Intrebari preliminare. Controale asupra persoanelor la frontierele interne. CJUE, C-188/10 şi C-189/10, Aziz Melki si Selim Abdeli
14 octombrie 2011 | JURIDICE.ro, Razvan-Horatiu RADU, Anca VOICU
Cauzele conexate C-188/10 şi C-189/10, Aziz Melki şi Selim Abdeli
Autorităţile de poliţie ale unui stat membru participant la acquis-u Schengen pot fi învestite cu o competenţă de control al identităţii persoanelor într-o zonă trasată la 20 km înainte de frontiera sa. Totuşi, această competenţă trebuie să fie bine delimitată, pentru a evita ca realizarea acestor controale ale identităţii persoanelor să aibă un efect echivalent cu cel al controalelor la frontiere.
Situaţia de fapt
Domnii Melki şi Abdeli, resortisanţi algerieni aflaţi în situaţie de şedere nelegală în Franţa, au fost controlaţi de poliţie, conform Codului de procedură penală francez [1], în zona cuprinsă între frontiera terestră a Franţei cu Belgia şi o linie trasată la 20 kilometri înainte de această frontieră. La 23 martie 2010, fiecare dintre aceştia a făcut obiectul unei hotărâri a prefectului prin care s‑a dispus returnarea şi al unei decizii de menţinere în stare de reţinere.
În faţa judecătorului desemnat cu soluţionarea cererilor privind detenţia preventivă şi a cererilor de punere în libertate, sesizat de prefect cu o cerere de prelungire a acestei reţineri, domnii Melki şi Abdeli au contestat legalitatea interpelării lor şi au invocat neconstituţionalitatea respectivei dispoziţii Codul de procedură penală, pentru motivul că această dispoziţie legislativă aduce atingere drepturilor şi libertăţilor garantate de Constituţie, fiind contrară principiului liberei circulaţii a persoanelor şi în special normei de drept UE care prevede absenţa controalelor asupra persoanelor la frontierele interne.
Conform unui mecanism procedural instaurat recent în Franţa [2], judecătorul desemnat cu soluţionarea cererilor privind detenţia preventivă şi a cererilor de punere în libertate a dispus transmiterea către Cour de cassation a întrebării dacă prevederile invocate de reclamanţi aduc atingere drepturilor şi libertăţilor garantate de Constituţie şi, pe de altă parte, a dispus prelungirea reţinerii acestora pentru o durată de 15 zile.
Apreciind că decizia sa referitoare la trimiterea întrebării prioritare privind constituţionalitatea la Conseil constitutionnel depinde de interpretarea dreptului Uniunii, Cour de cassation a suspendat judecata şi a adresat Curţii de Justiţie a UE două întrebări preliminare.
Prin intermediul primei întrebări, instanţa de trimitere solicită să se stabilească dacă articolul 267 TFUE se opune unei legislaţii a unui stat membru care instituie o procedură incidentală de control al constituţionalităţii legilor naţionale ce impune instanţelor statului membru respectiv să se pronunţe cu prioritate asupra transmiterii către instanţa naţională însărcinată să exercite controlul constituţionalităţii legilor a unei întrebări referitoare la conformitatea unei dispoziţii de drept intern cu Constituţia atunci când se pune în discuţie, în mod concomitent, contrarietatea acesteia cu dreptul Uniunii. Cour de cassation consideră că acest mecanism o privează de posibilitatea de a adresa o întrebare CJUE, întrucât deciziile emise de Conseil constitutionnel nu pot fi supuse niciunei căi de atac şi se impun tuturor autorităţilor jurisdicţionale.
Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanţa de trimitere urmăreşte să afle dacă articolul 67 TFUE se opune unei legislaţii naţionale care permite organelor de poliţie să controleze, într‑o zonă de 20 de kilometri de la frontiera terestră a unui stat membru cu statele părţi la Convenţia de punere în aplicare a Acordului Schengen [3], identitatea oricărei persoane, în scopul de a verifica respectarea de către aceasta a obligaţiilor de deţinere, de port şi de prezentare a titlurilor şi a documentelor prevăzute de lege.
Argumentele părţilor şi motivarea instanţei UE
Cu privire la prima întrebare
Guvernul francez apreciază că dreptul Uniunii nu se opune legislaţiei naţionale în cauză, din moment ce aceasta nu modifică şi nici nu pune în discuţie rolul şi competenţele instanţei naţionale în aplicarea dreptului Uniunii. Este exclus ca printr-o întrebare prioritară privind constituţionalitatea să se supună Conseil constitutionnel o problemă de compatibilitate a unei legi cu dreptul Uniunii. Nu este de competenţa acestuia, ci a jurisdicţiilor ordinare administrative şi judiciare să examineze conformitatea unei legi cu dreptul Uniunii, să aplice ele însele şi potrivit propriei aprecieri dreptul Uniunii, precum şi să adreseze întrebări preliminare Curţii, simultan sau posterior transmiterii întrebării prioritare privind constituţionalitatea.
Comisia consideră că dreptul Uniunii, în special principiul supremaţiei acestui drept, precum şi articolul 267 TFUE, se opune unei reglementări naţionale precum cea franceză, în ipoteza în care orice contestare a conformităţii unei dispoziţii legislative cu dreptul Uniunii ar permite justiţiabilului să se prevaleze de o încălcare a Constituţiei prin această dispoziţie legislativă. Potrivit Comisiei, instanţa naţională trebuie să rămână liberă să sesizeze concomitent Curtea de Justiţie cu orice întrebare preliminară pe care o consideră necesară şi să adopte orice măsură necesară pentru asigurarea protecţiei jurisdicţionale provizorii a drepturilor garantate de dreptul Uniunii.
Curtea a amintit că articolul 267 TFUE atribuie Curţii competenţa de a se pronunţa cu titlu preliminar atât cu privire la interpretarea tratatelor, cât şi a actelor adoptate de instituţiile, organele, oficiile sau agenţiile Uniunii, precum şi cu privire la validitatea acestor acte. Acest articol prevede, la al doilea paragraf, că o instanţă naţională poate adresa asemenea întrebări Curţii în cazul în care apreciază că o decizie în această privinţă îi este necesară pentru a pronunţa o hotărâre şi, la al treilea paragraf, că această instanţă este obligată să sesizeze Curtea în cazul în care deciziile sale nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern.
Existenţa în dreptul intern a unei norme potrivit căreia instanţele care nu se pronunţă în ultimă instanţă sunt ţinute de aprecierea în drept efectuată de o instanţă de grad superior nu poate, în sine, să le priveze de facultatea, prevăzută la articolul 267 TFUE, de a sesiza Curtea cu întrebări referitoare la interpretarea dreptului Uniunii.
În plus, Curtea a amintit că instanţa naţională care trebuie să aplice, în cadrul competenţei sale, dispoziţiile de drept al Uniunii are obligaţia de a asigura efectul deplin al acestor norme, înlăturând, dacă este necesar, din oficiu, aplicarea oricărei dispoziţii contrare a legislaţiei naţionale, chiar ulterioară, fără a fi necesar să solicite sau să aştepte înlăturarea prealabilă a acesteia pe cale legislativă sau prin orice alt procedeu constituţional.
În ultimul rând, Curtea a statuat că „o instanţă naţională sesizată cu un litigiu privind dreptul Uniunii, care consideră că o dispoziţie naţională este nu numai contrară dreptului Uniunii, ci şi afectată de vicii de neconstituţionalitate, nu este privată de facultatea sau dispensată de obligaţia, prevăzute la articolul 267 TFUE, de a sesiza Curtea de Justiţie cu întrebări privind interpretarea sau validitatea dreptului Uniunii, întrucât constatarea neconstituţionalităţii unei norme de drept interne este supusă unei acţiunii obligatorii la instanţa constituţională. Astfel, eficacitatea dreptului Uniunii ar fi ameninţată dacă existenţa unei acţiuni obligatorii la instanţa constituţională ar putea împiedica instanţa naţională, sesizată cu un litigiu guvernat de dreptul Uniunii, să exercite facultatea care îi este atribuită de articolul 267 TFUE de a adresa Curţii de Justiţie întrebările privind interpretarea sau validitatea dreptului Uniunii, pentru a îi permite să statueze dacă o normă naţională este sau nu este compatibilă cu acesta” [4].
Curtea a amintit că, pentru a asigura supremaţia dreptului Uniunii, funcţionarea sistemului de cooperare între instanţele naţionale şi CJUE necesită ca instanţa naţională să fie liberă să sesizeze, în orice stadiu al procedurii în care consideră necesar şi chiar la capătul unei proceduri incidentale de control al constituţionalităţii, Curtea de Justiţie cu orice întrebare preliminară pe care o apreciază ca fiind necesară.
Curtea a concluzionat că articolul 267 TFUE se opune unei legislaţii a unui stat membru care instituie o procedură incidentală de control al constituţionalităţii legilor naţionale, în măsura în care caracterul prioritar al acestei proceduri are drept consecinţă să împiedice, atât înainte de transmiterea unei întrebări privind constituţionalitatea instanţei naţionale însărcinate să exercite controlul constituţionalităţii legilor, cât şi, după caz, după decizia acestei instanţe cu privire la această întrebare, toate celelalte instanţe naţionale să îşi exercite facultatea sau să îşi îndeplinească obligaţia de a sesiza Curtea cu întrebări preliminare. În schimb, articolul 267 TFUE nu se opune unei asemenea legislaţii naţionale, în măsura în care celelalte instanţe naţionale rămân libere:
– să sesizeze Curtea, în orice stadiu al procedurii în care consideră necesar şi chiar la capătul unei proceduri incidentale de control al constituţionalităţii, cu orice întrebare preliminară pe care o apreciază ca fiind necesară;
să adopte orice măsură necesară pentru asigurarea protecţiei jurisdicţionale provizorii a drepturilor conferite de ordinea juridică a Uniunii şi
– să înlăture aplicarea, la capătul unei asemenea proceduri incidentale, a respectivei dispoziţii legislative naţionale dacă o apreciază ca fiind contrară dreptului Uniunii.
Revine instanţei de trimitere competenţa de a verifica dacă legislaţia naţională în discuţie în acţiunea principală poate fi interpretată în conformitate cu aceste cerinţe ale dreptului Uniunii.
Cu privire la a doua întrebare
Reclamanţii consideră că articolele 67 TFUE şi 77 TFUE prevăd absenţa controlului la frontierele interne, iar Tratatul de la Lisabona a conferit un caracter absolut liberei circulaţii a persoanelor, indiferent de naţionalitatea acestora, care s-ar opune unei restricţii precum cea prevăzută de Codul de procedură penală francez, care permite autorităţilor naţionale să practice controale de identitate sistematice în zonele de frontieră [5].
Guvernul francez susţine că dispoziţiile naţionale în discuţie în acţiunea principală se justifică prin necesitatea combaterii unui tip de delincvenţă specifică în zonele de trecere şi în vecinătatea frontierelor, care prezintă riscuri particulare. Aceste controale au ca obiectiv verificarea identităţii unei persoane, fie pentru a preveni săvârşirea de infracţiuni sau tulburarea ordinii publice, fie pentru a căuta autorii unei infracţiuni. Aceste controale nu sunt nici fixe, permanente, sau sistematice, şi sunt realizate inopinat.
Curtea a arătat că legiuitorul Uniunii a pus în aplicare principiul absenţei controlului la frontierele interne prin adoptarea Regulamentului nr. 562/2006, care vizează o dezvoltare a acquis-ului Schengen. În ceea ce priveşte controalele, acestea sunt efectuate nu „la frontiere”, ci în interiorul teritoriului naţional şi sunt independente de trecerea frontierei de către persoana controlată. Astfel, aceste controale constituie nu verificări la frontiere interzise de regulament, ci verificări în interiorul teritoriului unui stat membru, permise de acesta.
Eliminarea controlului la frontierele interne nu aduce atingere exercitării competenţelor poliţieneşti de către autorităţile competente ale statelor membre în temeiul legislaţiei interne, în măsura în care exercitarea respectivelor competenţe nu are un efect echivalent cu cel al verificărilor la frontiere. Astfel, măsurile poliţiei se bazează pe informaţii generale şi pe experienţa privind eventualele ameninţări la adresa siguranţei publice şi vizează în special combaterea criminalităţii transfrontaliere şi verificarea respectării obligaţiilor de deţinere, de port şi de prezentare a titlurilor şi a documentelor prevăzute de lege, iar această posibilitate prevăzută de regulament pentru statele membre nu este afectată de eliminarea controlului la frontierele interne.
În plus, faptul că sfera teritorială de aplicare a competenţei acordate de dispoziţia naţională este limitată la o zonă frontalieră nu este suficient, în sine, pentru constatarea efectului echivalent al exercitării acestei competenţe.
Curtea a mai arătat că, în ceea ce priveşte controalele la bordul unui tren care efectuează o legătură internaţională şi pe o autostradă cu taxă, prevederea atacată conţine norme speciale referitoare la sfera sa teritorială de aplicare, element care are putea constitui un indiciu al existenţei unui asemenea efect echivalent. În plus, dispoziţia vizată, care autorizează controalele independent de comportamentul persoanei vizate şi de împrejurările particulare care dovedesc existenţa unui risc pentru ordinea publică, nu conţine nici precizări, nici limitări ale competenţei astfel acordate, referitoare în special la intensitatea şi la frecvenţa controalelor care pot fi efectuate pe această bază juridică.
În aceste condiţii, CJUE a arătat că dreptul Uniunii se opune unei legislaţii naţionale care conferă organelor de poliţie ale statului membru respectiv competenţa să controleze, numai într-o zonă de 20 de kilometri de la frontiera terestră a acestui stat cu statele părţi la Acordul Schengen, identitatea oricărei persoane, independent de comportamentul acesteia şi de împrejurările particulare care dovedesc existenţa unui risc pentru ordinea publică, în scopul de a verifica respectarea obligaţiilor de deţinere, de port şi de prezentare a titlurilor şi a documentelor prevăzute de lege, fără să prevadă cadrul necesar al acestei competenţe care să garanteze că exercitarea practică a competenţei respective nu poate prezenta un efect echivalent cu cel al verificărilor la frontiere.
Observaţii finale
În afară de clarificarea aspectelor referitoare la modalitatea de efectuare a controalelor în apropierea frontierelor, prezenta hotărâre este importantă întrucât se pune în discuţie mecanismul cererilor având ca obiect pronunţarea unei hotărâri preliminare prevăzut de art. 267 TFUE, mai exact problema dacă dreptul naţional poate limita libertatea unei instanţe naţionale de a sesiza Curtea cu o trimitere preliminară în temeiul articolului 267 TFUE.
Curtea dă un răspuns clar şi argumentat acestei dileme, arătând că instanţele naţionale investite cu soluţionarea unui litigiu trebuie să dispună de cea mai largă posibilitate de a sesiza instanţa UE în cazul existenţei unor probleme de interpretare sau privind validitatea dreptului UE. Dreptul naţional nu poate conţine prevederi care limitează sau înlătură puterea de apreciere a instanţelor naţionale de a sesiza Curtea cu întrebări preliminare în temeiul articolului 267 TFUE, întrucât s-ar încălca principiul supremaţiei, care reprezintă piatra de temelie a dreptului Uniunii.
[1] Articolul 78‑2 al patrulea paragraf.
[2] Din acest mecanism, denumit „întrebare prioritară privind constituţionalitatea”, instaurat prin Legea organică nr. 2009-1523, care a modificat Ordonanţa nr. 58-1067, Cour de cassation a dedus că instanţele de fond şi ea însăşi sunt lipsite de posibilitatea de a adresa o întrebare preliminară CJUE atunci când este transmisă către Conseil constitutionnel o întrebare prioritară privind constituţionalitatea.
[3] Convenţia de punere în aplicare a Acordului Schengen din 14 iunie 1985 între guvernele statelor din Uniunea Economică Benelux, Republicii Federale Germania şi Republicii Franceze privind eliminarea treptată a controalelor la frontierele comune (JO 2000, L 239, p. 19, Ediţie specială, 19/vol. 1, p. 183), semnată la Schengen (Luxemburg) la 19 iunie 1990.
[4] Hotărârea din 27 iunie 1991, Mecanarte, C‑348/89, Rec., p. I‑3277, punctele 39, 45 şi 46.
[5] Reclamanţii au mai solicitat să se constate nevaliditatea articolului 21 din Regulamentul nr. 562/2006, pentru motivul că nu ar respecta caracterul absolut al libertăţii de a pleca şi de a veni astfel cum este consacrată la articolele 67 TFUE şi 77 TFUE.
Răzvan-Horaţiu RADU
Agent Guvernamental pentru Curtea de Justiţie şi Tribunalul UE
Anca VOICU
Consilier pentru Afaceri Europene
Ministerul Afaceri Europene
- Flux integral: www.juridice.ro/feed
- Flux secţiuni: www.juridice.ro/*url-sectiune*/feed
Pentru suport tehnic contactaţi-ne: tehnic@juridice.ro
