Retragerea voluntara si excluderea din Uniunea Europeana si din Uniunea Economica si Monetara
24 mai 2012 | JURIDICE.ro, Andreea MIHEȘI. Premise
Dezvoltarea continuă a Uniunii Europene, marcată prin extinderea considerabilă a ”granițelor” sale, nivelul tot mai crescut de integrare economică și politică, contribuția sa incontestabilă la menținerea păcii și stabilității pe continentul european, dublate de crearea Uniunii Economice și Monetare (U.E.M.), dând loc unui nivel superior de integrare economică, au condus multă vreme la ignorarea unui aspect, de altfel, puțin probabil până mai recent: retragerea din Uniunea Europeană și din U.E.M..
În contextul actual, în care criza economică și politică pun Uniunea Europeană în fața unor probleme a căror rezolvare se dovedește a fi tot mai anevoioasă, apare tot mai des în discuție scenariul părăsirii de către unele state membre a Uniunii Europene și/sau a U.E.M.. Dacă încercăm să deslușim motivele pentru care Uniunea se găsește în prezent tot mai mult în vecinatătea unor ”secesiuni”, am putea ajunge la o concluzie, poate paradoxală.
Avântul cu care s-a dezvolatat sub toate aspectele Uniunea, nivelul de integrare sporit pe care a reușit să-l atingă, creator al unor legături tot mai strânse între statele membre, a determinat un transfer tot mai considerabil de atribute, în mod tradițional apanaje ale suveranității naționale, către instituțiile europene. Acest transfer de suveranitate, politizarea tot mai pregnantă a Uniunii Europene și importul, de multe ori forțat, în legislația internă a unor reglementări dirijiste au devenit tot atâtea motive de nemulțumire, nu numai la nivelul cercurilor politice și conducerilor unor state membre, dar și în rândul cetățenilor acestora. Uniunea Europeană se îndreaptă inevitabil, după cum susțin multe voci, spre o uniune politică deplină, în care statele membre vor fi asimilate unor regiuni, în detrimentul democrației, libertății, culturii și istoriei naționale. A fi parte într-un suprastat implică o însărăcire politică, economică și culturală. Dominația franco-geramană în cadrul Uniunii este și ea un motiv de temere, îndeosebi pentru britanici, modelul economic și legal anglo-saxon fiind esențialmente diferit de cel continental și respins ca atare.
La baza acestei dispute se află, de fapt, două modele diferite care ar putea prefigura viitorul Uniunii: modelul anglo-saxon și modelul social-european. Modelul de integrare anglo-saxon promovează o uniune economică extinsă, dar limitată sub aspect politic. Modelul social-european, susținut în mod tradițional de Franța și, într-o măsură mai mică, și de Germania, tinde spre o uniune politică la un nivel mai avansat. Conflictul dintre aceste două concepții diferite a fost amplificat de extinderile Uniunii Europene din 2004 și 2007 și de perspectiva integrării unor noi membri – cel mai controversat fiind Turcia.
S-ar părea că Uniunea, în forma sa organizatorică și decizională actuală, nu este pregătită pentru a face față unor responsabilități atât de importante și care au evoluat extrem de mult de-a lungul timpului. Pe de altă parte, acest transfer de suveranitate s-a dovedit a se îndepărta de scopurile inițiale ale unor state membre, adepte ale integrării economice, după modelul anglo-saxon, dar reticente față de integrarea politică la un nivel atât de avansat. Tratatul de la Lisabona nu a făcut decât să sporească acest transfer, în condițiile în care, într-un număr mare de domenii (energie, azil, imigrare, cooperare judiciară în materie penală și sport), a fost prevăzută majoritatea calificată pentru luarea deciziilor, iar nu unanimitatea.
Un alt aspect care a amplificat discuțiile în jurul părăsirii Uniunii Europene și a zonei euro de către unele state (relevant în acest sens este cazul Greciei) a fost criza financiară. Liberatatea de manevră a statelor membre pentru gestionarea problemelor financiare fiind limitată în cadrul U.E.M., nu de puține ori acest lucru a determinat, așa cum s-a întâmplat bunăoară în Grecia, un val de nemulțumire față de moneda Euro și scăderea dramatică a încrederii populației în stabilitatea zonei euro. Nu este însă mai puțin adevărat că imperativul găsirii unor soluții pentru problemele financiare cu care se confruntă statele membre a condus la o cooperare mult mai strânsă între acestea. Presiunea financiară le-a apropiat în găsirea unor soluții, printr-o supraveghere mai atentă a bugetelor statelor și prin exinderea responsabilităților Băncii Centrale Europene. Cu toate acestea, statele nord europene sunt tot mai nemulțumite de finanțarea pe care trebuie să o asigure statelor din sudul Europei, vehiculându-se tot mai des posibilitatea excluderii din Uniune a statelor incapabile să țină pasul cu obligațiile impuse de această calitate.
Dacă privim în ansamblu toate aceste aspecte, este explicabilă reticența tot mai mare înregistrată în multe state membre față de Uniunea Europeană, percepută tot mai mult ca o structură nedemocratică, fundamentată pe un proces decizional netransparent, substituindu-se alarmant de mult suveranității naționale. În acest context, sunt tot mai multe voci care susțin oportunitatea retragerii voluntare din Uniunea Europeană și din U.E.M.. Nu mai puțin, scenariul excluderii unor state membre, care nu au reușit să țină pasul cu obligațiile ce le revin în calitatea lor de membri ai Uniunii, este avansată tot mai frecvent. Implicațiile juridice, economice și politice pe care aceste două scenarii, tot mai plauzibile în prezent, sunt multiple, afectând statele membre, cetățenii acestora și Uniunea în întregul ei. Vom analiza în acest articol, fiecare dintre cele două scenarii, retragerea voluntară și excluderea din Uniunea Europeană, dintr-o perspectivă juridică.
II. Retragerea voluntară din Uniunea Europeană
1. Perioada anterioară Tratatului de la Lisabona
De la crearea Comunității Europene a Cărbunelui și Oțelului prin Tratatul de la Paris din 1951 si până la acest moment, niciun stat membru nu a părăsit Uniunea Europeană (în niciuna dintre formele sub care s-a prezentat ea de-a lungul timpului)[1].
Anterior adoptării Tratatului de la Lisabona, posibilitatea retragerii voluntare din Uniunea Europeană nu era prevăzută de tratatele constitutive sau de tratatele modificatoare subsecvente. Nici tratatele de aderare ale statelor membre nu cuprind prevederi referitoare la acest aspect. Cu toate acestea, dreptul de retragere era recunoscut, cel puțin la nivel doctrinar, potrivit unor opinii, deși nu erau consacrate formele procedurale de urmat în vederea retragerii din Uniune.
În doctrina europeană, lacuna de reglementare sub acest aspect a fost explicată prin prisma mai multor motive, toate conducând însă la ideea creării unui nivel înalt de încredere în viitorul proaspăt createi structuri. Reglementarea retragerii din organizație ar fi fost de natură să pună sub semnul întrebării forța angajamentului statelor în atingerea obiectivelor asumate prin tratele constitutive, amplificând oarecum riscul producerii unui astfel de eveniment. Mai important decât atât, includerea unei clauze de retragere, trebuia, evident, însoțită de o procedură și o prezentare, cel puțin generală, a consecințelor declanșării acesteia, aceasta din urmă fiind în sine o adevărată provocare.
În lipsa unei clauze exprese în tratatele constitutive, au fost avansate în doctrină două interpretări distincte. Conform unei interpretări, dreptul de retragere unilaterală exista și în absența unor prevederi exprese, în virtutea dreptului oricărui stat suveran de a se retrage din tratatele internaționale încheiate. O altă interpretare pleacă de premisa că lipsa unei prevederi exprese privind retragerea din Uniunea Europeană trebuie înțeleasă ca o dovadă a angajamentului permanent al statelor membre la realizarea obiectivelor Uniunii și a caracterului ireversibil al procesului de unificare europeană, incompatibil cu o clauză unilaterală de retragere. Faptul că tratatele constitutive au fost încheiate pe durată nedeterminată, acceptarea de către statele nou intrate a aquis-ului Uniunii, restricțiile dreptului de a renegocia tratatele de aderare, principiul solidarității, procedura de revizuire a tratatelor constituiau tot atâtea argumente în favoarea inexistenței unui drept de retragere (negociată sau convenită, și cu atât mai mult, unilaterală) din Uniune, și implicit din U.E.M..
Normele dreptului internațional public și Convenția de la Viena privind dreptul tratatelor (1969) au constituit surse ale unui posibil răspuns la această problemă. Deși Convenția de la Viena consacră principiul pacta sunt servanda în materia tratatelor, recunoaște totuși dreptul de a denunța unilateral un tratat, în situația în care acest drept este prevăzut în mod expres[2] ori poate fi dedus din conținutul sau natura tratatului[3] sau în cazul în care se poate face o aplicare a clauzei rebus sic stantibus, anume atunci când se produce o schimbare fundamentală a împrejurărilor, care a intervenit în raport cu cele existente în momentul încheierii unui tratat şi care nu fusese prevăzută de părţi, dacă: existenţa acestor împrejurări a constituit o bază esenţială a consimţământului de a se lega prin tratat şi această schimbare a avut ca efect transformarea radicală a naturii obligaţiilor care ramân de executat în virtutea tratatului[4].
Dintre cele trei situații prevăzute de Convenția de la Viena, numai ultima se putea aplica în cazul retragerii din Uniunea Europeană și U.E.M., având în vedere lipsa unei clauze în acest sens în tratatele constitutive și imposibilitatea deducerii unui drept de denunțare unilaterală, sau chiar agreată, din cuprinsul sau natura tratatelor (având în vedere caracterul integrator și permanent al instituțiilor create, transferul unor importante puteri decizionale din partea membrilor, caracterul ireversibil expres al procesului de trecere la moneda Euro).
Nici doctrina schimbării circumstanțelor nu a primit o largă acceptare, în condițiile în care sfera sa de aplicare este una extrem de limitată, circumscrisă unor situații cu totul și cu totul excepționale, o interpretare mai relaxată fiind de natură să pună în pericol stabilitatea și inviolabilitatea tratatelor. Pe de altă parte, recursul la normele dreptului internațional public și aplicabilitatea lor în cadrul Uniunii Europene pune în discuțe raportul dintre dreptul Uniunii și dreptul internațional public, având în vedere că așa cum a statuat Curtea de Justiție a Uniunii Europene, în una dintre hotărârile sale de referință[5], ”comunitatea constituie o nouă ordine juridică de drept internaţional, în beneficiul căreia statele şi-au limitat drepturile suverane, chiar dacă într-un număr limitat de domenii”.
Ar trebui menționat faptul că nici conceptul de suveranitate, invocat în sprijinul existenței unui drept de retragere unilaterală, nu este la adăpost de orice critici. Este suficient să avem în vedere binecunoscuta hotărâre a Curții Europene din cauza Costa/Enel[6] pentru a observa limitările pe care suveranitatea statelor a suferit-o prin semnarea tratatelor constitutive sau după caz, prin aderarea la Uniunea Europeană. Soluţia pe care o consacră Curtea în hotărârea Costa este în sensul că transferul de la statele membre, din sistemul de drept intern către sistemul comunitar, al drepturilor şi obligaţiilor aduce o limitare permanentă a drepturilor lor suverane.
Curtea a subliniat în mod clar caracterul esențialmente diferit al tratatelor constitutive ale Uniunii Europene față de orice alte tratate internaționale, prin prisma transferului de suveranitate pe care îl presupun. Spre deosebire de tratatele internaționale obișnuite, Tratatul CEE și-a creat ordinea sa juridică proprie care, la intrarea în vigoare a Tratatului, a devenit parte integrantă a ordinii juridice a statelor membre. ”Prin crearea unei Comunități cu durata nelimitată, având instituții proprii, personalitate juridică proprie și, mai ales, puteri provenite din limitarea suveranității sau din transferul de puteri dinspre Statele Membre spre Comunitate, Statele Membre și-au restrâns drepturile suverane creând, prin aceasta, un set de norme juridice.”
În acest context, este limpede că suveranitatea statelor nu poate fi invocată pentru a le permite denunțarea unilaterală a tratatelor încheiate. Acest lucru nu este posibil nici în cazul tratatelor internaționale cârmuite de Convenția de la Viena, decât în anumite condiții restrictive, după cum am arătat mai sus, și cu atât mai mult în cazul tratatelor Uniunii Europene, dat fiind caracterul special al acestora sub aspectul transferului de suveranitate.
În concluzie, anterior adoptării Tratatului de la Lisabona (2009), singura posibilitate, cel puțin teoretică, de retragere din Uniunea Europeană, ar fi fost una consensuală, negociată, concretizată într-un acord, ratificat de toate statele membre.
2. Tratatul de la Lisabona – consacrarea dreptului de retragere voluntară unilaterală
2.1. Reglementare
Tratatul de instituire a unei Constituții pentru Europa (2003) care trebuia să înlocuiască toate celelale Tratate constitutive (a cărui adoptare, după cum se știe a eșuat însă, optându-se pentru varianta modificatoare a Tratatului de la Lisabona), cuprindea pentru prima oară prevederi exprese relative la modalitatea de retragere din Uniunea Europeană.
Art. 59, intitulat ”Retragerea voluntară din Uniune”, consacră expressis verbis dreptul de retragere din Uniunea Europeană al oricărui stat membru, conform dispozițiilor sale constituționale, fiind descrisă procedura formală prin care se poate exercita dreptul de retragere[7]. Dreptul European devine inaplicabil statului membru care s-a retras, conform prevederilor Tratatului constituțional, de la data stabilită prin acordul de retragere sau în lipsa unei asemenea prevederi, în termen de doi ani de la data notificării retragerii. În cazul în care statul retras dorește să devină din nou meembru al Uniunii, va fi obligat să urmeze o nouă procedură de aderare, întocmai ca orice nou candidat.
Tratatul de la Lisabona, intrat în vigoare la 1 decembrie 2009, a prevăzut și el dreptul de retragere voluntară din Uniunea Europeană. Astfel, în forma actuală, Tratatul privind Uniunea Europeană (T.U.E.) cuprinde dispoziții exprese care consacră dreptul de retragere voluntară din Uniune, după o procedură similară celei cuprinse în Tratatul de instituire a unei Constituții Europene.
Potrivit art. 50 alin. 1 T.U.E., ”orice stat membru poate hotărî, în conformitate cu normele sale constituționale, să se retragă din Uniune”. Următoarele aliniate ale art. 50 T.U.E. prevăd formalitățile care se cer a fi îndeplinite în vederea retragerii. În acest scop, statul membru notifică intenția sa de retragere Consiliului European. În baza orientărilor Consiliului European, Uniunea negociază și încheie cu acest stat un acord care stabilește condițiile de retragere, ținând seama de cadrul viitoarelor sale relații cu Uniunea. Acest acord se negociază în conformitate cu articolul 218 alineatul (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (T.F.U.E.). Acesta se încheie în numele Uniunii de către Consiliu, care hotărăște cu majoritate calificată[8], după aprobarea Parlamentului European. Membrul care reprezintă în cadrul Consiliului European și al Consiliului statul membru care se retrage nu participă nici la dezbaterile și nici la adoptarea deciziilor Consiliului European și ale Consiliului care privesc statul în cauză.
În ceea ce privește încetarea aplicării dreptului European de către statul membru care se retrage, art. 50 T.U.E. prevede că tratatele Uniunii Europene încetează să se aplice statului în cauză de la data intrării în vigoare a acordului de retragere sau, în absența unui astfel de acord, după doi ani de la notificarea intenției de retragere, cu excepția cazului în care Consiliul European, în acord cu statul membru în cauză, hotărăște în unanimitate să proroge acest termen.
În fine, în cazul în care statul care s-a retras din Uniune depune o nouă cerere de aderare, această cerere se supune procedurii generale de aderare prevăzute la articolul 49, fără vreo derogare bazată pe calitatea de stat membru deținută anterior.
2.2. Interpretarea art. 50 T.U.E.
O primă problemă legată de formularea textului art. 50 T.U.E. vizează caracterul retragerii. Anume, dacă este vorba de o retragere unilaterală, având la baza simpla manifestare de voință a statului în cauză sau este obligatorie o negociere, urmată de încheierea unui acord în acest sens, pentru ca retragerea să opereze.
La o primă vedere, ar părea că este necesară încheierea unui acord în vederea retragerii, prin care să se traseze cadrul viitoarelor relații ale statului în cauză cu Uniunea, conform procedurii prevăzute la art. 59 T.U.E.. Totuși, retragerea nu este condiționată de atingerea vreunui rezultat în cadrul negocierilor purtate. Aceste negocieri pot foarte bine să eșueze, fără a se concretiza în vreun acord, și totuși notificarea intenției de retragere își va produce efectele.
Este motivul pentru care s-a prevăzut că în lipsa unui acord, statul în cauză nu va mai fi supus normelor unionale după trecerea unui termen de doi ani de la data notificării intenției de retragere. Ca atare, retragerea nu este condiționată de încheierea vreunui acord sau de obțiunerea vreunui consens sau a vreunui compromis cât privește relațiile viitoare ale Uniunii cu statului în cauză. Deși oportun, lipsa unui astfel de acord nu va împiedica statul membru să se retragă, fiind suficientă notificarea intenției de retragere. Pe de altă parte, luarea deciziei de retragere este supusă în întregime normelor constituționale ale fiecărui stat membru, care este liber să stabilească procedura în urma căreia este hotărâtă retargerea din Uniunea Europeană, hotărâre care nu va fi cenzurată în nici un fel la nivelul Uniunii. Suntem așadar în prezența unui drept de retragere unilaterală.
Compatibilitatea unui astfel de drept unilateral de retragere cu ordinea juridică a Uniunii și cu transferul de suveranitate, la care am făcut referire mai sus, este discutabilă. S-a spus totuși că prin introducerea unei clauze de retragere, Uniunea nu face decât să se adpateze noilor realități și să creeze un cadru oarecum previzibil pentru consecințele pe care le-ar putea produce un astfel de eveniment.
O altă problemă pe care o ridică procedura de retragere, în reglementarea Tratatului de la Lisabona, o constituie ipoteza în care Uniunea s-ar confrunta cu o retragere în masă a statelor membre, în condițiile în care Consiliul European este cel care negociază acordul de retragere în numele Uniunii. Criticată a fost și cerința de cvorum pentru acordul de retragere, majoritatea calificată, câtă vreme aderarea este supusă regulii unanimității. Sub acest aspect, s-a considerat a fi mai oportună o negociere directă cu fiecare stat membru, decât cea consacrată de Tratatul de la Lisabona, prin intermediul Consiliului[9].
2.3. Retragerea voluntară din Uniunea Economică și Monetară
Dacă în privința retragerii voluntare unilaterale din Uniunea Europeană, Tratatul de la Lisabona a tranșat orice îndoială asupra existenței unei astfel de posibilități, confirmând în mod expres dreptul de retragere al statelor membre și procedura de urmat în acest caz, nu același lucru s-a întâmplat în ceea ce privește retragerea din Uniunea Economică și Monetară (U.E.M.).
Lipsa unor prevederi exprese sub acest aspect ridică o serie de întrebări legitime. Retragerea din Uniune atrage în mod automat și renunțarea la moneda Euro sau statul membru retras poate decide să mențină moneda unică ori, mai mult decât atât ar fi obligatorie păstrarea monedei Euro? Există posibilitatea părăsirii Uniunii Economice și Monetare, deci renunțarea la moneda Euro, fără o retragere prealabilă sau concomitentă din Uniunea Europeană?
Răspunsurile oferite la aceste întrebări pot contura două interpretări distincte.
Într-o primă interpretare, lipsa unor prevederi exprese în Tratatul de la Lisabona cu privire la retragerea din U.E.M. nu este întâmplătoare, ci trebuie înțeleasă în sensul inexistenței unei asemenea posibiltăți. În concepţia Tratatului de la Roma, U.E.M. implică coordonarea politicilor economice generale şi sociale ale ţărilor membre şi unificarea pieţelor naţionale ale acestora, asigurându-se astfel nu numai libera circulaţie a mărfurilor ci şi a serviciilor, capitalurilor şi forţei de muncă şi mai ales convertibilitatea totală şi ireversibilă (s.n.) a monedelor statelor membre şi ulterior punerea în circulaţie a unei monede unice. Rezultă că în viziunea creatorilor săi, aderarea la U.E.M. este un proces ireversibil, dând naștere unui sistem complex de drepturi și obligații pentru statele participante, fiind de neconceput un drept de a renunța la acestea, cel puțin nu în mod unilateral, ci, eventual numai cu acordul celorlalte state participante.
O astfel de interpretare nu este la adăpost de critici. Dacă Tratatul de la Lisabona recunoaște dreptul de retragere unilaterală din Uniunea Europeană, cu atât mai mult trebuie recunoscut dreptul statelor membre ale Uniunii de a se retrage din U.E.M., care nu reprezintă decât o ”subdiviziune” a Uniunii Europene. S-ar putea spune, deci, că recunoașterea dreptului de retragere unilaterală din Uniunea Europeană, implică și dreptul de retragere din U.E.M., acesta fiind subînțeles – qui potest plus, potest minus.
Pe de altă parte, după cum s-a arătat în doctrină, o astfel de interpretare ar duce la concluzia că ar exista două proceduri diferite de retragere din Uniune, după cum statul care se retrage este sau nu membru al U.E.M.. Astfel, s-ar crea o oarecare discriminare între statele care nu au adoptat moneda Euro și care se pot retrage unilateral, fără negocieri, după expirarea unui termen de doi ani de la notificarea intenției de retragere și, pe de altă parte, statele care fac parte din U.E.M. și care ar fi obligate să-și negocieze retragerea, cel puțin din U.E.M..
Dintr-o altă perspectivă, retragerea din U.E.M. nu este posibilă fără retragerea din Uniune Europeană. Retragerea din Uniune presupune denunțarea tuturor obligațiilor născute din semnarea sau aderarea la tratatelor constitutive ale Uniunii Europene. În interpretarea de mai sus, o astfel de renunțare nu atrage, cel puțin nu automat, și retragerea din U.E.M.. Din contră, retragerea din U.E.M. nu se poate face fără retargerea și din Uniune. Acest punct de vedere a fost exprimat recent de Comisia Europeană, care a arătat în mod clar că părăsirea zonei euro nu se poate face decât paralel cu retragerea din Uniunea Europeană, singura posibiliatate legală pe care o prevede Tratatul.
Ca atare, nu există, cel puțin la acest moment, o posibilitate legală de a opta pentru retragerea din U.E.M., cu păstrarea calității de stat membru al Uniunii Europene. Singura posibilitate existentă și legală în prezent de a renunța la moneda Euro este retragerea din Uniunea Europeană.
Poziția Comisiei Europene vizavi de acest aspect invalidează prima interpretare la care ne-am referit mai sus, în sensul că retargerea din Uniune nu prespune automat și renunțarea la moneda Euro sau, mai mult, că nici nu ar fi posibilă o astfel de renunțare, chiar și după pierderea statutului de stat membru. Dacă cele două calități, cea de stat membru al Uniunii Europene și cea de membru al U.E.M. sunt indisolubil legate, astfel încât părăsirea U.E.M. nu se poate realiza decât paralel cu părăsirea Uniunii Europene, ar trebui să acceptăm că nici ieșirea din Uniunea Europeană nu este posibilă fără renunțarea concomitentă la Euro.
Ca atare, denunțarea tratatelor constituvie ale Uniunii Europene implică automat și renunțarea la U.E.M., având în vedere că Statutul European al Băncilor Centrale și al Băncii Centrale Europene (constituind baza U.E.M. și al Eurosistemului) fac parte integrantă din tratatele constitutive, denunțarea acestora semnificând implicit și denunțarea actelor care stau la baza U.E.M.. Este singura interpretare care poate fi validată, cel puțin în acest moment, în absența unor prevederi exprese.
Totuși, nici această interpretare nu este scutită de unele comentarii. Dacă retragerea din Uniunea Europeană atrage automat și inevitabil renunțarea la moneda unică, înseamnă că și retragerea din U.E.M. se poate face în mod unilateral, necondiționat de nicio negociere cu statul care se retrage. Un astfel de drept de retragere unilaterală și necondiționată din U.E.M. contravine caracterului declarat ireversibil al procesului de înlocuire a monedelor naționale cu moneda Euro de către statele membre ale U.E.M..
Dată fiind amploarea și complexitatea consecințelor decurgând din retragera din U.E.M., s-ar fi impus probabil impunerea unei condiții suplimentare de negociere a retragerii, în cazul statelor membre din zona euro. Nu este mai puțin adevărat faptul că o astfel de obligație de negociere ar putea genera riscul ca statele membre care nu fac parte din U.E.M. să amâne aderarea la aceasta pentru a-și ușura o eventuală retragere din Uniune[10]. Renunțarea la moneda Euro este totuși un pas extrem de important, cu consecințe majore, atât pentru statul renunțător, cât și pentru celelalte state membre, motiv pentru care recunoașterea unui drept unilateral de renunțare pare a fi cel puțin discutabil, dacă nu inoportun, prin prisma consecințelor sale.
O soluție mai potrivită ar fi poate recunoașterea posibilității de a păstra moneda Euro și după părăsirea Uniunii Europene. Desigur, nici această variantă nu este lipsită de critici, având în vedere caracterul integraționist al procesului de unificare monetară. Euro este moneda Uniunii Europene, păstrarea ei fără a fi stat membru pare incompatibilă cu însăși scopul creării U.E.M.. Oricum, Comisia Europeană și-a exprimat în câteva rânduri poziția cu privire la adoptarea unilaterală a monedei Euro (deci fără a parcurge procedura prevăzută pentru aderarea la U.E.M.), în sensul că aceasta contravine scopul economic al creării U.E.M., adoptarea Euro fiind punctul final al unui întreg proces de unificare, sub multiple aspecte. Ca atare, procesul de aderare la U.E.M., finalizat cu înlocuirea monedei naționale cu moneda Euro, nu poate fi substituit de adoptarea unilaterală a Euro de către statele membre ale UE. Cât privește adoptarea monedei Euro de către state terțe, Comisia nu a formulat un punct de vedere clar. Nici în acest caz, nu poate fi vorba însă de o adoptare formală a monedei Euro, câtă vreme nu există un cadru reglementat de Tratate pentru astfel de situații.
Nu ar fi exclus însă, ca în cadrul negocierilor prevăzute de Tratatul de la Lisabona în vederea retragerii din Uniunea Europeană, statul membru care se retrage să ajungă la un acord cu Consiliul, ca reprezentant al Uniunii și al celorlalte state membre, în sensul păstrării monedei Euro, cel puțin pentru o anumită perioadă, pentru a facilita tranziția la o altă monedă. Nu ar fi imposibil nici un acord de menținere a monedei Euro pentru o perioadă indefinită. Desigur, toate aceste posibilități sunt pur teoretice, însă nu imposibil de realizat, totul depinzând de disponibilitatea statelor membre și buna lor credință în negocierea condițiilor de plecare a unui stat membru.
În orice caz, renunțarea la moneda Euro și revenirea la vechea monedă națională sau adoptarea uneia noi se previzionează a fi un proces extrem de dificil și anevoios, cu consecințe economice și legale importante, unele aproape imposibil de anticipat. Tocmai de aceea, procesul de negociere se dovedește a fi extrem de important, făcând aproape imposibil de imaginat retragerea din Uniunea Europeană fără o negociere prealabilă a părăsirii U.E.M..
III. Excluderea din Uniunea Europeană și/sau din Uniunea Economică și Monetară
Tratatele constitutive ale Uniunii Europene și actele adiționale ale acestora nu cuprind prevederi cu privire la excluderea unui stat membru din Uniunea Europeană sau din Uniunea Economică și Monetară. Ideea introducerii unor asemenea prevederi a fost laută în considerare atât în cadrul dezbaterilor asupra Tratatului de instituire a unei Constituții pentru Europa, cât și a celor privind Tratatul de la Lisabona, fără a se concretiza însă în vreun fel.
Dificultățile legate de introducerea unui drept de excludere a unui stat membru sunt numeroase, lipsa unui consens în această privință fiind ilustrată și de neadoptarea, nici prin Tratatul de la Lisabona, a unor prevederi sub acest aspect. Un obstacol de ordin formal îl constituie imposibilitatea realizării unei condiții de cvorum. Prin ipoteză, statul exclus nu dorește acest lucru (căci altminteri ar face uz de dreptul de retragere voluntară), ca atare, regula unanimității cerută pentru modificarea tratatelor de art. 48 T.U.E. (excluderea unui stat implică o astfel de modificare) nu poate fi respectată. S-ar impune astfel modificarea art. 48 T.U.E., prin stipularea unei derogări de la regula unanimității pentru ipoteza excluderii unui stat membru, astfel încât modificarea să fie legală cu acordul tuturor statelor membre, mai puțin cel al statului exclus. Se pare că, cel puțin până la acest moment, a existat o oarecare reticență față de această modificare, deschiderea unei astfel de posibilități antrenând o schimbare profundă la nivelul paradigmei pe care se întemeiază întreaga construcție europeană.
De asemenea, introducerea unui drept de excludere antrenează consecințe politice extrem de grave. Deși am putea spune că suntem în prezența unor consecințe asemănătoare celor care s-ar produce în cazul unei retrageri voluntare, impactul pe care excluderea unui stat membru îl are asupra cetățenilor acestuia este considerabil mai grav. Dacă retragerea voluntară este hotărâtă de fiecare stat membru potrivit propriilor sale proceduri constituționale (implicând cel mai probabil o consultare prin referendum a populației), în cazul excluderii, aceasta apare ca o sancțiune de natură să atingă în mod grav drepturile și libertățile resortisanților (persoane fizice sau juridice) din statul membru exclus, care, în mod injust, ar fi obligați să suporte consecințele eșecului autorităților naționale de a-și îndeplini obligațiile asumate, eșec sancționat cu excluderea din Uniunea Europeană. Certitudinea juridică ar fi grav afectată, în condițiile în care cetățenii statelor membre și-ar vedea în permanență drepturile și libertățile conferite de statutul de membru al Uniunii Europene al statului ai cărui resortisanți sunt, amenințate de riscul excluderii din Uniune. Predictibiliatea juridică ar deveni o iluzie, în condițiile în care riscul expulzării din Uniunea Europeană ar plana în permanență asupra statelor membre.
Excluderea unui stat membru din Uniunea Europeană s-ar constitui, așadar, într-o sancțiune pentru neîndeplinirea obligațiilor ce îi revin conform legislației primare și secundare a Uniunii. În prezent, sancțiunea pe care Tratatul Uniunii Europene o prevede pentru conduita culpabilă a unui stat membru, contrară principiilor fundamentale enunțate de Tratat este suspendarea unor drepturi ale statului în cauză, inclusiv dreptul de vot în Consiliu. Astfel, art. 7 T.U.E. prevede că în cazul în care s-a constat[11] existența unei încălcări grave și persistente a valorilor prevăzute la articolul 2 T.U.E.[12], de către un stat membru, după ce a invitat acel stat membru să-și prezinte observațiile, ”Consiliul, hotărând cu majoritate calificată, poate decide să suspende anumite drepturi care îi revin statului membru în cauză în urma aplicării tratatelor, inclusiv dreptul de vot în Consiliu al reprezentantului guvernului acelui stat membru. Procedând în acest fel, Consiliul ține seama de eventualele consecințe ale unei astfel de suspendări asupra drepturilor și obligațiilor persoanelor fizice și juridice.”
Suspendarea nu poate fi asimilată din punct de vedere al consecințelor juridice cu o excludere, ea fiind menită mai degrabă a determina statul membru să-și îndeplinească obligațiile, decât a-i sancționa conduita culpabilă, ceea ce primează fiind interesul cetățenilor statului membru, o astfel de suspendare neputând afecta drepturile și obligațiile acestora. Mai mult decât atât, art. 7 T.U.E. prevede în mod expres faptul că ”obligațiile care îi revin statului membru în cauză în temeiul tratatelor rămân obligatorii în orice situație pentru statul membru respectiv”, deci și pe durata suspendării.
Dacă avem în vedere mecanismele tragerii la răspundere ale statelor membre, astfel cum sunt reglementate de tratatele Uniunii Europene, vom observa că finalitatea acestora nu este una punitivă, scopul lor fiind acela de forța statul membru să-și îndeplinească obligațiile asumate. Pentru ipoteza în care se constată încălcarea de către un stat membru a obligațiilor ce îi revin conform tratatelor, atât Comisia, cât și celelalte state membre au la dispoziție o acțiune în răsundere în fața Curții de Justiție a Uniunii Europene împotriva statului căruia îi sunt imputate astfel de încălcări[13]. Controlul exercitat de Curte asupra conduitei culapbaile a statului reclamat se limitează însă la constarea încălcărilor ce îi sunt imputate și la obligarea înlăturării acestora, fără a exista posibiliatea anulării actelor din care decurg aceste încălcări. În situația în care, deși obligat să se conformeze hotărârii Curții, statul nu ia măsurile impuse de obligația de executare a hotărârii Curții, aceasta, la sesizarea Comisiei îi poate impune plata unei sume forfetare sau a unor penalități cu titlu cominatoriu. Statul membru este astfel ”stimulat” să-și respecte obligațiile.
Observăm deci, că desi există mijloace de control ale respectării de către statele membre ale obligațiilor ce le revin în temeiul tratatelor, ele nu sunt prevăzute cu sancțiuni de tipul excluderii, ci au ca finalitate restabilirea legalității, prin obligarea statului în cauză la a-și conforma conduita dispozițiilor tratatelor, având un carcater mai degrabă conciliant, decât punitiv. În acest context, se poate pune întrebarea dacă o sancțiune atât de radicală precum excluderea ar putea fi aplicată ca un ultim resort în cazul refuzului manifest al unui stat membru de a-și îndeplini obligațiile.
S-ar putea argumenta în sensul introducerii sancțiunii excluderii, prin prisma caracterului preventiv pe care riscul aplicării unui asemenea sancțiuni l-ar avea asupra conduitei statelor membre. Pentru a evita excluderea, statele membre ar putea fi determinate să-și respecte obligațiile, mai efcicient decât prin aplicarea unor sancțiuni de tipul suspendării sau al penalităților. Totuși, impactul negativ pe care sancțiunile prevăzute deja de tratate sunt apte a-l produce asupra statelor membre, pare a fi suficient pentru a determina cu ușurință statul membru să-și îndeplinească obligațiile. De asemenea, beneficiile introducerii unei clauze de excludere pe planul prevenției nu contrabalnsează efectul negativ pe care aceasta l-ar avea asupra certitudinii juridice a drepturilor, obligațiilor și libertăților resortisanților statelor membre. Ca atare, este de preferat neincluderea sancțiunii excluderii în rândul mijloacelor de control al conduitei statelor membre.
Pentru ipoteza în care un stat membru și-ar încălca în mod continuu și manifest obligațiile și niciuna dintre sancțiunile prevăzute de tratate nu ar produce efectul scontat, de readucere acțiunilor statului în limitele legalității, o asmenea situație ar putea fi gestionată prin antrenarea unor negocieri cu statul în cuază, în urma cărora să se decidă retragerea voluntară a cestuia din Uniune. În prezent, aceasta pare a fi singura opțiune legalmente posibilă.
Ca o concluzie a acestor succinte considerații referitoare la retragerea voluntară și excluderea din Uniunea Europeană, se poate spune că, dincolo de dificultățile majore pe care retragerea unui stat membru din Uniunea Europeană și din Uniunea Economică și Monetară le implică, consacrarea expresă a acestei posibilități în Tratatul de la Lisabona pare a fi o prefigurare a unor scenarii tot mai probabile, pentru care Uniunea Europeană, în ansamblul ei, și fiecare stat membru în parte, trebuie să se pregătească. O reglementare mai precisă, îndeosebi în ceea ce privește retragerea din Uniunea Economică și Monetară, dată fiind amplitudinea consecințelor juridice și economice pe care le comportă, s-ar putea dovedi utilă. Oricum, Tratatul de la Lisabona constituie un pas înainte sub acest aspect, creând cadrul legal al retragerii voluntare din Uniunea Europeană și răspunzând astfel evoluțiilor din cadrul acesteia, în actualul context economic, social și politic.
În ceea ce privește excluderea din Uniunea Europeană, câtă vreme tratatele cunstitutive nu o prevăd în cadrul sancțiunilor menite a cenzura și ănlătura nerespectarea de către statele membre a obligațiilor ce le revin, această posibilitate apare ca indisponibilă în momentul de față. Introducerea unui drept de excludere colectivă a unui stat membru din Uniunea Europeană, deși o sancțiune eficace și care ar putea apărea ca un ultim resort pentru ipotezele unor încălcări grave comise de un stat membru, este totuși de natură să arunce o îndoială permanentă asupra drepturilor și obligațiilor cetățenilor statelor membre, asupra cărora se va răsfrânge această sancțiune, afectându-i în mod grav. Protecția intereselor acestora ar trebui să primeze față de interesele celorlalte state membre, care ar dori excluderea, ca sancțiune a refuzului sau imposibilității unui stat membru de a-și respecta obligațiile ce îi revin. În astfel de cazuri, singura posibilitate rămâne negocierea cu statul în cauză, pentru ca ieșirea acestuia din Uniune să se facă în mod voluntar.
[1] Groenlanda ar putea fi considerată, la prima vedere, un caz de retragere din Uniunea Europeană. Groenlanda nu a făcut însă parte din Uniune ca stat membru independent, ci ca provincie daneză. După obținerea autonomiei față de Danemarca în 1980, Groenlanda a încetat să mai facă parte din Uniunea Europeană, ca urmare a unui tratat încheiat de Danemarca cu celelalte state membre. Nu este vorba de o retragere propriu-zisă a unui stat membru, deoarece Groenlanda nu a avut această calitate. După separarea sa de Danemarca, ea a încetat să mai facă parte din Uniunea Europeană, încetând să mai aplice dreptul Uniunii de la acest moment. Pentru a deveni membru al Uniunii ar fi trebuit să urmeze, după separarea de Danemarca, întreg procesul de aderare, ca stat independent. Este poziția exprimată și atunci când s-a pus problema declarării autonomiei Scoției și Irlandei de Nord (2004). Comisia Europeană și-a exprimat atunci punctul de vedere, în sensul că o regiune care îşi declară independenţa faţă de un stat membru al Uniunii devine stat terţ faţă de aceasta şi trebuie să parcurgă toate etapele pentru a adera la Uniunea Europeană.
[2] Art. 54 (Stingerea unui tratat sau retragerea în temeiul dispoziţiilor tratatului sau prin consimţământul părţilor) prevede: ”Stingerea unui tratat sau retragerea unei părţi pot avea loc: a) în conformitate cu dispoziţiile tratatului; sau b) în orice moment, prin consimţămîntul tuturor părţilor, după consultarea celorlalte state contractante.”
[3] Art. 56 (Denunţarea sau retragerea în cazul unui tratat care nu conţine dispoziţii privind stingerea şi denunţarea tratatului sau retragerea din el) prevede:
”1. Un tratat care nu conţine dispoziţii cu privire la stingerea şi denunţarea sa sau la retragerea din el nu poate fi obiectul unei denunţări sau unei retrageri, afară numai dacă:
a) se va fi stabilit că era în intenţia părţilor de a admite posibilitatea unei denunţări sau retrageri; sau
b) dreptul de denunţare sau de retragere poate fi dedus din natura tratatului.
2. O parte trebuie să notifice cu cel puţin douăsprezece luni înainte intenţia sa de a denunţa tratatul sau de a se retrage din el conform dispoziţiilor paragrafului 1.”
[4] Art. 69 din Convenția de la Viena asupra dreptului tratatelor.
[5] CJCE, dec. din 5 februarie 1963, Van Gend en Loos/Administratie der Belastingen, cauza 26/62.
[6] CJCE, dec. din 15 iulie 1964, Costa/E.N.E.L, cauza 6/64.
[7] ”Statul membru care hotărăşte să se retragă notifică intenţia sa Consiliului European care examinează această notificare. În lumina orientărilor Consiliului European, Uniunea negociază şi încheie cu acest stat un acord de stabilire a modalităţilor de retragere, ţinând cont de cadrul viitoarelor sale relaţii cu Uniunea. Acest acord se încheie în numele Uniunii de către Consiliul de Miniştri, care hotărăşte cu majoritate calificată, după aprobarea Parlamentului European. Reprezentantul statului membru care se retrage nu participă la deliberările sau la deciziile Consiliului European sau ale Consiliului de Miniştri care îl privesc.”
[8] Majoritatea calificată se definește în conformitate cu articolul 238 alineatul (3) litera (b) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene. Potrivit acestui text, ”(…) în cazul în care Consiliul nu hotărăște la propunerea Comisiei sau a Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate, majoritatea calificată se definește ca fiind egală cu cel puțin 72 % din membrii Consiliului reprezentând statele membre participante, care reunesc cel puțin 65 % din populația respectivelor state.”
[9] P. Athanassiou, Withdrawal and expulsion from the EU and EMU. Some reflections, ECB, Legal Working Papers Series, nr.10/2009, p. 26.
[10] P. Athanassiou, Idem, p. 29-30.
[11] Constatarea se face de către Consiliul European, hotărând în unanimitate la propunerea unei treimi din statele membre sau a Comisiei Europene și cu aprobarea Parlamentului European.
[12] Art. 2 T.U.E. prevede că ”Uniunea se întemeiază pe valorile respectării demnității umane, libertății, democrației, egalității, statului de drept, precum și pe respectarea drepturilor omului, inclusiv a drepturilor persoanelor care aparțin minorităților. Aceste valori sunt comune statelor membre într-o societate caracterizată prin pluralism, nediscriminare, toleranță, justiție, solidaritate și egalitate între femei și bărbați.”
[13] Procedura este reglementată de art. 258-260 T.F.U.E..
Andreea MIHEȘ
Avocat, Baroul Timiș
