Comisia Europeană întreabă Curtea de Justiție cu privire la aderarea Uniunii Europene la CEDO. UPDATE: Răspunsul Curții de Justiție
18 decembrie 2014 | Mihaela MAZILU-BABEL
18 decembrie 2014: Curtea declară:
– este susceptibil să aducă atingere caracteristicilor specifice și autonomiei dreptului Uniunii deoarece
nu asigură coordonarea între articolul 53 din CEDO și articolul 53 din cartă, nu previne riscul de a aduce atingere principiului încrederii reciproce între statele membre în dreptul Uniunii și nu prevede nicio corelare între mecanismul instituit prin Protocolul nr. 16 și procedura de trimitere preliminară prevăzută la articolul 267 TFUE;– este susceptibil să aducă atingere articolului 344 TFUE deoarece nu exclude posibilitatea ca litigiile dintre statele membre sau dintre acestea și Uniune referitoare la aplicarea CEDO în domeniul de aplicare material al dreptului Uniunii să fie deduse judecății Curții Europene a Drepturilor Omului;
– nu prevede modalități de funcționare a mecanismului copârâtului și a procedurii implicării prealabile a Curții care să permită conservarea caracteristicilor specifice ale Uniunii și ale dreptului său și
– nu ține seama de caracteristicile specifice ale dreptului Uniunii în ceea ce privește controlul jurisdicțional al actelor, acțiunilor sau omisiunilor în materie de PESC deoarece încredințează controlul jurisdicțional al unora dintre aceste acte, acțiuni sau omisiuni exclusiv unui organ extern Uniunii,
nu este compatibil cu articolul 6 alineatul (2) TUE și nici cu Protocolul nr. 8 UE.
În consecință, Curtea (Plenul) emite următorul aviz:
Acordul preconizat privind aderarea Uniunii Europene la Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale nu este compatibil cu articolul 6 alineatul (2) TUE și nici cu Protocolul nr. 8 cu privire la articolul 6 alineatul (2) din Tratatul privind Uniunea Europeană referitor la aderarea Uniunii la Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.
Mai atragem atenția asupra considerațiilor introductive:
153. Înainte de a iniția analiza cererii formulate de Comisie, trebuie arătat, cu titlu introductiv, că, spre deosebire de stadiul dreptului comunitar în vigoare la data la care Curtea a emis Avizul 2/94 (EU:C:1996:140), aderarea Uniunii la CEDO dispune, de la intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, de un temei juridic specific în articolul 6 TUE.
154. Această aderare s‑ar caracteriza însă în continuare prin importante particularități.
155. Astfel, încă de la adoptarea CEDO, numai statele puteau avea calitatea de părți, ceea ce explică faptul că, în prezent, această convenție nu leagă decât state. Acest aspect este de altfel confirmat de împrejurarea că, pentru a permite aderarea Uniunii, nu a fost modificat numai articolul 59 din CEDO, ci și acordul preconizat însuși conține o serie de modificări ale convenției menționate pentru a face această aderare operațională în cadrul sistemului pe care ea însăși îl instituie.
156. Or, aceste modificări se justifică tocmai prin faptul că, spre deosebire de orice altă parte contractantă, din punctul de vedere al dreptului internațional, Uniunea nu poate, având în vedere însăși natura sa, să fie considerată un stat.
157. Astfel, după cum Curtea a constatat în repetate rânduri, spre deosebire de tratatele internaționale obișnuite, tratatele fondatoare ale Uniunii au instituit o nouă ordine juridică, dotată cu instituții proprii, în favoarea căreia statele membre și‑au limitat drepturile suverane în domenii din ce în ce mai extinse și ale cărei subiecte sunt nu numai aceste state, ci și resortisanții acestora (a se vedea în special Hotărârea van Gend & Loos, 26/62, EU:C:1963:1, p. 23, și Hotărârea Costa, 6/64, EU:C:1964:66, p. 1158, precum și Avizul 1/09, EU:C:2011:123, punctul 65).
158. Or, faptul că Uniunea este dotată cu o ordine juridică de tip nou, având o natură care îi este specifică, un cadru constituțional și principii fondatoare care îi sunt proprii, o structură instituțională deosebit de elaborată, precum și un ansamblu complet de norme juridice care îi asigură funcționarea, determină consecințe în ceea ce privește procedura și condițiile aderării la CEDO.
159. Tocmai în considerarea acestui fapt, tratatele supun această aderare respectării unor diverse condiții.
160. În acest sens, mai întâi, după ce prevede că Uniunea aderă la CEDO, articolul 6 alineatul (2) TUE precizează de la bun început, în cuprinsul celei de a doua teze, că „[c]ompetențele Uniunii, astfel cum sunt definite în tratate, nu sunt modificate de această aderare”.
161. În continuare, Protocolul nr. 8 UE, care are aceeași valoare juridică cu cea a tratatelor, prevede între altele că acordul de aderare trebuie să reflecte necesitatea de a conserva caracteristicile specifice ale Uniunii și ale dreptului Uniunii și să garanteze că aderarea nu aduce atingere nici competențelor Uniunii, nici atribuțiilor instituțiilor sale, nici situației speciale a statelor membre în ceea ce privește CEDO, nici articolului 344 TFUE.
162. În sfârșit, prin Declarația cu privire la articolul 6 alineatul (2) din Tratatul privind Uniunea Europeană, Conferința interguvernamentală care a adoptat Tratatul de la Lisabona a convenit că aderarea trebuie realizată în conformitate cu proceduri care să permită menținerea aspectelor specifice ordinii juridice a Uniunii.
163. În special în lumina acestor dispoziții, revine Curții, în cadrul misiunii care îi este încredințată prin articolul 19 alineatul (1) primul paragraf TUE, sarcina de a controla dacă modalitățile juridice potrivit cărora se preconizează aderarea Uniunii la CEDO sunt în conformitate cu condițiile menționate și, mai general, cu carta constituțională fundamentală a Uniunii pe care o reprezintă tratatele (Hotărârea Les Verts/Parlamentul, 294/83, EU:C:1986:166, punctul 23).
164. În vederea efectuării unui asemenea control, trebuie arătat că, astfel cum reiese din cuprinsul punctelor 160-162 din prezentul aviz, condițiile prevăzute de tratate în ceea ce privește aderarea vizează, în mod deosebit, să garanteze că aceasta nu aduce atingere caracteristicilor specifice ale Uniunii și ale dreptului său.
165. În această privință, trebuie amintit că printre aceste caracteristici se numără cele referitoare la structura constituțională a Uniunii, care se reflectă în principiul de atribuire a competențelor prevăzut la articolul 4 alineatul (1) TUE și la articolul 5 alineatele (1) și (2) TUE, precum și în cadrul instituțional definit la articolele 13 TUE-19 TUE.
166. La aceasta se adaugă caracteristicile specifice care țin de însăși natura dreptului Uniunii. În special, astfel cum a arătat Curtea în repetate rânduri, dreptul Uniunii se caracterizează prin faptul că este izvorât dintr‑o sursă independentă, constituită de tratate, prin supremația sa (traducerea este eronată în limba română, fiind vorba de fapt de aplicarea prioritară – n.n.) în raport cu dreptul statelor membre (a se vedea în acest sens Hotărârea Costa, EU:C:1964:66, p. 1159 și 1160, precum și Hotărârea Internationale Handelsgesellschaft, EU:C:1970:114, punctul 3, Avizul 1/91, EU:C:1991:490, punctul 21, Avizul 1/09, EU:C:2011:123, punctul 65, și Hotărârea Melloni, C‑399/11, EU:C:2013:107, punctul 59), precum și prin efectul direct al unei întregi serii de dispoziții aplicabile statelor membre și resortisanților acestora (Hotărârea van Gend & Loos, EU:C:1963:1, p. 23, și Avizul 1/09, EU:C:2011:123, punctul 65).
167. Aceste caracteristici esențiale ale dreptului Uniunii au dat naștere unei rețele structurate de principii, de norme și de relații juridice mutual interdependente care leagă, reciproc, Uniunea însăși și statele sale membre, precum și statele membre între ele, acestea fiind în prezent angajate, astfel cum se amintește la articolul 1 al doilea paragraf TUE, într‑un „[proces] de creare a unei uniuni tot mai profunde între popoarele Europei”.
168. O asemenea construcție juridică se întemeiază pe premisa fundamentală potrivit căreia fiecare stat membru împărtășește cu toate celelalte state membre și recunoaște că acestea împărtășesc cu el o serie de valori comune pe care se întemeiază Uniunea, după cum se precizează la articolul 2 TUE. Această premisă implică și justifică existența încrederii reciproce dintre statele membre în recunoașterea acestor valori și, așadar, în respectarea dreptului Uniunii care le pune în aplicare.
169. Figurează de altfel în centrul acestei construcții juridice drepturile fundamentale, astfel cum sunt recunoscute de cartă – care, în temeiul articolului 6 alineatul (1) TUE, are aceeași valoare juridică cu cea a tratatelor –, respectarea acestor drepturi constituind o condiție a legalității actelor Uniunii, astfel încât nu pot fi admise în Uniune măsuri incompatibile cu aceste drepturi (a se vedea Hotărârea ERT, C‑260/89, EU:C:1991:254, punctul 41, Hotărârea Kremzow, C‑299/95, EU:C:1997:254, punctul 14, Hotărârea Schmidberger, C‑112/00, EU:C:2003:333, punctul 73, precum și Hotărârea Kadi și Al Barakaat International Foundation/Consiliul și Comisia, EU:C:2008:461, punctele 283 și 284).
170. Or, autonomia de care se bucură dreptul Uniunii în raport cu dreptul statelor membre, precum și în raport cu dreptul internațional impune ca interpretarea drepturilor fundamentale să fie asigurată în cadrul structurii și al obiectivelor Uniunii (a se vedea în acest sens Hotărârea Internationale Handelsgesellschaft, EU:C:1970:114, punctul 4, precum și Hotărârea Kadi și Al Barakaat International Foundation/Consiliul și Comisia, EU:C:2008:461, punctele 281-285).
171. În ceea ce privește structura Uniunii, este necesar să se sublinieze că respectarea cartei se impune nu numai instituțiilor, organelor, și oficiilor sau agențiilor Uniunii, ci și statelor membre atunci când acestea pun în aplicare dreptul Uniunii (a se vedea în acest sens Hotărârea Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, punctele 17-21).
172. În ceea ce privește urmărirea obiectivelor Uniunii, astfel cum sunt amintite la articolul 3 TUE, aceasta este încredințată unei serii de dispoziții fundamentale, cum ar fi cele care prevăd libertatea de circulație a mărfurilor, a serviciilor, a capitalurilor și a persoanelor, cetățenia Uniunii, spațiul de libertate, securitate și justiție, precum și politica de concurență. Aceste dispoziții, care se inserează în cadrul unui sistem propriu Uniunii, sunt structurate astfel încât să contribuie, fiecare în domeniul său specific și cu caracteristicile sale particulare, la realizarea procesului de integrare, care este rațiunea de a fi a Uniunii înseși.
173. De asemenea, revine statelor membre, în special în temeiul principiului cooperării loiale, prevăzut la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf TUE, obligația de a asigura aplicarea și respectarea dreptului Uniunii pe teritoriile lor respective. În plus, în temeiul celui de al doilea paragraf al aceluiași alineat, statele membre adoptă orice măsură generală sau specială pentru asigurarea îndeplinirii obligațiilor care decurg din tratate sau care rezultă din actele instituțiilor Uniunii (Avizul 1/09, EU:C:2011:123, punctul 68 și jurisprudența citată).
174. Pentru a garanta conservarea caracteristicilor specifice și a autonomiei acestei ordini juridice, tratatele au instituit un sistem jurisdicțional destinat să asigure coerența și unitatea în interpretarea dreptului Uniunii. (s.n.-M.M.-B.)
175. În acest cadru, revine instanțelor naționale și Curții obligația de a garanta deplina aplicare a dreptului Uniunii în toate statele membre, precum și protecția jurisdicțională a drepturilor conferite justițiabililor de dreptul menționat (Avizul 1/09, EU:C:2011:123, punctul 68 și jurisprudența citată).
176. În special, cheia de boltă a sistemului jurisdicțional astfel conceput o constituie procedura trimiterii preliminare prevăzută la articolul 267 TFUE, care, prin instituirea unui dialog de la instanță la instanță tocmai între Curte și instanțele din statele membre, are drept scop asigurarea unității de interpretare a dreptului Uniunii (a se vedea în acest sens Hotărârea van Gend & Loos, EU:C:1963:1, p. 23), permițând astfel asigurarea coerenței acestuia, a efectului său deplin și a autonomiei sale, precum și, în ultimă instanță, a caracterului propriu al dreptului instituit de tratate (a se vedea în acest sens Avizul 1/09, EU:C:2011:123, punctele 67 și 83). (s.n.-M.M.-B.)
177. Prin urmare, drepturile fundamentale, astfel cum sunt recunoscute în special prin cartă, trebuie să fie interpretate și aplicate în cadrul Uniunii cu respectarea acestui cadru constituțional, amintit la punctele 155-176 din prezentul aviz. (s.n.-M.M.-B.)
***
5 noiembrie 2013: În temeiul articolului 218 alin. 11 TFUE, Comisia Europeană adresează Curții de Justiție următoarea întrebare (Avizul nr. 2/2013):
Este compatibil cu tratatele proiectul de acord privind aderarea Uniunii Europene la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale?
Menționăm că proiectul de acord a fost finalizat în data de 10 iunie 2013 (pentru detalii, a se vedea aici).
Mihaela MAZILU-BABEL
Doctorand, Facultatea de Drept și Ştiințe Administrative, Universitatea din Craiova
- Flux integral: www.juridice.ro/feed
- Flux secţiuni: www.juridice.ro/*url-sectiune*/feed
Pentru suport tehnic contactaţi-ne: tehnic@juridice.ro
