Jurisprudenţa Curţii Constituţionale a României în materie electorală
9 septembrie 2013 | Ion Gabriel ENACHE
Analiza de față îşi propune să examineze jurisprudenţa Curţii Constituţionale referitoare la controlul de constituţionalitate a legilor în materie electorală, adică vizează în principal alegerile parlamentare naţionale, cele pentru Parlamentul European și cele de la nivel local. Nu am dorit tratarea contenciosului electoral prezidenţial deoarece, pe de o parte, această atribuţie a jurisdicţiei constituţionale este pe larg examinată în literatura de specialitate[1], iar pe de altă parte ea este de natură diferită faţă de controlul constituţionalităţii legilor (Curtea Constituţională realizează un control al faptelor şi nu al actelor juridice). Nu am inclus în analiza noastră nici legile referendare deoarece referendumul nu constituie un instrument pentru reprezentarea electorală ci o expresie a voinței populare manifestată în mod direct. Nu vom trata nici intervențiile instanțelor de judecată cu competențe în procesul electoral pentru că justiția electorală la acest nivel se ocupă doar cu punerea în aplicare a exigențelor tehnice din legile electorale aşa cum face şi Curtea Constituţională în cadrul contenciosului electoral prezidenţial. Avem în vedere doar controlul exercitat de Curtea Constituțională a României asupra legilor electorale pentru a identifica rolul său într-un domeniu asupra căruia ea nu are un control direct.
Într-adevăr, spre deosebire de competenţa rezervată Curţii în domeniul alegerilor prezidenţiale, în privinţa celorlalte tipuri de alegeri atribuţiile jurisdicţiei sunt mai degrabă restrânse. Constituţia României conferă Curţii Constituţionale atribuţii relativ extinse în legătură cu instituţia Preşedintelui României prin art. 146 lit. f), lit. g) şi lit. h). Cu privire la alegerile parlamentare interne şi europene şi la cele locale Curtea Constituţională nu pare a avea vreun rol. Totuşi, nu trebuie ignorată atribuţia sa de control al constituţionalităţii legilor în general şi, în acest context, jurisprudenţa sa în materia alegerilor altele decât cele prezidenţiale deoarece ea contribuie la eliminarea unor carenţe ale reglementărilor în materie, a căror injustă aplicare ar risca să producă efecte nocive asupra calității statului de drept. Altfel spus, deși în prevederile legii referitoare la organizarea și funcționarea Curții Constituționale nu sunt înscrise atribuții exprese referitoare la scrutinele parlamentare ori locale, instanţa de contencios constituţional exercită o influenţă indirectă asupra acestor categorii de alegeri, prin intermediul competenţei sale de a controla constituționalitatea legilor.
Vom încerca astfel să determinăm ce rol are Curtea Constituţională în cadrul unor alegeri pe care, în fond, nu le supraveghează şi cum a influenţat instanţa de contencios constituţional organizarea şi desfăşurarea procesului electoral, deşi nu are un control direct asupra lui.
Analiza cantitativă a jurisprudenţei Curţii Constituţionale în materie electorală
Pornind de la observaţia că ponderea deciziilor ce vizează alegerile în totalul actelor jurisdicţionale ale Curţii Constituţionale este de aproximativ 3% ne propunem în continuare o succintă interpretare cantitativă a dinamicii controlului de constituționalitate în materie electorală.
Figura 1. Ponderea deciziilor în materie electorală din totalul deciziilor pronunţate în perioada 1992-2012 de Curtea Constituţională a României.
De la înfiinţare şi până la finele lunii iulie 2013 Curtea Constituţională a României a emis peste 14.000 de acte de natură jurisdicţională, dintre care peste 13.900 decizii, 300 de hotărâri, precum şi două avize consultative.
Figura 2. Evoluţia deciziilor Curţii Constituţionale în perioada 1992-2012 cu privire la alegerile legislative, cele pentru Parlamentul European şi alegerile locale.
Din totalul soluţiilor pronunţate în materia alegerilor, altele decât cele prezidenţiale, şapte decizii au fost de admitere, din care două de admitere în parte, 18 au fost de respingere ca inadmisibile ori devenite inadmisibile şi 113 au fost de respingere. În legătură cu cinci excepţii de neconstituţionalitate care au fost ridicate în vederea anulării alegerilor legislative din anul 1992 Curtea Constituţională şi-a declinat competenţa în favoarea Biroului Electoral Central.
În funcţie de momentul exercitării controlului de constituţionalitate, doar în patru cazuri Curtea a fost chemată să exercite un control preventiv (urmare a unei obiecţii de neconstituţionalitate), în timp ce peste două treimi dintre deciziile pronunţate au vizat legile electorale după intrarea lor în vigoare (pe calea excepţiei de neconstituţionalitate).
Figura 3. Distribuţia deciziilor în funcţie de dispozitiv.
71 de decizii au pornit de la sesizarea făcută de o persoană fizică, 53 ca rezultat al implicării unor justiţiabili fireşti pentru materia electorală, de tipul primarilor, parlamentarilor, consiliilor locale şi judeţene, partidelor politice, asociaţiilor minorităţilor naţionale, o sesizare a fost înaintată de Avocatul Poporului şi una a provenit de la Preşedintele României. Dintre aceste sesizări, 25 au tratat probleme referitoare la sistemul electoral în integralitatea sa, 27 au vizat doar alegerile legislative, 87 au fost în legătură cu desfăşurarea alegerilor locale şi doar 5 au privit alegerile europarlamentare.
Figura 4. Distribuţia deciziilor în funcţie de subiectele de sezină.
În plus, în perioada 2007-2012 se poate observa o adevărată efervescenţă a subiectelor de sezină (de altfel, în această perioadă contenciosul electoral s-a intensificat şi din punct de vedere cantitativ), acestea devenind vizibil mai diverse în preajma alegerilor, atunci când veleităţile politice ale actorilor electorali înscrişi în competiţie ajung să fie moderate în justiţie.
După textul constituţional pretins încălcat cele mai multe decizii vizează art. 16 – egalitatea în drepturi, art. 21 – liberul acces la justiţie şi art. 37 – dreptul de a fi ales. Alte articole frecvent invocate sunt art. 4, art. 8, art. 20, art. 24, art. 29, art. 40, art. 62 şi art. 115 din Constituţie.
Figura 5. Distribuţia deciziilor în funcţie de articolul din Constituţie pretins încălcat.
Din perspectiva punctelor de vedere exprimate în conformitate cu art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, punctul de vedere al Avocatului Poporului este cel mai des întâlnit, în mai bine de 65% din cazuri, intervenţia Guvernului este vizibilă în aproximativ jumătate din cazuri, iar Camera Deputaţilor şi Senatul au o prezenţă mai degrabă limitată, în mai puţin de 20 % din totalul deciziilor. În majoritatea cazurilor, Curtea a adoptat decizii similare celor exprimate în punctele de vedere primite (excepţie face Decizia nr. 1219 din 18 decembrie 2007, unde Guvernul a emis o interpretare contrară celei care avea să fie dată de Curtea Constituţională).
Analiza calitativă a jurisprudenţei Curţii Constituţionale în materie electorală
Din punct de vedere al obiectului deciziilor, jumătate vizează situaţia mandatului, fie din perspectiva validării fie din cea a încetării acestuia, în timp ce 21% au legătură cu structura de ansamblu a sistemului electoral, pragul electoral şi mecanismul de vot. De asemenea, se poate observa o oarecare repetabilitate a contenciosului vizând situaţia candidaţilor independenţi (inclusiv colaborarea cu fosta Securitate), minorităţile naţionale, statutul şi finanţarea partidelor politice, celeritatea procedurilor electorale.
Figura 6. Distribuţia deciziilor în funcţie de obiect.
Trebuie precizat de altfel că în privinţa candidaturilor independente, a statutului partidelor politice, a distribuţiei mandatelor şi a votului uninominal jurisprudenţa Curţii Constituţionale a cunoscut unele evoluţii, iar acestea s-au reflectat ulterior şi în legislaţie, mai ales în ceea ce priveşte alegerile parlamentare. Implicarea Curţii Constituţionale în probleme legate de procedurile electorale s-a manifestat preponderent în raport cu alegerile locale, în special în privinţa conflictelor generate de regimul juridic al mandatului.
Concluzii
În urma analizei statistice şi de conţinut, am putut observa că justiţia constituţională în materie electorală s-a manifestat în mod indirect, prin soluţionarea diverselor litigii de natură constituţională intervenite în campaniile electorale. Astfel, deşi nu are atribuţii exprese în genul celor legate de instituţia şefului de stat, diverse probleme din cadrul celorlalte categorii de alegeri s-au aflat pe rolul Curţii Constituţionale a României. Altfel spus, instanţa a adresat criticile de neconstituţionalitate în domeniul alegerilor de la nivel local, parlamentar naţional sau european prin exercitarea controlului de constituţionalitate a legilor înainte de promulgare şi al excepţiei de neconstituţionalitate. Aşadar, implicarea judecătorului constituţional în rezolvarea litigiilor electorale, prin excelenţă partizane, duce la moderarea riscului derapajelor politice, serveşte la atenuarea tendinţelor polarizante şi contribuie în mod esenţial la asigurarea supremaţiei Constituţiei.
Figura 7. Statistica deciziilor Curţii Constituţionale a României prin raportare la legile pertinente în materie electorală.
Cât priveşte însemnătatea influenţei jurisprudenţei Curţii Constituţionale a Românei asupra alegerilor nu ne putem rezuma doar la simpla constatare a sporirii numărului intervenţiilor instanţei de contencios constituţional în afara domeniilor expres rezervate acesteia prin Legea fundamentală. Mai degrabă trebuie să vorbim despre modificările generate de soluţiile pronunţate de Curtea Constituţională a României asupra procedurilor electorale. Pornind de la faptul, deja constatat, că cele mai multe dintre deciziile adoptate de Curtea Constituţională în legătură cu materia alegerilor sunt de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate, abia deciziile prin care a fost determinată o modificare a legislaţiei electorale sau prin care instanţa a corectat deficienţele de ordin constituţional ale sistemului electoral dau măsura importanţei controlului specific exercitat de Curtea Constituţională.
Astfel, instanţa a constatat neconstituţionalitatea modificărilor aduse legii electorale cu privire la alegerile parlamentare, remarcând totodată deficienţe în privinţa modalităţii de atribuire a mandatelor care riscau să lezeze principiul reprezentativităţii corpului electoral prin introducerea unei proceduri de vot distincte pentru lista electorală suplimentară şi a unui nou mecanism de distribuţie a mandatelor. Îndreptările de natură constituţională privind sistemul de vot sugerate în Decizia nr. 1177 din 12 decembrie 2007 au presupus eliminarea din textul legii electorale a adiţiilor care, sub pretextul reformării, introduceau formule electorale contrare Legii fundamentale. Recent, printr-o decizie de la începutul anului 2012, Curtea s-a pronunţat în legătură cu ipoteza comasării alegerilor parlamentare şi locale, reţinând caracterul neconstituţional al unei astfel de măsuri prin aceea că ar încălca libera exprimare a voinţei populare.
De asemenea, Legea partidelor politice a fost modificată drept urmare a admiterii unei excepţii de neconstituţionalitate. Decizia Curţii Constituţionale nr. 35 din 2 aprilie 1996 este însoţită şi de clarificări asupra dreptului la asociere, definiţiei, statutului şi mecanismelor de înregistrare a partidelor politice, integrate ulterior în amendamentele aduse legii. Cu un alt prilej, în soluţionarea criticilor aduse statutului partidelor politice, Curtea a explicitat înlesnirile oferite formaţiunilor politice şi, în special, a fundamentat necesitatea facilităţilor băneşti acordate acestora.
Totodată, în legătură cu validarea mandatelor, intervenţia Curţii Constituţionale s-a manifestat în sensul constatării neconstituţionalităţii acordării mandatului vacantat supleanţilor de pe listele electorale ca urmare a radierii unui partid politic. Prin Decizia nr. 1219 din 18 decembrie 2007, Curtea a evitat producerea unui efect vădit neconstituţional prin modificările operate asupra Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale în sensul redistribuirii voturilor cu desconsiderarea voinţei alegătorilor. Cu privire la candidaţii independenţi, Curtea Constituţională a admis critica de neconstituţionalitate a prevederilor legii electorale care vizau excluderea acestui tip de competitori electorali din scrutinele electorale parţiale. Decizia instanţei, pronunţată în considerarea art. 37 din Constituţia României referitor la dreptul de a candida, a fost transpusă prin înlăturarea textului criticat ca fiind neconstituţional din Legea nr. 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului, acesta din urmă fiind aplicat imediat, cu ocazia alegerilor parţiale pentru Camera Deputaţilor din Colegiul nr. 19 din Bucureşti. În continuarea aspectelor prezentate anterior, trebuie menţionat că aceste decizii de admitere, care au produs reaşezări la nivelul sistemului electoral, sunt de dată recentă, fiind pronunţate în ultimii cinci ani, singura excepţie fiind doar Decizia nr. 35 din 2 aprilie 1996 în legătură cu statutul partidelor politice.
De asemenea, funcţia de interpretare a justiţiei constituţionale intervine tocmai în sensul clarificării eventualelor ambiguităţi din textul legilor supuse controlului de constituţionalitate, instanţa inserând comentariile în considerentele deciziilor. Astfel au fost lămurite aspecte care ţin de importanţa votului într-un stat democratic, de soluţionarea cu celeritate a litigiilor în materie electorală, de criteriile de eligibilitate în special cele referitoare la minorităţi şi candidaţii independenţi, criteriile de reprezentativitate pentru formaţiunile politice sau de relativitatea obligaţiei de nepartizanat politic a Preşedintelui României. În plus, Curtea Constituţională a subliniat necesitatea stabilirii statutului de colaborator cu fosta Securitate pentru consolidarea tranziţiei democratice din România.
În egală măsură, numeroasele contestaţii care pretind încălcarea liberului acces la justiţie în pricinile electorale au fost tratate de Curtea Constituţională a României cu reafirmarea principiilor statuate în jurisprudenţa de început a instanţei, respectiv că nu trebuie parcurse toate căile de atac pentru înfăptuirea dreptului, fiind de competenţa legiuitorului să stabilească reguli speciale aplicabile anumitor domenii.
Regimul juridic al mandatului a fost abordat atât din perspectiva începerii, cât şi a încetării acestuia, generând un număr semnificativ de decizii. Trebuie amintită poziţia instanţei în legătură cu validarea sau încetarea mandatelor aleşilor membri ai unor noi formaţiuni politice decât cele pe listele cărora au candidat, argumentarea Curţii Constituţionale susţinând opţiunea politică a votanţilor ca fiind prin excelenţă partizană. În mod similar cu soluţia dată şi în alte cauze, cu privire la situaţia minorităţilor naţionale Curtea Constituţională a reţinut atribuţiile exclusive ale legiuitorului, confirmate de Constituţie, de a trasa limitele interne ale sistemului electoral.
Instanţa de contencios constituţional, prin natura atribuţiilor sale, trebuie să reconcilieze opţiunile legiuitorului şi pretenţiile politicului. De aceea, evoluţiile legislative şi – într-o măsură comparabilă – şi cele politice din perioada supusă analizei pot fi observate în intervenţiile Curţii Constituţionale în legătură cu sistemul de vot, în special aspectele care ţin de pragul electoral, egalitatea votului, configuraţia şi tipul de scrutin propriu-zis. Introducerea votului uninominal a generat o jurisprudenţă bogată, care se referă în special la modalităţile concrete de amenajare ale votului. Pe de altă parte, Curtea Constituţională a soluţionat şi critici de neconstituţionalitate care au vizat aspectele imediate ale votului, cum ar fi ordinea de pe buletinele de vot, reprezentarea partidelor politice în secţiile de votare etc. În special cu privire la acele sesizări care înaintează probleme de fapt şi nu de drept, Curtea a fost nevoită să constate inadmisibilitatea ca urmare a lipsei motivării sau obiectului.
Cu asumarea caracterului de pionierat, prezentul studiu poate servi la provocarea unor eventuale dezbateri, îndeosebi necesare în contextul unei reamenajări constituţionale care să răspundă în mod firesc exigenţelor dezvoltării statului de drept într-un spaţiu extins şi într-o lume aflată în plin proces de gloalizare. Aşa cum a putut fi observat, de-a lungul ultimilor douăzeci de ani sistemul electoral autohton a fost guvernat de un număr mare de legi supuse unor modificări frecvente, menite să acomodeze diverse ambiţii politice, evidente în special în anii electorali. Sporirea gradului de specializare şi a complexităţii prevederilor electorale conduce la necesitatea alcătuirii unui Cod electoral, care să poată răspunde în mod corespunzător exigenţelor contemporane ale societăţii româneşti. Cu titlu de propunere apreciem că alcătuirea unui eventual cod electoral ar trebui să ţină cont de acumulările existente la nivel legislativ, material, jurisdicţional şi constituţional. Spre exemplu, plecând de la carenţele legislaţiei electorale parcurse şi în prezentul studiu, o soluţie susceptibilă a fi înscrisă într-o eventuală codificare ar putea-o constitui delimitarea mai vizibilă a instituţiilor cu atribuţii în managementul electoral de cele cu rol exclusiv în asigurarea legalităţii şi constituţionalităţii procedurilor electorale. În plus, Curtea Constituţională ar putea să dobândească competenţe mai largi în legătură cu tratarea constituţionalităţii celorlalte categorii de alegeri în mod similar ce cele pe care le are în prezent în raport cu instituţia preşedintelui. În ideea asigurării stabilităţii şi exprimării unitare a reglementărilor electorale, codul ar trebui să păstreze un caracter tehnic eminamente general, cu extinderea şi explicitarea principiilor pe care el le-ar conţine în legi subsecvente. Astfel, reglementarea tipului de scrutin şi stabilirea procedurilor electorale cu aplicabilitate imediată sau a celor privind regimul juridic al mandatului pot fi cuprinse în reglementări ordinare. Însă înaintea trasării unui posibil cod electoral este necesară dezbaterea implicaţiilor pe care un astfel de proiect le presupune în vederea acomodării pretenţiilor tuturor părţilor interesate şi, mai presus, în sensul respectării principiilor constituţionale.
Adesea un fenomen trecut cu vederea şi tratat ca notă de subsol în textele de specialitate, controlul exercitat de Curtea Constituţională în materia alegerilor locale, alegerilor legislative şi a celor pentru Parlamentul European oferă o perspectivă necesară asupra maturităţii instituţiilor electorale şi evoluţiei procedurilor constituţionale în România. Mai mult, controlul de constituţionalitate în domeniul electoral a atins un punct nevralgic: din ce în ce mai multe subiecte de sezină avansează pretenţiile lor în sensul reformării sistemului electoral înaintea instanţei de contencios constituţional şi, în relaţie direct proporţională, deciziile pronunţate de Curte nu produc doar schimbări ale jurisprudenţei, ci contribuie la reaşezarea şi transformarea cadrului legislativ electoral. Recurenţa intervenţiilor Curţii Constituţionale în materia alegerilor, altele decât cele prezidenţiale, este cu atât mai importantă cu cât afectează procedurile electorale în întregul lor. Astfel, analiza rolului Curţii Constituţionale a României în alegeri pe care instanţa nu le controlează în mod direct nu reprezintă doar o problemă de perspectivă academică, ci este chiar o urgenţă democratică.
[1] Tudor Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice – tratat elementar, Lumina Lex, Bucureşti, 2000; Ion Deleanu, Instituţii şi proceduri constituţionale – tratat, All Beck, Bucureşti, 2006; Ștefan Deaconu, Drept constituţional, CH Beck, Bucureşti, 2011; Ioan Muraru, Elena-Simina Tănăsescu, Drept constituţional şi instituţii politice, CH Beck, Bucureşti, 2011. Fără pretenţii de exhaustivitate, considerăm drept repere în materia competențelor Curţii Constituţionale privitoare la instituţia Preşedintelui următoarele lucrări: Tudor Drăganu, „Efectele juridice ale deciziilor şi hotărârilor Curţii Constituţionale în lumina prevederilor Constituţiei revizuite” in Revista de Drept Public nr. 1, 2004; Ştefan Deaconu, „Câteva aspecte de natură constituţională privind răspunderea Preşedintelui” in Revista Dreptul, nr. 12, 2007; Elena-Simina Tănăsescu, „Résponsabilité politique du Président de la Roumanie – non bis in idem?” in Cadernos de Pos- Graduaçao em Direito, nr. 11, 2012, pp. 6-14.
Ion Gabriel ENACHE
Centrul de Drept Constituțional și Instituții Politice
- Flux integral: www.juridice.ro/feed
- Flux secţiuni: www.juridice.ro/*url-sectiune*/feed
Pentru suport tehnic contactaţi-ne: tehnic@juridice.ro
