Acces la informatii. Secret profesional. Ajutoare de stat. TUE, T-109/05 si T-444/05, NLG/Comisia

Cauzele conexate T-109/05 şi T-444/05, NLG/Comisia

„Acces la documente – Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 – Ajutoare de stat – Refuzarea accesului – Excepţie privind protecţia intereselor comerciale ale unui terţ – Secret profesional – Obligaţia de motivare – Egalitate de tratament – Documente emise de un stat membru”

Prezentele cauze conexate au ca obiect anularea a două decizii ale Comisiei prin care aceasta a respins cererea reclamantei de acces la anumite informaţii care nu sunt reproduse în versiunea publicată a Deciziei 2005/163/CE a Comisiei din 16 martie 2004 privind ajutoarele de stat plătite de Italia companiilor maritime Adriatica, Caremar, Siremar, Saremar şi Toremar (Gruppo Tirrenia).

Situaţia de fapt

Prin Decizia 2005/163/CE privind ajutoarele de stat plătite de Italia companiilor maritime Adriatica, Caremar, Siremar, Saremar şi Toremar. Comisia a admis în parte cererea formulată de autorităţile italiene de a elimina din versiunea publicată datele privind elementele de cost ale companiilor Adriatica, Caremar, Siremar, Saremar şi Toremar („Grupul Tirrenia”). Comisia a comunicat reclamantei, Navigazione Libera del Golfo Srl (NLG), versiunea neconfidenţială a Deciziei 2005/163/CE, însă aceasta a solicitat textul integral al deciziei, inclusiv elementele detaliate ale costurilor suplimentare suportate anual de Caremar, şi în mod special în ceea ce priveşte serviciile de transporturi de pasageri efectuate de aceasta. În răspunsul său, Comisia a refuzat accesul reclamantei la datele solicitate, arătând că datele respective trebuie considerate confidenţiale, divulgarea acestora putând aduce atingere protecţiei intereselor comerciale ale unei persoane fizice sau juridice.

Avocatul reclamantei a contestat răspunsul Comisiei, iar Secretariatul General al Comisiei a confirmat respingerea cererii de acces la documente, considerând că divulgarea datelor solicitate, privind repartizarea costurilor pentru fiecare dintre societăţile menţionate în cadrul calculării compensaţiei anuale acordate pentru prestarea unor servicii de interes general, ar putea aduce atingere intereselor comerciale ale întreprinderilor din grupul Tirrenia şi ar putea constitui un avantaj pentru alte întreprinderi. În plus, Comisia a motivat că, în temeiul articolului 287 CE, are obligaţia de a nu divulga persoanelor interesate informaţii care, prin natura lor, constituie secrete de afaceri, iar un acces parţial la document fusese deja acordat.

Reclamanta a introdus la Tribunalul UE o acţiune în anulare împotriva deciziei Comisiei de refuz al accesului la documente. Întrucât, în memoriul său în apărare, Comisia a invocat excepţia inadmisibilităţii acţiunii, pentru motivul că aceasta nu ar fi fost precedată de o cerere iniţială şi ulterior de o cerere de confirmare formulate de însăşi reclamanta, şi nu de avocatul său, reclamanta a reiterat cererea de acces la documente, tot prin intermediul avocatului său, mandatat explicit în acest sens. Acţiunea a urmat etapele prezentate mai sus, iar în final Comisia a adoptat aceeaşi măsură.

În urma mai multor proceduri prin care Decizia 2005/163/CE a fost anulată, la întrebarea Tribunalului, reclamanta a arătat că îşi menţine interesul de a exercita acţiunea în ambele cauze, întrucât avea nevoie de informaţiile referitoare la cuantumul cheltuielilor suportate în mod efectiv de Caremar cu titlu de servicii publice de transporturi de pasageri efectuate de aceasta, precum şi de cele referitoare la cuantumul subvenţiilor care i-au fost acordate anual cu acest titlu companiei menţionate, în măsura în care documentele respective îi puteau permite să formuleze eventuale acţiuni în justiţie. Tribunalul a conexat cele două acţiuni în anulare.

Cadrul legal comunitar

Potrivit articolului 255 CE, orice cetăţean al Uniunii şi orice persoană fizică sau juridică, care are reşedinţa sau sediul într-un stat membru, are drept de acces la documentele Parlamentului European, ale Consiliului şi ale Comisiei, sub rezerva principiilor şi condiţiilor care vor fi stabilite […].

Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 [1] defineşte principiile, condiţiile şi limitele dreptului de acces la documentele acestor instituţii în conformitate cu articolul 255 CE. Sunt definite şi excepţiile de la dreptul de acces, în cazul în care divulgarea conţinutului ar putea aduce atingere protecţiei:

• intereselor comerciale ale unei anume persoane fizice sau juridice, inclusiv în ceea ce priveşte proprietatea intelectuală,
• procedurilor judiciare şi consultanţei juridice,
• obiectivelor activităţilor de inspecţie, de anchetă şi de audit,

cu excepţia cazului în care un interes public superior justifică divulgarea conţinutului documentului în cauză.

Un stat membru poate solicita unei instituţii să nu divulge conţinutul unui document emis de acesta fără acordul său prealabil.

Excepţiile de mai sus se aplică doar în perioada în care protecţia se justifică prin conţinutul documentului. Excepţiile se pot pune în aplicare în cursul unui termen de cel mult treizeci de ani. În cazul documentelor care se încadrează la excepţiile privind viaţa privată sau interesele comerciale şi documentele sensibile, excepţiile pot continua să se aplice, dacă este necesar, şi după expirarea acestei perioade.

Cu privire la soluţionarea cererilor de acces la documente, regulamentul prevede că aceasta se face cu promptitudine. Solicitantului i se trimite o confirmare de primire. În termen de 15 zile lucrătoare de la înregistrarea cererii, instituţia fie acordă accesul la documentul solicitat şi îl furnizează în acelaşi termen, în conformitate cu articolul 10, fie îi comunică solicitantului, în scris, motivele respingerii în tot sau în parte a cererii şi îl informează cu privire la dreptul acestuia de a prezenta o cerere de confirmare prin care reclamantul sa solicite ca instituţia să-şi revizuiască poziţia. Reclamantul va putea introduce ulterior o acţiune în justiţie împotriva instituţiei sau poate formula o plângere adresată Ombudsmanului.

În acelaşi timp, în cadrul competenţelor sale acordate de articolul 88 CE, Comisia se pronunţă asupra compatibilităţii ajutoarelor de stat cu piaţa comună. În cadrul acestei proceduri, orice parte interesată poate obţine, la cerere, o copie a oricărei decizii adoptate de Comisie. În temeiul Comunicării Comisiei C(2003) 4582 [2], Comisia poate considera că anumite fragmente din deciziile sale sunt protejate prin obligaţia de păstrare a secretului profesional şi, prin urmare, nu pot fi dezvăluite la publicarea deciziei. În temeiul acestui act, informaţiile referitoare la organizarea şi costurile serviciilor publice, deşi pot constitui un secret de afaceri în cazul îndeplinirii anumitor condiţii, nu sunt considerate în mod normal „informaţii confidenţiale”.

În acest temei reclamanta a solicitat accesul la informaţiile respective.

Aprecierea Tribunalului

Cu privire la obiectul acţiunii

Tribunalul a amintit că orice persoană poate solicita accesul la orice document al instituţiilor, fără a fi necesară o justificare deosebită a accesului la documente. În consecinţă, o persoană căreia i s-a refuzat accesul la un document sau la o parte dintr-un document are, doar din acest motiv, interesul de a anula decizia de respingere.

În pofida anulării Deciziei 2005/16/CE, reclamanta îşi păstrează interesul de a exercita acţiunea împotriva primei decizii atacate în măsura în care documentele solicitate nu au fost divulgate, iar prima decizie atacată este încă în vigoare. Prin urmare, acţiunea prin care se solicită anularea deciziei menţionate nu a rămas fără obiect.

Cu privire la admisibilitate

Tribunalul a amintit că procedura administrativă de acces la documente reglementată de Regulamentul nr. 1049/2001 se desfăşoară în două faze succesive. În urma unei cereri iniţiale, se obţine un răspuns care conţine un refuz total sau parţial de a acorda accesul la documentele solicitate. În lipsa unui răspuns în termenul prevăzut de regulament, solicitantul are dreptul să formuleze o cerere prin care să solicite ca instituţia să îşi revizuiască poziţia. A doua fază priveşte cererile de confirmare, iar refuzul total sau parţial de a acorda accesul la documentele solicitate într‑o astfel de cerere dă dreptul solicitantului să introducă o acţiune în justiţie împotriva instituţiei.

Tribunalul a arătat că pe întreg parcursul procedurii avocatul reclamantei a acţionat în această calitate de reprezentant, lucru de care Comisia avea cunoştinţă, prin urmare a respins argumentul inadmisibilităţii susţinut de Comisie.

Cu privire la fond

Tribunalul a concluzionat că prima decizie atacată trebuie anulată întrucât este viciată prin lipsa motivării. Comisia nu a comunicat raţionamentul care să permită reclamantei să ia cunoştinţă de motivele respingerii cererii de acces la elementele costurilor suplimentare suportate anual de Caremar privind serviciile de transporturi de persoane realizate.

Astfel, motivarea impusă de articolul 253 CE trebuie să fie adaptată naturii actului în cauză şi trebuie să menţioneze în mod clar şi neechivoc raţionamentul instituţiei autoare a actului, astfel încât să permită persoanelor interesate să ia cunoştinţă de motivele măsurii luate, iar instanţei competente, să îşi exercite controlul. În ceea ce priveşte cererea de acces la documente, atunci când instituţia în cauză respinge acest acces, trebuie să demonstreze în fiecare caz în parte că documentele cu privire la care se solicită accesul fac în realitate obiectul excepţiilor prevăzute în Regulamentul nr. 1049/2001.

Revine instituţiei care a refuzat accesul la un document obligaţia de a oferi o motivare care să permită să se înţeleagă şi să se verifice, pe de o parte, dacă documentul solicitat se încadrează în mod efectiv în domeniul vizat de excepţia invocată şi, pe de altă parte, dacă nevoia de protecţie care rezultă din excepţia menţionată este reală. În lipsa prezentării motivelor pentru care divulgarea documentelor privind datele menţionate ar putea aduce atingere în mod real vreunui aspect al protejării intereselor comerciale, reclamanta nu a fost în măsură să ia cunoştinţă de motivele măsurii luate pentru a-şi putea apăra interesele, prin urmare Tribunalul a anulat decizia Comisiei.

Potrivit unei jurisprudenţe constante, excepţiile de la regula privind accesul la documente trebuie să fie de strictă interpretare şi aplicare, pentru a nu împiedica aplicarea principiului general de a permite publicului accesul cât mai larg posibil la toate documentele, indiferent de autorul acestora (state membre, instituţii, organe sau agenţii), întocmite sau primite de instituţii şi aflate în posesia acesteia, în toate domeniile de activitate ale Uniunii. Analiza instituţiei pentru aplicarea unei excepţii trebuie să aibă un caracter concret, iar simplul fapt că un document priveşte un interes protejat de o excepţie nu poate fi suficient pentru a justifica aplicarea acesteia din urmă.

În acelaşi timp, Tribunalul aminteşte că dreptul de acces public la un document al instituţiilor vizează doar documentele, iar nu informaţiile în sens mai larg, şi nu implică obligaţia instituţiilor de a răspunde la orice cerere a unei persoane particulare vizând obţinerea unor informaţii. În temeiul articolului 287 CE, Comisia este obligată să nu divulge persoanelor interesate informaţii care prin natura lor au caracter de secret profesional, cum sunt, printre altele, informaţiile privind funcţionarea internă a întreprinderii beneficiare. Secretele de afaceri sunt definite ca informaţii a căror simplă transmitere către un subiect de drept diferit de cel care a furnizat informaţia, nu doar divulgarea lor către public, poate leza în mod serios interesele acelei persoane.

Aprecierea caracterului confidenţial al unei informaţii necesită astfel să fie puse în balanţă interesele individuale legitime, care se opun divulgării informaţiei şi interesul general, care urmăreşte ca activităţile instituţiilor să se desfăşoare cu respectarea cât se poate de strictă a principiului deschiderii. Întrucât informaţiile privind organizarea şi costurile serviciilor publice nu sunt considerate în mod normal ca fiind alte informaţii confidenţiale, instanţa europeană a concluzionat că nu se poate prezuma că divulgarea elementelor costurilor suplimentare legate de obligaţiile de serviciu public, precum şi a tuturor celorlalte documente care au permis obţinerea acestor date numerice ar fi adus atingere intereselor comerciale ale companiei Caremar.

În ceea ce priveşte interesul reclamantei care ar putea justifica solicitarea documentelor, Tribunalul a arătat că interesul particular pe care îl poate invoca un solicitant în vederea accesului la un document care îl priveşte în mod personal şi pentru apărarea intereselor sale în vederea formulării unei acţiuni nu poate fi luat în considerare ca interes public superior în sensul prevederilor Regulamentul nr. 1049/2001.

Tribunalul a respins şi motivul discriminării invocat de reclamantă, arătând că în alte decizii similare Comisia a publicat doar totalul costurilor legate de serviciul public, iar nu detaliile privind fiecare cost luat în considerare pentru calculul compensaţiei anuale. Cu privire la principiul proporţionalităţii, Tribunalul a făcut trimitere la încălcarea de către Comisie a obligaţiei de motivare.

Soluţia Tribunalului

Tribunalul a anulat cele două decizii ale Comisiei de respingere a cererii de acces la elementele detaliate ale costurilor suplimentare suportate anual de Caremar SpA, referitoare la serviciile de transporturi de pasageri efectuate de aceasta.

În România liberul acces la informaţiile de interes public este garantat de Constituţie şi reglementat de Legea nr. 544/2001 (publicată în Monitorul Oficial nr. 663 din 23 octombrie 2001), cu modificările şi completările ulterioare, precum şi de HG nr. 123/2002 pentru aprobarea normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 544/2001. De asemenea, Regulamentul nr. 1049/2001 face parte în mod direct din dreptul intern, fără a fi necesară nicio măsură naţională de transpunere.

[2] Comunicarea C(2003) 4582 a Comisiei din 1 decembrie 2003 privind secretul profesional în deciziile din domeniul ajutorului de stat (JO C 297, p. 6, Ediţie specială, 08/vol. 4, p. 52).

Răzvan-Horaţiu RADU
Agent Guvernamental pentru Curtea de Justiţie şi Tribunalul UE
Departamentul pentru Afaceri Europene

Anca VOICU
Consilier pentru Afaceri Europene
Departamentul pentru Afaceri Europene

Aveţi cont profesional JURIDICE.ro?