Justitia administrativa – aspecte de drept comparat

În anul 2011 am fost selecţionată pentru a participa la un program de schimb între autorităţile judiciare [1]. Acest stagiu, ce s-a derulat în luna noiembrie la Tribunalul Administrativ Regional Lombardia din Milano Italia, mi-a permis cunoaşterea organizării activităţii jurisdicţionale administrative şi în alte state membre ale Uniunii Europene, respectiv atribuirea competenţei, distincţia dintre contenciosul administrativ şi dreptul comun, căile de atac, organizarea completelor de judecată, tipurile de hotărâri judecătoreşti ce se pot pronunţa în materie, urgenţele, executarea deciziilor pronunţate etc.

Deoarece la acest program au participat şi un judecător francez şi doi judecători germani am făcut numeroase comparaţii între sistemele de drept din statele noastre şi cel italian, dar şi între justiţia administrativă din Franţa, Germania şi România.

Tribunalul Administrativ Regional Lombardia este unul din cele 20 de tribunale administrative regionale italiene, care constituie jurisdicţia administrativă de primă instanţă în Italia. Hotărârile pronunţate de aceste tribunale sunt atacate cu apel la Consiliul de Stat (Consiglio di Stato), fiindcă în Italia nu există ca în Franţa sau Germania curţi de apel în materie administrativă. În România nu există tribunale administrative. Jurisdicţia administrativă română nu este separată de jurisdicţia de drept comun ca în statele europene menţionate. Judecătorii administrativi nu se disting de ceilalţi magistraţi decât prin specializare.

În Italia şi Franţa este stabilită o distincţie clară între „ordinea” jurisdicţională – judiciară pe de-o parte şi administrativă pe de altă parte. Această „separare” începe încă de pe băncile facultăţii când absolvirea studiilor de drept administrativ conferă posibilitatea accederii în funcţia de judecător administrativ, iar urmarea ştiinţelor juridice permite intrarea în magistratura de drept comun ( civil, penal, muncii, comercial etc.). În Germania formarea universitară este aceiaşi pentru ambele categorii, la fel ca şi în România.

Spre deosebire de sistemul jurisdicţional italian (dar şi francez şi german), sistemul jurisdicţional român este un sistem unificat, contenciosul administrativ nu este tratat ca o jurisdicţie distinctă, dar există secţii specializate la tribunale, curţi de apel şi la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie compuse din judecători specializaţi în materia dreptului administrativ. Sunt tribunale, cât şi curţi de apel care nu au astfel de secţii ci doar complete specializate în cadrul secţiilor civile datorită numărului redus de judecători.

Judecătorii administrativi italieni şi francezi nu se pot muta la instanţele de drept comun ( aşa cum spun ei – „ordinare”). Un magistrat german poate să fie delegat de la tribunalul administrativ la o instanţă penală sau civilă în anumite condiţii. Şi în Germania există o separare a instanţelor de drept administrativ faţă de cele ce judecă în dreptul comun. În România oricând un judecător poate fi repartizat pe o secţie de contencios administrativ după ce a soluţionat cauze penale sau civile ori invers în funcţie de volumul de activitate al instanţei (bineînţeles cu respectarea dispoziţiilor din Regulamentul de ordine interioară a instanţelor judecătoreşti). Contenciosul administrativ român nu beneficiază de dispoziţii legale particulare, dar există şi la noi o procedură contencioasă prevăzută prin Legea nr. 554/2004, legea contenciosul administrativ. Aspectele nereglementate prin acest act normativ se soluţionează conform Codului de procedură civilă.

Contenciosul administrativ român este guvernat de obligaţia judecătorului de a manifesta un rol activ, de a explica părţilor drepturile şi obligaţiile ce le revin în proces, să le ceară acestora cu privire la situaţia de fapt şi motivarea în drept pe care părţile le invocă în susţinerea pretenţiilor şi apărărilor lor să prezinte explicaţii, oral sau în scris, precum şi să pună în dezbaterea lor orice împrejurări de fapt ori de drept, chiar dacă nu sunt menţionate în cerere sau în întâmpinare. De asemenea, judecătorii au îndatorirea să stăruie, prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice greşeală privind aflarea adevărului în cauză, pe baza stabilirii faptelor şi prin aplicarea corectă a legii, în scopul pronunţării unei hotărâri temeinice şi legale. În acest sens dacă probele propuse nu sunt îndestulătoare pentru lămurirea în întregime a procesului, instanţa va dispune ca părţile să completeze probele şi poate, din oficiu, să pună în discuţia părţilor necesitatea administrării altor probe, pe care le poate ordona chiar dacă părţile se împotrivesc.

În ţara noastră nu este obligativitatea reprezentării părţii de către avocat nici în primă instanţă nici în recurs. În sistemul de drept italian asistarea de un avocat este obligatorie atât în faţa tribunalului administrativ cât şi la Consiliul de Stat. În Germania părţile se pot prezenta şi fără avocat în prima instanţă, iar judecătorul explică părţii inclusiv riscurile formulării acţiunii în instanţă (costurile procedurii de exemplu).

În România, admiterea în magistratură are loc prin concurs ce are la bază verificarea competenţei profesionale, aptitudinile şi buna reputaţie. Admiterea ca judecător şi formarea profesională iniţială în vederea ocupării acestei funcţii este realizată prin Institutul Naţional al Magistraturii. În Italia judecătorii administrativi sunt recrutaţi în principal dintre juriştii cu experienţă în domeniu, respectiv funcţionari de stat, avocaţi printr-un concurs organizat la nivel naţional. Ei sunt numiţi direct pe post fără a se urma vreo formă de pregătire prealabilă. Un institut al magistraturii există însă în Franţa.

Judecătorii români sunt obligaţi să participe cel puţin o dată la 3 ani la un program de formare profesională organizat de INM, de o instituţie de învăţământ superior sau la alte forme de perfecţionare. Formarea continuă a magistraţilor în Italia şi este greu de realizat în lipsa unui centru de formare profesională, a unei şcoli naţionale de magistratură.

De asemenea, funcţiile de conducere sunt atât în Italia, cât şi în Germania sau Franţa pe perioadă nedeterminată. În România acestea se ocupă prin concurs pe o perioadă de doar 3 ani. Sistemul de promovare în funcţii de execuţie este de asemenea mai puţin strict ca în ţara noastră. Evaluările profesionale se fac în funcţie de activitatea desfăşurată, nu se bazează ca la noi pe completarea unei grile cu întrebări.

În Italia, Germania şi Franţa judecătorii administrativi nu sunt obligaţi să fie prezenţi la tribunal în afara şedinţelor de judecată programate, dar trebuie să-şi realizeze lucrările în termenele prevăzute de lege. În România prezenţa este obligatorie, iar judecătorului român îi este interzisă scoaterea dosarelor din sediul instanţei.

Judecătorul din ţara noastră se poate specializa în drept administrativ şi fiscal începând cu examenul de promovare la tribunal când poate opta pentru această materie. Doar la tribunale apoi la curţile de apel şi la ICCJ sunt secţii şi complete specializate de drept administrativ. Judecătorii italieni de drept administrativ, ca şi cei francezi, sunt mai bine plătiţi decât cei care soluţionează cauze de drept comun, în considerarea complexităţii şi responsabilităţii crescute a acestora (soluţionează litigii în care una dintre părţi este o autoritate sau instituţie publică).

În România legea instituie în contenciosul administrativ o procedură prealabilă obligatorie. Scopul acestei proceduri prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004 este de a da posibilitatea organului administrativ emitent să remedieze eventualele nelegalităţi ale actului administrativ atacat şi să-şi reexamineze actul. Legiuitorul a instituit în considerarea acestei situaţii speciale (relaţia între o autoritate publică şi un particular) reguli speciale de procedură, ca modalitate de exercitare a drepturilor procedurale. Aceste reguli trebuie respectate de către părţi. În Italia nu este obligatoriu recursul administrativ prealabil, deşi este prevăzut de lege, respectiv de Codul de procedură administrativă ce a intrat în vigoare în 16 septembrie 2010.

Legiuitorul român a ales să atribuie instanţei de drept administrativ o competenţă extinsă, mult mai largă decât a judecătorilor administrativi din alte state europene. Probabil şi din acest motiv completele care soluţionează cauzele în primă instanţă sunt formate dintr-un singur judecător. Completul colegial – format din 3 judecători – soluţionează doar recursul în materia contenciosului administrativ. În Italia instituţia judecătorului unic nu există. Este o singură excepţie în cazul ordonanţelor de suspendare urgente ce se soluţionează de preşedintele tribunalului. În rest completele sunt întotdeauna colegiale formate din 3 judecători. În Germania în funcţie de complexitatea speţei, litigiul poate fi repartizat în primă instanţă unui complet colegial sau unui singur judecător.

În România, datorită taxelor de timbru modice, dar şi faptului că în afara acestora nu se plătesc serviciile instanţelor (citaţii, încheieri, comunicări, dar şi studiul dosarului de către judecător etc.) 90 – 95% din sentinţele pronunţate la fond se atacă cu recurs. În Italia acest procent este sub 10%, iar în Germania şi mai mic. Aceasta se datorează şi sumelor mari ce se percep pentru promovarea căilor de atac, dar şi după finalizarea procesului când se calculează fiecare activitate desfăşurată în dosar şi costul fiecărui înscris emis.

Am remarcat că judecătorii din celelalte state membre ale Uniunii Europene nu stau cu „teama CEDO” ca judecătorii români şi nici nu se invocă această Convenţie a drepturilor omului sau jurisprudenţa Curţii de la Strasbourg în hotărârile judecătoreşti pronunţate. Atmosfera în instanţă, dar şi în relaţiile cu avocaţii, experţii sau părţile este mult mai relaxată. Nu există mereu suspiciunea de corupţie sau neîncredere în judecători ca în ţara noastră.

Stagiul EJTN mi-a permis să întâlnesc magistraţi din alte state membre ale Uniunii Europene, să discut cu aceştia despre diferite aspecte de drept comparat, să „descopăr” cooperarea judiciară între autorităţile judiciare, dar şi să „semăn” o sămânţă de încredere în profesionalismul şi onestitatea judecătorilor din România.

[1] Réseau Européen de Formation Judiciaire – European Judicial Training Network

Marcela COMȘA
Judecător, Preşedinte Secţie contencios administrativ şi fiscal Curtea de apel Braşov

Aveţi cont profesional JURIDICE.ro?