Contencios administrativ şi fiscal. Curtea de apel – jurisdicţie competentă material să se pronunţe atât în primă, cât şi în ultimă instanţă
21 august 2013 | Andreea DUMITRESCU
Este acceptat de toată lumea că funcţia reformatoare a recursului ca şi cale de atac, consfinţită atât de prevederile vechiului Cod de procedură civilă cât şi de dispoziţiile noului Cod de procedură civilă, asimilează implicit activitatea de control şi verificare exercitată de instanţa superioară asupra sentinţei pronunţate cu ocazia judecării fondului. Acest mecanism este de esenţa căilor de atac de reformare şi condiţionează, de plano, obţinerea unei sentinţe legale şi temeinice, cu finalitatea garantării dreptului la un proces desfăşurat cât mai corect, cu alte cuvinte a dreptului la un proces echitabil.
În materia reformării hotărârilor judecătoreşti, noul Cod de procedură civilă instituie regula existenţei a cel puţin două grade de jurisdicţie (fond – apel, uneori fond – recurs ), doar în situaţii cu totul excepţionale existând trei grade de jurisdicţie.
Concret, existenţa a două grade de jurisdicţie diferite presupune intervenţia a două instanţe de judecată diferite în grad, în cele mai multe cazuri fiind vorba de instanţa de fond şi instanţa imediat superioară. Această regulă capătă valenţele unui adevărat corolar juridic şi guvernează desfăşurarea normală a procesului civil, cu toate fazele sale.
Cu toate acestea, pe fundalul reglementărilor juridice care s-au succedat de-a lungul ultimilor ani, normele legale, dar şi practica judiciară, au permis apariţia anumitor excepţii de la principiul sus-amintit, creându-se cadrul juridic care permite ca aceeaşi instanţă (cea învestită cu soluţionarea fondului) să se pronunţe şi în calea de atac. Un exemplu în acest sens îl constituie acţiunile în materia contenciosului administrativ formulate împotriva fostei Comisii Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor (actuala Comisie Naţională pentru Compensarea Imobilelor), în situaţia refuzului acesteia de a emite titlul de despăgubire sau de a efectua operaţiunile legale.
Anterior intrării în vigoare a Legii nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, competenţa materială şi teritorială cu privire la judecarea unor astfel de acţiuni era reglementată de art. 20 din Titlul VII al Legii nr. 247/2005, normă legală care se completa cu dispoziţiile Legii nr. 554/2004.
În lumina acestor prevederi legale, constatăm că soluţionarea acţiunilor în materia contenciosului administrativ formulate împotriva fostei Comisii Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor era dată în competenţa „Secţiei de Contencios Administrativ şi Fiscal a Curţii de Apel în a cărei rază teritorială domiciliază reclamantul” (art. 20 din Titlul VII al Legii nr. 247/2005). În situaţia în care reclamantul avea domiciliul în străinătate, competentă din punct de vedere teritorial era Curtea de Apel de pe raza teritorială în care acesta avea reşedinţa sau reprezentantul legal, iar pentru situaţiile în care reclamantul nu avea o reşedinţă sau un reprezentant legal în România, cererile se adresau Curţii de Apel Bucureşti.
Astfel, reţinând reglementarea instituită de Legea nr. 247/2005, completată cu dispoziţiile art. 10 din Legea nr. 554/2004 (care consfiinţesc posibilitatea ca reclamantul să opteze între instanţa de la domiciliul său sau cea de la sediul pârâtului), la nivelul jurisprudenţei, s-a cristalizat o opinie unanimă în sensul stabilirii competenţei materiale judecării unor astfel de cereri în sarcina curţilor de apel, dar şi în sensul existenţei unei competenţe alternative din punct de vedere teritorial, între curtea de apel de la domiciliul reclamantului sau cea de la sediul pârâtului (Curtea de Apel Bucureşti).
Acest raţionament a fost acceptat de toate instanţele de judecată şi a fost aplicat sine die, până la intrarea în vigoare a Legii nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, act normativ care a adus numeroase modificări atât în materia noului Cod de procedură civilă şi a Codului de procedură penală, dar şi în materia Legii nr. 247/2005 şi, punctual, chiar cu privire la competenţa materială şi teritorială a cererilor aparţinând contenciosului administrativ formulate împotriva fostei Comisii Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor.
Din această perspectivă, prevederile art. X din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti statuează:
„Alineatul (1) al articolului 20 din Titlul VII – Regimul stabilirii şi plăţii despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv – din Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 653 din 22 iulie 2005, cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi va avea următorul cuprins:
Art. 20 (1) Competenţa de soluţionare a acţiunii în contencios administrativ având ca obiect contestarea deciziei adoptate de către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor sau, după caz, refuzul acesteia de a emite decizia revine secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului în a cărui rază teritorială domiciliază reclamantul. Dacă reclamantul domiciliază în străinătate, cererea se adresează instanţei resedinţei sale din ţară sau, după caz, la instanţa domiciliului reprezentantului acestuia din România, iar dacă nu are nici reşedinţa în România şi nici reprezentant cu domiciliul în România, cererea se adresează Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Tribunalului Bucureşti.”
Pe fundalul valului de modificări legislative din ultimii ani, această reglementare, interpretată ut singuli, nuc onţine nimic spectaculos, nereprezentând altceva decât un simplu transfer de competenţă de la curţile de apel la tribunale, cu consecinţa (aparentă) că de la data intrării în vigoare a Legii nr. 2/2013 astfel de cereri din materia contenciosului administrativ se vor introduce la noile instanţe competente.
Mergând însă mai departe cu studiul Legii nr. 2/2013, reţinem că art. XXIII din acelaşi act normativ stabileşte următoarele:
„(1) Procesele în primă instanţă, precum şi căile de atac în materia contenciosului administrativ şi fiscal, în curs de judecată la data schimbării, potrivit dispoziţiilor prezentei legi, a competenţei instanţelor legal învestite se judecă de instanţele devenite competente potrivit prezentei legi.
(2) Recursurile aflate pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Secţia de contencios administrativ şi fiscal la data intrării în vigoare a prezentei legi şi care, potrivit prezentei legi, sunt de competenţa curţilor de apel se trimit la curţile de apel.
(3) Procesele în curs de judecată în primă instanţă în materia contenciosului administrativ şi fiscal aflate la data intrării în vigoare a prezentei legi pe rolul curţilor de apel şi care, potrivit prezentei legi, sunt de competenţa tribunalelor se trimit la tribunale.
(4) În cazurile prevăzute la alin. (1)-(3), dosarele se trimit, pe cale administrativă, la instanţele devenite competente să le judece.”
Aşadar, constatăm că prevederile Legii nr. 2/2013 intervin şi asupra proceselor care se află în curs de judecată, indiferent dacă acestea se află în ciclul procesual al fondului sau în cale de atac. Probabil că această modalitate de reglementare a fost justificată de legiuitor prin însuşi scopul actului normativ amintit, reprezentat de degrevarea instanţelor de judecată de numărul excesiv de procese.
Fără a discuta dacă instanţele de judecată sunt într-adevăr învestite sau nu cu un număr excesiv de procese, şi fără a analiza oportunitatea unei astfel de măsuri în materia contenciosului administrativ, observăm că modificările introduse de prevederile art.X şi art. XXIII din Legea nr. 2/2013 nu conduc la degrevarea unor instanţe de anumite procese ci, cum am mai precizat, doar la un transfer de competenţă de la curţile de apel la tribunale. Într-o primă fază, acest transfer care operează şi asupra dosarelor pendinte determină doar o prelungire a duratei procesului, ceea ce aduce reale deservicii justiţiabililor care vor fi nevoiţi să aştepte câteva luni în plus, până când dosarul aflat pe rolul instanţei în prezent necompetente (dar care fusese competentă la data introducerii acţiunii) va intra pe rolul instanţei competente şi va primi un nou termen de judecată.
Deşi dispoziţiile art. X şi art. XXIII din Legea nr. 2/2013 eludează în mod vădit principiul neretroactivităţii legii civile, generând apariţia unor incidente procedurale în cadrul proceselor aflate în curs de judecată, acestea trebuie urmate întocmai de instanţele de judecată, care nu pot face altceva decât să le aplice, creându-se la nivelul jurisprudenţei situaţii cel puţin atipice. Astfel, de exemplu, prin Încheierea nr. 2018/27.02.2013, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, învestită anterior intrării în vigoare a Legii nr. 2/2013, cu soluţionarea recursului împotriva Sentinţei Civile nr. 1771/13.03.2012 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, Secţia a VIII-a Contencios Administrativ şi Fiscal, în Dosarul nr. 640/2/2012, a fost scoasă cauza de pe rol, fiind trimisă spre competentă soluţionare Curţii de Apel Bucureşti.
Şi iată apariţia unei ambiguităţi procedurale cu care instanţele de judecată sunt obligate să se confrunte şi pe care se pare că legiuitorul nu a prevăzut-o: posibilitatea ca instanţa învestită cu soluţionarea fondului (Curtea de Apel Bucureşti) să fie competentă din punct de vedere material să soluţioneze şi calea de atac împotriva sentinţei pronunţate cu ocazia judecării fondului, pronunţându-se atât în primă, cât şi în ultimă instanţă.
Chiar dacă în raport de reglementările introduse de Legea nr. 2/2013, soluţia amintită mai sus devine unanimă în practica instanţelor de judecată, consecinţele produse de acestea nu pot fi trecute cu vederea şi ele generează o serie de discuţii. Fără putinţă de tăgadă, realizarea efectului reformator al unei căi de atac (cum este recursul) este condiţionată de posibilitatea ca partea interesată să se adreseze unei instanţe superioare. Acest mecanism identifică trăsătura definitorie a căilor de atac de reformare, trăsătură care le diferenţiază de celelalte, respectiv căile de atac de retractare. Pe de altă parte, posibilitatea sesizării instanţei superioare cu soluţionarea căii de atac (apel sau recurs) garantează realizarea controlului judiciar asupra procedurii urmată de instanţa de fond şi verificarea sentinţei atacate, uneori chiar cu finalitatea casării unei sentinţe nelegale (în recurs).
Reţinând aceste aspecte, ne punem întrebarea: în dosarele de contencios administrativ asemănătoare celui exemplificat mai sus, în care a fost declarat recurs împotriva sentinţei pronunţate de curtea de apel, dosarul a primit primul termen de judecată la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie ulterior intrării în vigoare a Legii nr.2/2013, la termenul respectiv Înalta Curte declinâdu-şi competenţa de soluţionare a recursului în favoarea Curţii de Apel, se mai poate vorbi despre un efect reformator al recursului?
În opinia noastră, în cazurile despre care am făcut vorbire, în contextul în care activitatea de control şi verificare este realizată de aceeaşi instanţă care a judecat fondul, funcţia reformatoare a recursului îşi pierde din consistenţă, rămânând doar o simplă caracteristică formală, care nici într-un caz nu poate garanta obţinerea unei sentinţe legale şi temeinice. Corectă din punctul de vedere al prevederilor Legii nr. 2/2013, soluţia prezentată apare ca o curiozitate juridică a cărei apariţie este determinată de excesul unor reglementări superficiale, reglementări care, în ultimii ani, sunt întâlnite din ce în ce mai frecvent.
Andreea DUMITRESCU
avocat, Baroul Argeş
- Flux integral: www.juridice.ro/feed
- Flux secţiuni: www.juridice.ro/*url-sectiune*/feed
Pentru suport tehnic contactaţi-ne: tehnic@juridice.ro
