Procurorul este magistrat?
29 aprilie 2013 | Cristi DANILEȚPrezentul studiu – întocmit în contextul dezbaterilor prilejuite revizuirea Constituției – este elaborat în intenția de a lămuri dacă potrivit legislației și jurisprudenței procurorul din România este magistrat sau nu. Indirect, studiul aduce lămuriri și cu privire la rolul procurorului, respectiv cu privire la independența sau, mai exact spus, gradul său de independență.
1. Ce este un „magistrat”?
Legislația românească folosește noțiunile de „magistratură” și „magistrat/magistrați”. Legal, regăsim o definiție doar pentru prima noțiune, în art. 1 din Legea nr. 303/2004 „Magistratura este activitatea judiciară desfăşurată de judecători în scopul înfăptuirii justiţiei şi de procurori în scopul apărării intereselor generale ale societăţii, a ordinii de drept, precum şi a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor”.
Cât privește noțiunea de ”magistrat”, ea nefiind definită ca atare, voi arata ce înseamnă ea potrivit limbajului comun:
– cuvântul provine din latinescul ”magister” care înseamnă ”conducător, învățător, maestru” (a se remarca opoziția cu ”minister” care înseamnă ”slujitor, funcționar, administrator”). În Roma Antică desemna orice conducător ales pentru a exercita o funcția legislativă, executivă sau judecătorească;
– sensul modern provine din limba franceză, unde prin ”magistrați” se desemnează ”membrii puterii judiciare”, adică judecătorii – magistrații de scaun și procurorii – magistrații de parchet. Nu fac aici nici referire la cuvantul „magistrate” din limba engleză unde, conform tradiției dreptului anglo-saxon, se face distincție între magistrates (magistrați) și judges (judecători): primii sunt aleși de comunitate pe o perioadă determinată să facă justiție în cauzele de cea mai mică importanță, pe când ceilalți sunt numiți și sunt permanenți;
– în DEX din 1998, ”magistrat” este definit drept ”membru al corpului judiciar (judecător, procuror)”, ceea ce corespunde din punct de vedere juridic tradiției noastre pe linie franceză.
În mod obișnuit, calitățile unui magistrat sunt independența și imparțialitatea.
2. „Magistrații” și „magistratura” în Constituția României
a. Prima referire la ”magistrați” o gasim in art. 40 care, reglementand dreptul la asociere, arata in alin. 3 că „Nu pot face parte din partide politice judecătorii Curţii Constituţionale (…), magistrații (…)” – acest articol e important pentru a vedea că judecătorii CCR nu sunt incluși în corpul magistraților și, de altfel, nici art. 142-144 Constituție care le reglementează statutul (sunt judecători, au mandat de 9 ani, sunt numiți câte trei de Senat, Camera Deputaților și Președinte, sunt independendeți și inamovibili pe durata mandatului) și nici legislația infraconstituțională nu le atribuie calitatea de magistrat și nu îi supune autorității disciplinare a CSM.
b. Apoi, art. 52 alin. 3 prevede „Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare. Răspunderea statului este stabilită în condiţiile legii şi nu înlătură răspunderea magistraţilor care şi-au exercitat funcţia cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă”. Din acest text reiese că ”magistrații” sunt implicați în administrarea justiției.
c. Art. 126 alin. 5: „Este interzisă înfiinţarea de instanţe extraordinare. Prin lege organică pot fi înfiinţate instanţe specializate în anumite materii, cu posibilitatea participării, după caz, a unor persoane din afara magistraturii”. De aici rezultă că ”magistratura” ar fi un sistem în cadrul cărora intră instanțele sau activitatea lor, fără a fi obligatoriu să se limiteze la acestea.
d. Art. 133 alin. 1: „Consiliul Superior al Magistraturii este garantul independenţei justiţiei”. Din sintagma ”al magistraturii” se înțelege că CSM are in componența sa membri ai magistraturii sau are atribuții cu privire la magistratură (înțeleasă aici fie ca și colectivitate, fie ca și activitate); e cert că acest consiliu nu e al instanțelor sau parchetelor, nu e al judecătorilor sau al procurorilor, ci e al unei structuri unice.
e. Într-adevăr, din conținutul alin. 2 al aceluiași articol reiese că denumirea consiliului are legătură directă cu proveniența membrilor săi: „Consiliul Superior al Magistraturii este alcătuit din 19 membri, din care: a) 14 sunt aleşi în adunările generale ale magistraţilor şi validaţi de Senat; aceştia fac parte din două secţii, una pentru judecători şi una pentru procurori; prima secţie este compusă din 9 judecători, iar cea de-a doua din 5 procurori”. Așadar, în componența CSM intră judecători și procurori aleși în adunările generale numite „ale magistraților„. Rămâne de stabilit relația dintre cele trei noțiuni diferite ”judecători”, ”procurori”, ”magistrați”: Judecătorii și procurorii își desfășoara activitate în instituții separate – instanțe, respectiv parchete, iar colectivele lor se întrunesc în ceea ce se cheamă ”adunări generale„ – de aici rezultă că la instanțe avem „adunări generale ale judecătorilor” și la parchete sunt ”adunări generale ale procurorilor”. Cum Constituția face referire la „adunările generale ale magistraților” care aleg membrii CSM ce sunt ”judecători și procurori”, rezultă, în mod indirect, că prin sintagma ”adunările generale ale magistraților” se desemnează de fapt ”adunările generale ale judecătorilor, respectiv ale procurorilor”. Prin urmare judecătorii și procurii sunt magistrați.
f. În fine, alin. 3 prevede: „Preşedintele Consiliului Superior al Magistraturii este ales pentru un mandat de un an, ce nu poate fi reînnoit, dintre magistraţii prevăzuţi la alineatul (2) litera a).” Or, cum la lit. a) sunt enumerați doar ”judecătorii” și ”procurorii”, rezultă fără îndoială și în mod direct că judecătorii și procurorii sunt magistrați.
3. „Magistrat” și „magistratură” în legile justiției
Preluând sintagmele folosite de Constituție, legile din pachetul de reformă a justiției din 2004 – chiar și după modificările aduse în 2005 când sintagma „magistrați” este înlocuită cu cea de „judecători și procurori” – folosesc cele două noțiuni. Iată mai jos toate textele incidente:
a. Legea nr. 303/2004 privind statutul al judecătorilor și procurorilor (denumită anterior legea privind statutul magistraților)
Art. 12 arată că judecătorii și procurorii sunt admiși în magistratură. Art. 13: după admiterea în magistratură judecătorii și procurorii urmează împreună cursuri de formare profesională la același Institut Naţional al Magistraturii. Art. 33 arată categoriile de persoane care pot fi numite direct în magistratură. Art. 52 ind. 4 arată că printre criteriile de evaluare a integrității se analizează și modul în care candidatul se raportează la valori precum independenţa justiţiei, imparţialitatea magistraţilor etc. Art. 62 reglementează cazurile în care judecătorul sau procurorul este suspendat din funcţie și arată că această perioadă nu constituie vechime în magistratură. Art. 81 stabilește modul de acordare a indemnizației la eliberarea din funcție pentru judecătorii şi procurorii cu vechime continuă în magistratură de 20 de ani. Art. 83 ind. 1 privește pensionarea anticipată pentru judecătorii şi procurorii care au o anumită vechimea în magistratură. Art. 86 arată că constituie vechime în magistratură perioada în care judecătorul, procurorul (…) a îndeplinit funcţiile de (…). Art. 98 si 99 lit. s arată că judecătorii şi procurorii răspund disciplinar pentru utilizarea unor expresii inadecvate în cuprinsul hotărârilor judecătoreşti sau al actelor judiciare ale procurorului ori motivarea în mod vădit contrară raţionamentului juridic, de natură să afecteze prestigiul justiţiei sau demnitatea funcţiei de magistrat – e singurul loc în această lege unde se folosește sintagma „funcție de magistrat”. Art. 100 arată că printre sancţiunile disciplinare care se pot aplica judecătorilor şi procurorilor este și cea de excluderea din magistratură.
b. Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară:
Titlul VII se intitulează „Paza instanţelor judecătoreşti şi a parchetelor şi protecţia magistraţilor”.
c. Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii
Art. 14 arată că membrii Consiliului Superior al Magistraturii sunt desemnați în adunări generale ale judecătorilor sau, după caz, ale procurorilor și că acestea sunt prezidate de magistratul cu cea mai mare vechime în magistratură. Art. 18 stabilește că Senatul validează lista cuprinzând magistraţii aleşi ca membri ai Consiliului Superior al Magistraturii. Art. 36 stabilește atribuțiile Plenului CSM referitoare la admiterea în magistratură, evaluarea, formarea şi examenele judecătorilor şi procurorilor. Iar denumirea secțiunii a patra din cap. 4 este „Atribuţiile CSM în domeniul răspunderii disciplinare a magistraţilor”. Art. 52 și art. 76 stabilesc posibilitatea ca CSM să dispună pe durata procedurii disciplinare, respectiv a verificării bunei reputații a judecătorului sau procurorului suspendarea din funcţie a magistratului. Art. 53 vorbește de transmiterea la Președintele țării a hotărârii de excludere din magistratură a judecătorui sau procurorului. Art 61 și 70 stabilesc vechimea în magistratură pe care trebuie să o aibă judecătorii şi procurorii pentru a ocupa funcția de secretar general al CSM, respectiv inspector în cadrul Inspecţiei Judiciare. Art. 76 arată că în raportul de inspecţie întocmit în urma verificărilor privind buna reputaţie a judecătorilor şi procurorilor în funcţie se comunică magistratului care face obiectul sesizării şi persoanei care a înaintat sesizarea. Art. 78 permite inspectorilor judiciare să participe la concursurile sau procedurile de selecţie în vederea promovării în funcţii de execuţie a magistraţilor. Art 84 stabilește că magistraţii aleşi membri ai CSM beneficiază de protecţie, conform legii.
4. „Procurorul” în jurisprudența CCR
Potrivit legislației de până la 1997 ministrul justiției putea da ordine procurorilor. După 2003 procurorul pierde atribuția de a aresta. CCR a avut ocazia să analizeze natura juridică a Ministerului Public (structură care reunește parchetele în care își desfășoară activitatea procurorii) și atribuțiile procurorului (importante pentru a se vedea limitele controlului/subordonării ierarhice față de care se poate analiza independența sa) și înainte, și după aceaste momente. Sublinierile îmi aparțin:
a. anterior anului 2003:
– „Ministerul Public face parte din autoritatea judecătorească; el este o magistratură specială care nu îndeplinește atribuții de natură jurisdicțională; procurorii își desfășoară activitatea sub autoritatea ministrului justiției, organ esențialmente executiv, fiind pe cale de consecință ei înșiși agenți ai autorității executive” (dec. 73/1996, dec 259/2002).
– „Principiile legalităţii şi imparţialităţii, înscrise în art.131 alin. (1) din Constituţie, care stau la baza activităţii procurorilor şi rolul Ministerului Public, de reprezentant al intereselor societăţii, apărător al ordinii de drept şi al drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, îi conferă acestuia independenţă faţă de toate celelalte autorităţi publice în exercitarea atribuţiilor şi în asigurarea respectării legii. În sensul dispoziţiilor constituţionale, în baza autorităţii sale, ministrul justiţiei va putea cere Ministerului Public promovarea unor acţiuni necesare interesului public, însă nu va putea să dispună să nu-şi exercite atribuţiile proprii prevăzute în lege” (dec.290/1997).
– Este intereresant de reținut opinia separată la dec 259/2002, care prefigurează schimbarea jurisprudenței CCR: „În ţara noastră reforma judiciară începută prin Constituţia României din 1991 a aşezat Ministerul Public în sfera autorităţii judecătoreşti. Ministerului Public i s-au consacrat în Constituţie două articole, art. 130 şi 131, în cap. VI, intitulat Autoritatea judecătorească, fiind definit astfel ca una dintre cele trei instituţii ale puterii judecătoreşti, alături de instanţele judecătoreşti şi de Consiliul Superior al Magistraturii. Din economia textelor Constituţiei rezultă cu evidenţă voinţa categorică a legiuitorului-constituant de a desprinde Ministerul Public din Executiv (acolo unde îl plasase tradiţia istorică) şi de a-i recunoaşte statutul de organ al statului care „reprezintă interesele generale ale societăţii şi apără ordinea de drept, precum şi drepturile şi libertăţile cetăţenilor” [art. 130 alin. (1) din Constituţie]. Prin urmare, funcţiile Ministerului Public, stabilite expres prin Constituţie, sunt următoarele: a) reprezentarea intereselor generale ale societăţii; b) apărarea ordinii de drept; c) apărarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor. În calitate de reprezentant al „intereselor generale ale societăţii”, procurorul nu numai că nu este un agent al Executivului, dar se poate afla pe o poziţie contrară celei exprimate de Guvern în actele individuale, de administraţie sau chiar în actele cu caracter normativ, care încalcă legea. Astfel, în conformitate cu art. 144 lit. c) din Constituţie, Curtea Constituţională are, între celelalte atribuţii, şi pe aceea de a hotărî asupra excepţiilor ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti privind neconstituţionalitatea ordonanţelor emise de Guvern, iar potrivit art. 24 alin. (4) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, la soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate este citat şi Ministerul Public. Participând la judecarea unui asemenea caz, procurorul nu este obligat să pună concluzii de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate şi de constatare a validităţii ordonanţei – cum ar fi obligat să facă dacă ar fi agent al Executivului -, ci are libertatea să prezinte în instanţa constituţională concluziile pe care le consideră întemeiate potrivit legii (art. 28 alin. 4 din Legea nr. 92/1992, republicată). În oricare alt litigiu în faţa instanţelor judecătoreşti, în care este parte statul, Guvernul sau o instituţie a administraţiei publice, procurorul este de asemenea liber să prezinte concluziile sale, întemeindu-se pe lege şi pe probatoriul administrat în cauză. Constituţia României nu lasă nici o îndoială asupra faptului că întreaga competenţă a Ministerului Public izvorăşte din lege, iar nu din mandatul pe care l-ar avea de la vreuna dintre autorităţile statului din sfera executivă sau din puterea legiuitoare. Iar pentru ca acest mandat legal, de reprezentant al întregii societăţi, să poată fi îndeplinit, Constituţia aşează la baza funcţionării Ministerului Public principiul „imparţialităţii” specific organelor puterii judecătoreşti. Teza că procurorii sunt agenţi ai puterii executive, deoarece îşi desfăşoară activitatea sub autoritatea ministrului justiţiei, este, de asemenea, contrară literei şi spiritului Constituţiei României. Constituţia stabileşte, într-adevăr, că procurorii îşi desfăşoară activitatea „sub autoritatea ministrului justiţiei”, dispoziţie care, în contextul celorlalte precizări conţinute de art. 131 şi 132, nu semnifică însă un raport de subordonare, ci o relaţie administrativă, organizatorică, similară cu aceea existentă între ministrul justiţiei şi instanţele judecătoreşti. Dispoziţiile date de ministrul justiţiei procurorilor nu sunt măsuri decizionale, de rezultat, întrucât, chiar acţionând din dispoziţia ministrului, procurorul nu este obligat să ajungă la rezultatul cerut sau dorit de acesta, ci îşi păstrează întreaga independenţă de a da soluţia pe care o consideră temeinică şi legală, adică bazată pe adevăr şi pe ordinea normativă în vigoare. Pe de altă parte, legea prevede expres că ministrul justiţiei nu poate da procurorului dispoziţii să oprească urmărirea penală legal deschisă (art. 34 alin. 5 din Legea nr. 92/1992, republicată). De asemenea, ministrul justiţiei nefiind organ superior ierarhic, el nu poate suspenda, infirma sau modifica actele şi dispoziţiile procurorilor. În sistemul nostru judiciar ierarhia din sânul Ministerului Public nu-l implică aşadar şi pe ministrul justiţiei. El are atribuţii de administrare a sistemului, iar nu de dirijare a exercitării atribuţiilor procurorului care rămâne, în relaţia sa cu ministrul justiţiei, sub protecţia principiilor legalităţii şi imparţialităţii”.
b. după anul 2003:
– „Imparţialitatea este un corolar al principiului legalităţii şi răspunde, ca şi acesta, exigenţei asigurării egalităţii cetăţenilor în faţa legii, formulată în Constituţie, cu statut de drept fundamental, în art. 16. Din acest principiu rezultă că procurorul, în calitatea sa de reprezentant al întregii societăţi, de apărător al ordinii de drept, precum şi al drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor [art. 130 alin. (1) din Constituţia României], are obligaţia să îşi exercite acţiunea cu obiectivitate, fără alt scop general prestabilit şi fără părtinire în favoarea statului sau a vreuneia dintre părţile din procesele judiciare la care participă. Procurorii sunt supuşi, conform art. 131 alin. (1) din Constituţie, în egală măsură, principiului legalităţii, susţinerea că art. 315 şi 316 din Codul de procedură penală ar permite procurorului care participă la dezbaterile judiciare să fie părtinitor nu poate fi primită nici chiar în ipoteza în care procurorul de şedinţă ar fi întocmit rechizitoriul în cauză sau ar fi efectuat ori supravegheat urmărirea penală. Obligaţia constituţională de imparţialitate subzistă pentru procuror şi în aceste ipoteze (…)” (dec. 136/2003, dec.311/2005).
– „Procurorul este, fără îndoială, un organ al statului, dar el nu este un „reprezentant al statului” în procesul civil. Ca şi în procesul penal, procurorul este, în procesul civil, un exponent al intereselor generale ale societăţii, consacrate prin Constituţie şi prin legi. Procurorul apără ordinea normativă, iar în felul acesta nu dezechilibrează procesul în favoarea unuia sau altuia dintre titularii drepturilor supuse judecăţii (….) Procurorul nu este parte (…), el este un organ al legii” (dec. 68/2005).
– „Participarea procurorului la activitatea judiciară este de esenţa instituţiei Ministerului Public, prevăzută expres în art. 131 alin. (1) din Constituţie, în conformitate cu care, în activitatea judiciară, Ministerul Public reprezintă interesele generale ale societăţii şi apără ordinea de drept, precum şi drepturile şi libertăţile cetăţenilor. Principiul subordonării ierarhice, specific Ministerului Public, nu contravine principiului constituţional al imparţialităţii şi nu este de natură să îl împiedice pe procurorul care participă la judecarea plângerilor formulate în baza art. 2781 din Codul de procedură penală să fie imparţial atunci când plângerile sunt îndreptate împotriva rezoluţiilor sau ordonanţelor date de superiorul său ierarhic, întrucât în sistemul nostru juridic, la fel ca în toate sistemele în care funcţionează instituţia Ministerului Public, procurorul este liber să prezinte instanţei de judecată concluziile pe care le consideră întemeiate potrivit legii şi ţinând seama de probele administrate în cauză. Această limită a subordonării ierarhice este consacrată expres în art.67 alin.(2) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară. În acelaşi sens, potrivit art. 64 din legea amintită, în soluţiile dispuse, procurorul este independent, în condiţiile prevăzute de lege, şi are posibilitatea să conteste la Consiliul Superior al Magistraturii, în cadrul procedurii de verificare a conduitei judecătorilor şi procurorilor, intervenţia procurorului ierarhic superior, în orice formă, în efectuarea urmăririi penale sau în adoptarea soluţiei” (dec.140/2006, dec.575/2007, dec.1273/2010)”.
– Potrivit art. 132 alin. (1) din Constituţia României, „procurorii îşi desfăşoară activitatea potrivit principiului legalităţii, al imparţialităţii şi al controlului ierarhic”. Dintre aceste trei principii pe care se întemeiază activitatea procurorilor, principiul imparţialităţii, aplicabil şi judecătorilor prin natura activităţii de jurisdicţie exercitate de aceştia, decurge din apartenenţa procurorilor la autoritatea judecătorească şi din rolul Ministerului Public, stabilit prin art. 131 alin. (1) din Constituţie, de a reprezenta, în activitatea judiciară, interesele generale ale societăţii, şi nu exclusiv interesele anumitor persoane sau categorii de persoane – statul, autorităţile publice, persoanele fizice, alte persoane. Principiul legalităţii este, în sensul atribuit de Legea fundamentală, specific activităţii procurorilor, care, în virtutea acestuia, au obligaţia ca în exercitarea atribuţiilor prevăzute de lege să urmeze în mod obligatoriu dispoziţiile legii, fără posibilitatea de a acţiona întemeindu-se pe criterii de oportunitate, fie în adoptarea unor măsuri, fie în alegerea procedurilor. Astfel, acţionând pe baza principiului legalităţii, procurorul nu poate refuza începerea urmăririi penale sau punerea în mişcare a acţiunii penale în alte cazuri decât cele prevăzute de lege şi nici nu are dreptul să solicite instanţei de judecată achitarea unui inculpat vinovat de comiterea unei infracţiuni, pe motiv că interese politice, economice, sociale sau de altă natură fac inoportună condamnarea acestuia. Ca o garanţie a respectării de către procurori a acestor principii în activitatea lor, Constituţia a consacrat şi principiul unităţii de acţiune a membrilor Ministerului Public, sub forma controlului ierarhic. Prin aplicarea principiului controlului ierarhic, se asigură îndeplinirea de către toţi procurorii din sistemul Ministerului Public a funcţiei lor de reprezentare a intereselor întregii societăţi, altfel spus, exercitarea atribuţiilor de autoritate publică de către acesta, fără discriminare şi fără părtinire. În virtutea acestui principiu, Ministerul Public este conceput ca un sistem piramidal, în care măsurile de aplicare a legii adoptate de procurorul ierarhic superior sunt obligatorii pentru procurorii din subordine, ceea ce conferă substanţialitate principiului exercitării ierarhice a controlului în cadrul acestei autorităţi publice (dec.345/2006, dec.385/2010).
– „Procurorul, indiferent de fapte sau făptuitori, este ţinut de respectarea tuturor garanţiilor de legalitate şi imparţialitate cerute de art. 132 din Constituţie şi este obligat ca, în cadrul activităţii judiciare, să reprezinte interesele generale ale societăţii, să apere ordinea de drept, precum şi drepturile şi libertăţile cetăţenilor” (dec.171/2010).
– „În procesul penal din România procurorul acţionează ca apărător al intereselor generale ale societăţii, dar şi ale părţii din proces, în spiritul legalităţii” (dec.983/2010).
– „Potrivit Constituţiei, Ministerul Public este o parte componentă a autorităţii judecătoreşti, şi nu a puterii executive sau a administraţiei publice” (dec. 1503/2010).
5. „Magistratul” în jurisprudența CtEDO
În dezbaterea publică apare uneori afirmația cum că „CtEDO a stabilit că în România procurorul nu este magistrat”. Nimic mai fals:
a. În art. 5 alin 3 din Convenția EDO se prevede: „Orice persoană arestată sau deținută (…) trebuie adusă de îndată înaintea unui judecător sau a altui magistrat împuternicit prin lege cu exercitarea atribuțiilor judiciare (…)”. De aici rezultă că că există o disticție între două entități judiciare „judecător” și „magistrat”.
b. În limbajul Convenției și al Curții, temenii folosiți au un înțeles propriu, autonom față de dreptul intern. Așadar, dacă între ceea ce numim ”magistrat” în țară și ceea ce judecătorii de la Strasbourg înțeleg prin ”magistrat” există vreo diferență, nu înseamnă că dreptul nostru contravine dreptului Convenției.
c. Prin ”magistrat împuternicit prin lege cu exercitarea atribuțiilor judiciare” se intelege că acea entitate denumita ”magistrat” nu este un ”judecător” (care prin definiție are atribuții jurisdicționale în cadrul unei instanțe, adică capacitatea de a soluționa prin aplicarea dreptului un litigiu concret), ci este e altă entitate care are altfel atribuții, nu jurisdicționale. Acest ”magistrat” însă, pentru a putea exercita controlul judiciar cu privire la legalitatea măsurii preventive, trebuie să aibă ”atribuții judiciare”. În viziunea Curții de la Strasbourg această caracteristică presupune trei aspecte care îl apropie de statutul unui judecător, totuși: independența magistratului față de celelalte puteri și față de părți, chiar dacă e subordonat față de alți magistrați cu condiția ca aceștia să dispună de o independență analogă (cert e că nu poate fi magistrat acela care are forme de subordonare faţă de executiv ori cel care poate să reprezinte partea acuzatoare în cadrul fazei de judecată.); capacitatea de a-l audia direct pe cel arestat; capacitatea de a examina circumstanțele care impun sau nu luarea măsurii și, dacă nu se impune, competența de a dispune eliberarea persoanei (CtEDO, Schiesser c. Elveției, hot. 4 dec.1979, par. 29 și 30).
d. CtEDO a analizat și competența procurorului român de a aresta, atribuție care i-a aparținut până în iulie 2003. Astfel, în cauzele Vasilescu din 1998 (par. 40-41), Pantea din 2003 (par. 237), Dumitru Popescu 2 din 2007 (par. 71) Curtea a stabilit că procurorii români, acţionând în calitate de magistraţi ai Ministerului Public, nu îndeplineau cerinţa de a fi independenţi faţă de puterea executivă. După apariția legilor justiției din 2004, CtEDO nu a mai pronunțat nicio condamnare cu privire la statul roman în privința statutului procurorilor.
E de reținut că, potrivit legislației actuale, ministrul justiției propune persoana pentru a fi numită Procuror General al PICCJ (care urmează a fi numită de președintele statului, întocmai cum și președintle ICCJ este numită de președintele statului însă la propunerea CSM) și poate exercita controlul asupra activității manageriale și de serviciu al procurorilor (atribuție niciodată exercitată din 2004). Cu toate acestea, între ministrul justiției și procurorul general nu există o relație de subordonare funcțională: în exercitarea atribuțiilor de procuror, ministrul nu poate da nicio dispoziție; ierarhia din cadrul Ministerului Public nu-l implică și pe ministru. În plus, prin Legea nr. 247/2005 care a modificat substanțial legile justiției se introduce în mod expres prevederea că procurorul este independent în soluțiile adoptate și că se poate adresa CSM față de imixtiunile comise de șeful ierarhic în efectuarea urmăririi penale, soluțiile dispuse sau concluziile prezentate în instanță.
5. Standardele internaționale
Standardele la care trebuie aliniate toate constituțiile și legile interne în materie de justitie au fost sintetizate de Comisia de la Veneția. Cu privire la procurori a fost elaborat în decembrie 2010 „Raportul privind standardele euroepene referitoare la independenta sistemului judiciar”. Prima parte vizează independența judecătorilor, iar partea a doua vizează organele de urmărire penală. Iată concluziile acestui din urmă document:
„84. Situaţia cu privire la independenţa judecătorilor, discutată în Partea I a prezentului raport, este una clară. Separaţia puterilor şi dreptul la un proces echitabil sunt de neconceput fără judecători independenţi. Acest lucru este însă mai puţin evident în cazul procurorilor, mai ales în lumina unei diversităţi de sisteme ce variază de la independenţă la o deplina înglobare în puterea executivă.
85. Având în vedere această diversitate, prezenta Parte a II-a a Raportului, care se referă la organele de urmărire penală, se concentrează pe garanţiile acordate organelor de urmărire penală împotriva presiunile externe. Mai ales când există sistemul subordonării parchetelor faţă de puterea executivă, asemenea garanţii sunt necesare pentru a le proteja pe primele de orice influenţă politică nepotrivită din partea celorlalte. Printre alte garanţii dezbătute în acest raport, un instrument des folosit este înfiinţarea unui organism independent de procurori, sau Consiliul procurorilor, care să se ocupe de numiri, promovări şi disciplină.
86. “Independenţa” procurorilor nu are aceeaşi natură ca şi independenţa judecătorilor. Deşi există o tendinţă generală de a acorda o mai mare independenţă organele de urmărire penală, nu există un standard comun care sa fie invocat. Independenţa sau autonomia nu sunt un scop în sine şi ar trebui justificate în fiecare caz prin referirea la obiectivele care se doresc a fi atinse.
87. Pentru a asigura garanţiile de neinfluenţare, Comisia de la Veneţia recomandă:
1. În cadrul procedurii de numire a Procurorului General, ar trebui dat un aviz cu privire la calităţile profesionale ale candidaţilor de către persoane relevante, cum ar fi reprezentanţi ai comunităţii juridice (inclusiv procurori) şi ai societăţii civile.
2. În ţările unde Procurorul General este ales de către Parlament, pericolul de politizare a procedurii de numire poate fi redus prin pregătirea alegerilor de către o comisie parlamentară.
3. Alegerea Procurorului General cu majoritatea calificată a Parlamentului poate fi văzută ca un mecanism de promovare a unui consens mai larg privind asemenea numiri.
4. Un Procuror General ar trebui numit permanent sau pe o perioadă relativ lungă de timp, fără posibilitatea de reînnoire a mandatului. Durata mandatului pentru Procurorul General nu ar trebui să coincidă cu durata mandatului pentru Parlament.
5. Dacă după expirarea mandatului se doreşte numirea Procurorului General în alte funcţii (spre exemplu, judecător), acest lucru trebuie lămurit mai înainte de numirea în funcţia de Procuror General. Oricum, n-ar trebui să existe o interdicţie privind dreptul persoanei care a ocupat funcţia de Procuror General de a candida pentru o altă funcţie publică în timpul sau după terminarea mandatului.
6. Motivele pentru revocarea Procurorului General trebuie să fie prevăzute în lege, iar un organism de experţi trebuie să-şi exprime opinia cu privire la suficienţa motivelor de revocare.
7. Procurorul General trebuie să beneficieze de o audiere corectă în cadrul procedurii de revocare, inclusiv în faţa Parlamentului.
8. Trebuie exclusă responsabilitatea Procurorului General în faţa Parlamentului pentru deciziile de declanşare a urmăririi sau de neurmărire luate în cauze individuale. Decizia de urmărire sau de neurmărire trebuie să aparţină doar parchetului şi nu executivului sau legislativului. Cu toate acestea, alcătuirea de politici publici în domeniul urmăririi penale pare să fie o chestiune în care Legislativul şi Ministerul Justiţiei ori Guvernul pot avea un rol decisiv.
9. Ca un instrument de răspundere, se poate solicita Procurorului General să trimită un raport public Parlamentului. Atunci când este cazul, în asemenea rapoarte Procurorul General trebuie să prezinte într-un mod transparent modalitatea de implementare a instrucţiunilor generale emise de executiv.
10. Cele mai mari probleme privind responsabilitatea (sau mai degrabă lipsa ei) apar când procurorii decid să nu efectueze urmărirea penală. Dacă nu există o cale de atac – care ar putea fi, de exemplu, exercitată de victimele infracţiunilor – atunci există un risc ridicat de lipsă a responsabilităţii.
11. Pentru a pregăti numirea în funcţie a unor procurori calificaţi, alţii decât Procurorul General, de asemenea ar fi util implicarea experţilor.
12. Procurorii, alţii decât Procurorul General, trebuie numiţi până la pensionare.
13. În procedura disciplinară, procurorul în cauză trebuie să aibă dreptul de a fi audiat.
14. De asemenea, trebuie să fie prevăzută posibilitatea de a contesta în instanţă sancţiunile disciplinare.
15. Garanţia prevăzută în Recomandarea 2000(19) împotriva presupuselor ordine ilegale nu este adecvată şi ar trebui să fie în continuare dezvoltată, deoarece ea nu previne totuşi emiterea unui ordin potenţial ilegal. Orice ordin de modificare a opiniei unui procuror aflat pe o poziţie ierarhică inferioară trebuie să fie argumentată, iar în cazul în care se presupune că un asemenea ordin este ilegal, atunci o instanţă sau un organism independent precum Consiliul Procurorilor ar trebui să decidă asupra legalităţii acestui ordin.
16. Ameninţările cu transferul procurorilor pot fi folosite ca un instrument de presiune asupra procurorului sau poate fi un mijloc ca un procuror „neascultător” să fie îndepărtat dintr-un caz delicat. De aceea, trebuie să fie disponibilă o cale de atac la un organism independent, precum Consiliul Procurorilor sau altul similar.
17. Procurorii nu ar trebui să beneficieze de imunitate generală.
18. Un procuror nu ar trebui să ocupe alte posturi în stat sau să îndeplinească alte funcţii de stat, dintre cele care ar fi considerate nepotrivite pentru judecători, iar procurorii ar trebui să evite activităţile publice ce ar putea intra în conflict cu principiul imparţialităţii lor.
19. Acolo unde există, componenţa Consiliului Procurorilor trebuie să includă procurori de la toate nivelurile, dar şi alţi actori, cum ar fi avocaţi sau profesori de drept. Dacă membrii unui astfel de consiliu sunt aleşi de Parlament, decizia ar trebui să se ia cu votul unei majorităţi calificate.
20. Acolo unde consiliile judecătorilor şi ale procurorilor formează un singur organism, ar trebuie să se asigure că judecătorii şi procurorii nu pot influenţa unii celorlalţi procedurile de numire şi procedurile disciplinare.
21. Remunerarea procurorilor în concordanţă cu importanţa sarcinilor îndeplinite este esenţială pentru un sistem judiciar penal, eficient şi just.
22. Un organism de experţi precum Consiliul Procurorilor poate juca un rol important în stabilirea programelor de pregătire profesională.
23. Acţiunile procurorilor care afectează drepturile omului, precum percheziţia sau arestarea, trebuie să rămână sub controlul judecătorilor.
24. În unele state, o „înclinaţie spre urmărire” face ca astfel de cereri din partea procurorilor sa fie admise aproape automat. Acesta constituie un pericol nu numai pentru drepturile persoanelor în cauză, dar şi pentru independenţa puterii judecătoreşti ca sistem.
25. Activitatea organelor de urmărire penală trebuie să se axeze în principal pe domeniul dreptului penal.
Concluzie: Potrivit actualei legislații din România, procurorul este magistrat – prin aceasta se înțelege calitatea judiciară deținută sau funcția judiciară exercitată de judecător (cei ordinari, nu și cei constituționali) și de procuror. Procurorul face parte din corpul magistraților (numit și magistratură), alături de judecători și magistrații-asistenți. El nu aparține puterii executive, legislative sau administrației publice, ci face parte din Ministerul Public care este parte a autorității judecătorești, alături de instanțe și CSM. Parchetele sunt independente față de instanțe și față de alte autorități publice. Procurorul este supus controlului ierarhic numai față de conducătorul parchetului, iar acesta se poate exercita doar în cadrul legal, procurorul având dreptul de a se plânge CSM de imixtiuni. Prezentul statut corespunde, așadar, standardelor internaționale în materie. Independența statutului magistratului procuror ar putea fi întărită prin ruperea legăturilor față de executiv în privința numirii procurorilor în funcțiile de la vârful Ministerului Public.
jud. Cristi DANILEȚ
membru CSM
