atanasiu, Curtea extinde aplicarea jurisprudentei anterioare privind efectele constatarii caracterului ilegal al nationalizarii asupra existentei “bunului”. Astfel, pana la Atanasiu, Curtea considera ca simpla constatare a caracterului ilegal al nationalizarii, in considerentele hotararii (prin care se si respingea actiunea in revendicare), reprezenta un “bun”, in sensul Conventiei, cu privire la imobilul respectiv. Aceasta abordare nu este schimbata in speta – asa cum vom arata – ci este extinsa la o alta ipoteza.

In cauza data, pentru apartamentul 9, hotararile instantei de apel si ICCJ constatau ca nationalizarea fusese legala. De aceea, Curtea nici macar nu discuta aceste aspect, fiind clar ca reclamantul nu avea un “bun” in  legatura cu acest apartament in sine.

Totusi, existau 7 hotarari judecatoresti irevocabile anterioare (pentru celelalte 7 apartamente) prin care se constata, pe de o parte, caracterul ilegal al nationalizarii si, pe de alta parte, faptul ca reclamanta era mostenitoare a fostului proprietar. Curtea a inteles sa dea efect acestor constatari, in lumina legislatiei speciale, care permite (macar) acordarea de despagubiri mostenitorilor fostilor proprietari pentru imobilele nationalizate abuziv. Or, in cauza, ambele conditii fusesera constatate, irevocabil, ca fiind indeplinite: reclamantele erau mostenitoare si imobilul fusese nationalizat abuziv, in sensul legii speciale, chiar daca nationalizarea apartamentului 9 fusese considerata legala (o nationalizare legala este, totusi, una abuziva, in sensul Legii 10/2001).

Altfel spus, constatarile intrate in puterea lucrului judecat, in cele 7 hotarari anterioare, combinate cu prevederile legii speciale – 10/2001, ii creau reclamantei un “bun” in sensul Conventiei, in legatura cu plata despagubirilor.

Aceasta concluzie este o dezvoltare normala a jurisprudentei Curtii si nu schimba cu nimic abordarea anterioara, conform careia simpla constatare a caracterului ilegal al nationalizarii, in considerentele unei hotarari, este suficienta pentru a da nastere unui “bun”. In speta, nu ne aflam in aceasta ipoteza – dimpotriva, instantele superioare au constatat ca, pentru apartamentul 9, nationalizarea fusese legala. De aceea, asa cum mentionam mai sus, Curtea nici macar nu analizeaza daca reclamantele aveau sau nu un “bun” in legatura cu imobilul in sine, ci se concentreaza numai pe existenta bunului in legatura cu creanta in despagubiri; in aceast privinta, ea face o noua aplicare – extinzand, astfel, sfera si efectele – a notiunii de constatare a caracterului ilegal al nationalizarii.

Aceasta noua aplicare ar trebui avuta in vedere de instante si autoritatile administrative in momentul in care solutioneaza cererile privind acordarea de despagubiri banesti.

B. Efectul hotararii pilot asupra activitatii curente a instantelor judecaoresti

B.1. Ce rezulta din hotarare:

In primul rand, respingerea ca inadmisibila, de plano si automat, a unei actiuni in revendicare (sau privind acordarea directa de despagubiri de instanta), pe considerentul existentei caii speciale reglementate de Legea nr. 10/2001, fara a verifica, in concret, caracterul efectiv al acestei proceduri, in situatia particulara a reclamantului, va conduce la incalcarea dreptului garantat de art. 6 din Conventie.

Se confirma astfel decizia in interesul legii nr. 33/2008 a ICCJ, unde, la punctul II 1), se arata ca instantele de judecata, investite cu o cerere de revendicare imobiliara in baza dreptului comun, dupa intrarea in vigoare a Legii nr. 10/2001, au indatorirea de a asigura reclamantului dreptul de acces la instanta.

In al doilea rand, respingerea, ca inadmisibila, a actiunii in revendicare si obligarea reclamantului la parcurgerea procedurii speciale de despagubire, instituita de Legea 10/2001, risca sa conduca la constatarea incalcarii si a art. 1P1, in masura in care reclamantul are un interes patrimonial suficient de bine stabilit in dreptul intern (pentru a fi considerat “bun” in sensul Conventiei).

Asadar, instantele confruntate cu actiuni in revendicare intemeiate pe dreptul comun, pentru a evita riscul de a pronunta hotarari contrare CEDO, trebuie sa cerceteze, prin raportare la situatia specifica a reclamantului, cel putin urmatoarele 2 chestiuni:

– in ce masura procedura speciala reglementata de Legea 10/2001 este una eficienta, in sensul jurisprudentei Curtii Europene, in cazul sau specific;

– in ce masura reclamantul are fie un bun actual, fie o speranta legitima de a dobandi un bun, in sensul pe care Curtea Europeana l-a dat acestor notiuni autonome.

a) Caracterul eficient al procedurii speciale trebuie examinat de instanta nationala in functie de starea legislatiei si a practicilor administrative (mai ales modul de functionare a fondului “Proprietatea”) de la momentul pronuntarii hotararii si de situatia particulara a reclamantului. Pentru trecut, Curtea Europeana a decis, in mod constant, in jurisprudenta sa (de la Strain pana la prezenta cauza pilot) ca procedura prevazuta de Legea 10/2001 nu este eficienta pe baza a doua elemente: absenta despagubirilor si incertitudinea cu privire la data la care ar urma sa fie platite si cuantumul acestora.

b) In functie de demersurile anterioare administrativ-jurisdictionale urmate de reclamant, acesta va putea invoca fie un bun actual (cand are o hotarare irevocabila ce recunoaste caracterul nelegal al nationalizarii si, eventual, dispune restituirea imobilului), fie o speranta legitima (in masura in care exista constatari facute de instante sau de administratie cu privire la calitatea de mostenitor, legalitatea nationalizarii sau dreptul de a primi despagubiri).

B.2. Ce nu rezulta din hotarare:

– Hotararea pilot nu ar putea fi interpretata ca temei pentru respingerea, in bloc sau ca premature, a actiunilor in revendicare sau a cererilor de despagubire ale fostilor proprietar sau pentru suspendarea, pe un termen de 18 luni, a acestora.

Interpretarea contrara neglijeaza caracteristicile mecanismului hotararii pilot, care vizeaza doar cauzele aflate pe rolul Curtii Europene, nu si cele in curs de judecata, in fata instantelor interne, si principiul subsidiaritatii, conform caruia judecatorul intern este primul chemat sa aplice dispozitiile conventionale si jurisprudenta Curtii si care, alaturi de celelalte autoritati ale statului, trebuie sa apere imperativele Conventiei, in materia dreptului de proprietate, astfel cum rezulta inclusiv din cauza Atanasiu. Judecatorii confruntati in viitor cu situatii de fapt similare trebuie sa caute “legea” in partea “in drept” – nu in cea referitoare la aplicarea articolelor 41 si 46 – din hotararea Curtii si sa caute sa nu inrautateasca o situatie deja critica, facand aceleasi erori precum cele pentru care Curtea a pronuntat deja o multime de incalcari.

De aceea, de exemplu, nu se poate deduce, din faptul ca, in temeiul art. 41 din Conventie (Satisfactie echitabila), Curtea a obligat statul la plata unor despagubiri si nu la restituirea in natura a imobilelor, ca nu se mai impune, in nicio ipoteza, in epoca post hotarare pilot, restituirea in natura a imobilelor preluate in perioada regimului comunist. Intr-adevar, obligarea statului parat, in baza art. 41 din Conventie, la restituirea in natura sau la plata unei despagubiri reprezinta masuri individuale de reparare a unei incalcari a Conventiei, constatata de Curte, se adreseaza puterii executive si sunt limitate la situatia din speta. In timp ce faptele si principiile pe baza carora Curtea a constatat incalcarea Conventiei sunt obligatorii pentru toate instantele din statele parte la Conventie, in toate cauzele viitoare similare. Asadar, intelegerea exigentelor CEDO, in privinta imobilelor nationalizate, nu se poate face pornind de la concluziile la care ajunge Curtea Europeana pe terenul art. 41, ci de la analiza acesteia privind incalcarea art. Din Primul Protocol Aditional sau art. 6, continuta in partea „in drept” a hotararii.

– O alta interpretare gresita a hotararii pilot porneste de la constatarea facuta de Curte la par. 143-144 din hotarare – in sensul ca, din moment ce nicio instanta sau autoritate administrativa nu a dispus restituirea apartamentului nr. 9 rezulta ca reclamantele nu dispun de un bun actual cu privire la apartament – si foloseste acest pasaj, pentru a justifica respingerea pentru viitor a  actiunilor in revendicare de drept comun. Argumentul construit este in sensul ca, din moment ce reclamantul are, pe terenul Conventiei, doar un drept la despagubire, acest drept nu ar putea fi valorificat, in dreptul intern, prin intermediul unei actiuni in revendicare.

Si acest rationament este, in opinia noastra, gresit. Pe de o parte, asa cum am aratat deja, respingerea automata a actiunii in revendicare si indicarea mecanismului procedural prevazut de Legea 10/2001, pentru obtinerea despagubirii, conduce la incalcarea dreptului de acces la o instanta – avand in vedere ineficienta respectivului mecanism de despagubire.

Pe de alta parte, argumentul pacatuieste prin scoaterea din context a paragrafelor in discutie (am detaliat, anterior, de ce solutia reprezinta, in realitate, o extindere a propriei jurisprudente a Curtii, si nu o negare a jurisprudentei sale precedente). Argumentul este insa valabil numai in situatia in care nu se constata, in considerentele unei hotarari judecatoresti, caracterul ilegal al nationalizarii. Altfel spus, daca exista o hotarare prin care se constata caracterul ilegal al nationalizarii, jurisprudenta anterioara a Curtii va fi aplicata si reclamantul va avea un bun in sensul Conventiei, in legatura cu imobilul respectiv. Daca, in schimb, o asemenea constatare nu exista – si instanta sesizata ajunge la concluzia ca nationalizarea a fost legala – atunci se naste un drept la despagubire, ce reprezinta, la randul sau, un „bun” in sensul Conventiei.  Pe fond, indiferent daca interesul protejabil este de tipul „bunului actual” sau al „sperantei legitime” si indiferent daca se raporteaza la imobil sau la despagubiri, analiza Curtii este neschimbata: o privare de bun nu este conforma cu Conventia decat daca este legala, proportionala si urmareste un scop legitim. Cu alte cuvinte, fie ca vorbim de nerestituirea imobilului, fie ca reclamantul nu a beneficiat de despagubiri, ineficienta mecanismului institituit de Legea 10/2001 va produce aceeasi consecinta – constatarea incalcarii art. 1 din Primul Protocol Aditional in situatia nerestituirii bunului sau a neachitarii in timp util a despagubirii aferente bunului.

In concluzie, hotararea Atanasiu nu aduce mari modificari fata de abordarile si solutiile deja cunoscute din practica anterioara a Curtii. Ea nu poate sprijini solutii de genul respingerii ca inadmisibile sau premature a actiunilor legate de imobile nationalizate, fie ca este vorba de actiuni in revendicare in natura sau de actiuni in acordarea de despagubiri direct de catre instante. Instantele judecatoresti, ca autoritati ale Statului Roman, sunt legate de constatarile si principiile stabilite de Curte in aprecierea existentei „bunului” (in relatie cu imobilul sau cu dreptul la despagubiri) si de ineficienta mecanismului de despagubire. Cel putin pana la adoptarea unor masuri eficiente de catre Guvern si Parlament, autoritatea judecatoreasca este singura in masura sa compenseze, intr-o oarecare masura, lipsurile imputate de Curte Statului Roman fiind obligata sa asigure un mecanism eficient de tratare a actiunilor legate de imobilele nationalizate.

Beatrice RAMASCANU
Roxana RIZOIU
Bianca TANDARESCU
Mihai SELEGEAN
Dragos BOGDAN

Aveţi cont profesional JURIDICE.ro?