Opinie privind abrogarea alin. (2) al art. 21 din Legea contenciosului administrativ. Incalcarea principiului bicameralismului si lipsa avizului Consiliului Legislativ

Prin Legea nr. 299/2011, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, partea I, nr. 916 din 22 decembrie 2011, a fost abrogat alineatul (2) al articolului 21 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.  Potrivit art. 21 alin. (2), in forma anterioara abrogarii, “Constituie motiv de revizuire, care se adauga la cele prevazute de Codul de procedura civila, pronuntarea hotararilor ramase definitive si irevocabile prin incalcarea principiului prioritatii dreptului comunitar, reglementat de art. 148 alin. (2), coroborat cu art. 20 alin. (2) din Constitutia Romaniei, republicata. Cererea de revizuire se introduce in termen de 15 zile de la comunicare, care se face, prin derogare de la regula consacrata de art. 17 alin. (3), la cererea temeinic motivata a partii interesate,in termen de 15 zile de la pronuntare. Cererea de revizuire se solutioneaza de urgenta si cu precadere, intr-un termen maxim de 60 de zile de la inregistrare.”

Demersul Parlamentului, care s-a dorit a fi o punere in aplicare a unei solutii din contenciosul constitutional, este insa unul extrem de discutabil, dupa cum vom arata in continuare. Astfel, Curtea Constitutionala, prin Decizia nr. 1609 din 9 decembrie 2010, referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 21 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, a stabilit ca prevederile art. 21 alin. (2) teza a doua din Legea contenciosului administrativ sunt neconstitutionale, intrucat acestea au o „redactare defectuoasa, generatoare de confuzii si incertitudini care se pot constitui in veritabile obstacole in calea exercitarii efective a dreptului de acces liber la justitie”, incalcandu-se astfel dispozitiile art. 21 alin.  (1) din Constitutia Romaniei, republicata, precum si jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului privind conditiile pe care trebuie sa le intruneasca o lege, respectiv sa fie accesibila si previzibila.

Principiul accesului liber la justitie, asa cum s-a cristalizat de-a lungul timpului in practica instantei de la Strasbourg, implica  printre altele adoptarea de catre legiuitor a unor reguli de procedura clare,  in care sa se prevada conditiile si termenele in care persoanele isi pot exercita drepturile lor procesuale, lucru statuat in jurisprudenta CEDO in cauze precum Sunday Times c/Marii Britanii. De altfel, redactarea textului constitutional roman are menirea tocmai de a transpune in dreptul intern sistemul de garantii configurat de CEDO in jurul acestui drept fundamental pentru insasi functionarea statului de drept.

In temeiul dispozitiilor art. 147 alin. (4) din Constitutia Romaniei, republicata, deciziile Curtii Constitutionale sunt general obligatorii de la data publicarii in Monitorul Oficial al Romaniei. Dispozitiile din lege constatate ca fiind neconstitutionale isi inceteaza efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curtii Constitutionale, daca, in acest interval, Parlamentul sau Guvernul nu pun de acord prevederile neconstitutionale cu dispozitiile Constitutiei. Pe durata acestui termen, dispozitiile neconstitutionale sunt suspendate de drept [art. 147 alin. (1)].

Avand in vedere dispozitiile art. 147 alin.(1) si (4) din Constitutie, precum si Decizia Curtii Constitutionale nr. 1609/2010, in virtutea prevederilor art. 134 din Regulamentul Camerei Deputatilor a fost initiata o propunere legislativa de modificare a alin.(2) al art. 21 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, in sensul punerii acesteia in acord cu dispozitiile Deciziei nr. 1609/2010 a Curtii Constitutionale, prin care s-a constatat neconstitutionalitatea tezei a doua a acestui articol. In acest sens, textul propus era urmatorul:

„Constituie motiv de revizuire, care se adauga la cele prevazute de Codul de procedura civila, incalcarea principiului prioritatii dreptului comunitar printr-o hotarare ramasa definitiva si irevocabila, reglementat de art. 148 alin.(2), coroborat cu art. 20 alin. (2) din Constitutia Romaniei, republicata. Hotararea se comunica partii interesate in termen de 30 de zile de la propuntare. Cererea de revizuire se introduce in termen de 15 zile de la comunicare si se solutioneaza de urgenta si cu precadere, intr-un termen de maximum 60 de zile de la inregistrare.”

Camera Deputatilor, in calitate de prima Camera sesizata, a adoptat tacit propunerea legislativa, ca urmare a depasirii termenului de 45 de zile, in conformitate cu dispozitiile art. 75 alin. (2), teza a III-a din Constitutia Romaniei, republicata.

Senatul, fiind in aceasta materie Camera decizionala, a adoptat la randul sau propunerea legislativa, insa aceasta are un continut diferit de cea adoptata de Camera deputatilor. Astfel, Senatul a adoptat propunerea de abrogare a alin. (2) al art. 21 din Legea contenciosului administrativ. Procedand intr-un atare mod, actiunea Senatului „inscrie” actul normativ pe fagasul neconstitutionalitatii, aceasta apreciere a noastra intemeindu-se pe urmatoarele argumente:

a) Incalcarea art. 61 alin. (2) din Constitutie

Propunerea legislativa a fost adoptata de Senat – in calitate de Camera decizionala – intr-o redactare diferita fata de continutul propunerii legislative initiale, ignorandu-se forma propusa de deputati si adoptata de Camera deputatilor. Astfel, in forma initiala, adoptata de Camera deputatilor, se propunea modificarea alin.  (2) al art. 21 din Legea contenciosului. In ciuda acestui fapt,Senatul a adoptat propunerea de abrogare a dispozitiilor aceluiasi alineat, propunere care nu s-a aflat in dezbatere in Camera deputatilor.

Potrivit art. 61 din Constitutia Romaniei, republicata, Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului roman si unica autoritate legiuitoare a tarii, avand o structura bicamerala, fiind alcatuit din Camera deputatilor si Senat.

Principiul bicameralismului este reflectat atat sub aspectul constituirii Parlamentului, avand sediul materiei in art. 61 alin. (2) din Constitutie, cat si din perspectiva functionala, aceasta din urma avandu-si izvorul in art. 75 din Constitutie. In virtutea art. 75, fiecare Camera are competente de legiferare, in cazuri expres definite, fie in calitate de prima Camera sesizata, fie ca si Camera decizionala, insa fara a afecta inidivizibilitea si unicitatea Parlamentului ca autoritate de legiferare. Principiul bicameralismului interzice adoptarea unei initiative legislative de catre o singura Camera, fara dezbaterea acesteia in cealalta Camera, lucru statuat si pe cale de contencios constitutional, sens in care facem trimitere la Decizia Curtii  Constitutionale nr. 710 din 6 mai 2009, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, partea I, nr. 358 din 28 mai 2009.

Pe cale de consecinta, diferenta de continut juridic dintre forma textului normativ adoptata de Senat, in calitate de Camera decizionala, si cea care a trecut de filtrul Camerei Deputatilor, in calitate de prima Camera sesizata, incalca in mod flagrant principiul bicameralismului. Sub acest aspect, Camera Deputatilor a fost, de facto,  exclusa din procesul de legiferare, in condiiile in care amendamentul privind abrogarea alin. (2) al art. 21 nu a fost supus dezbaterii si in Camera Deputatilor. Or, legea trebuie sa reprezinte rezultatul manifestarii vointelor concordante ale ambelor camere ale Parlamentului, astfel cum a statuat Curtea Constitutionala in Decizia nr. 472 din 22 aprilie 2008, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 336 din 30 aprilie 2008. Potrivit Curtii, „dezbaterea parlamentara a unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative nu poate face abstractie de evaluarea acesteia in plenul celor doua Camere ale Parlamentului nostru bicameral”, sens in care apreciem incalcarea principiului bicameralismului ca fiind evidenta si, pe cale de consecinta, pe deplin cenzurabila intr-o eventuala (sau mai degraba probabila) speta de contencios constitutional.

b) Incalcarea art. 79 alin.  (1) din Constitutie.

Potrivit art. 79 alin. (1) din Constitutia Romaniei, republicata „Consiliul legislativ este organul consultativ de specialitate al Parlamentului, care avizeaza proiectele de acte normative in vederea sistematizarii, unificarii si coordonarii intregii legislatii”. Desigur, un aviz consultativ nu este de natura a determina o forma finala, aceasta urmand a rezulta ca urmare a desfasurarii procesului de legiferare in „creuzetul” Parlamentului. Atata vreme insa cat Legea suprema statueaza in sensul obligativitatii existentei acestui aviz, apreciem ca dezbaterile pot viza exclusiv textul supus analizei Consiliului Legislativ, si nu un text cu efecte juridice fundamental diferite si chiar, intr-o oarecare masura, antagonice. Or, dintr-o atare perspectiva, este important de mentionat ca Avizul Consiliului Legislativ nr. 181/24.02.2011 se referea la propunerea legislativa privind modificarea art. 21 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Or, forma adoptata de Senat, in calitate de Camera decizionala, vizeaza abrogarea aceluiasi alineat, fiind fundamental deosebita de cea care a fost avizata de Consiliul Legislativ in conformitate cu art. 79 alin. (1) din Constitutie.

In acest context, pentru amendamentul de abrogare a alin. (2) al art. 21 din Legea contenciosului, depus in Senat, apreciem ca s-ar fi impus solicitarea avizului Consiliului Legislativ, in conditiile in care, in urma amendamentului, propunerea legislativa a capatat o forma deosebita (si, reiteram, apta sa produca efecte juridice esential diferite) fata de cea adoptata de Camera Deputatilor. Atata vreme cat acest aviz practic nu a existat (Consiliul Legislativ neformuland un punct de vedere referitor la posibilitatea scoaterii din circuitul juridic a institutiei reglementate de textul normativ in discutie), se impune cu evidenta urmatoarea concluzie: prin abrogarea art. 21 alin.  (2) din Legea contenciosului administrativ se infrang dispozitiile art. 79 alin. (1) din Legea fundamentala, astfel cum a statuat Curtea Constitutionala prin Deciza nr. 710 din 6 mai 2009 si Decizia nr. 1575 din 7 decembrie 2011.

Incheiem exprimandu-ne convingerea ca argumentele prezentate, ce-i drept destul de succint, in cuprinsul acestei opinii, sunt pe deplin capabile sa fundamenteze urmatoarea alegatie: Legea nr. 299/2011 pentru abrogarea alin. (2) al art. 21 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 prezinta vicii de neconstitutionalitate prin raportare la art. 61 alin. (2) coroborat cu art. 75 si art. 79 alin. (1) din Constitutia Romaniei, republicata.

Alexandru DUGNEANU, Alexandru IAVORSCHI
Avocati, Senior Associates, MUSAT SI ASOCIATII

Aveţi cont profesional JURIDICE.ro?