Scurt comentariu asupra excepției de nelegalitate

Incheiere
Dosar nr. Xxxxx/3/2010
Sedinta publica din 1 martie 2013

Inalta Curte asupra cauzei de fata, constata următoarele:

Prin cererea inregistrata pe rolul Tribunalului Bucuresti Sectia a V-a civila, reclamanta U…R, in contradictoriu cu SC D M SRL, a solicitat obligarea paratei la: plata sumei de 350.000 lei, constand in contravaloarea timbrului muzical datorat reclamantei pe perioada 1.10.2007 – 31.08.2010; obligarea paratei la plata in favoarea statului a penalitatilor in cuantum 0,2% pe fiecare zi de intarziere din suma datorata cu titlu de contravaloare a timbrului muzical, de la data introducerii prezentei cereri si pana la data platii efective; obligarea paratei la plata cheltuielilor de judecata ocazionate de solutionarea litigiului.

Prin sentinta nr. 127/27.01.2011, Tribunalul Bucuresti, Sectia a V-a civila a respins exceptia netimbrarii cererii ca neintemeiata, a admis exceptia lipsei calitatii procesuale active, invocata de parata, si a respins actiunea ca fiind formulata de o persoana lipsita de calitate procesuala activa.

Curtea de Apel Bucuresti, Sectia a IX-a civila si pentru cauze privind proprietatea intelectuala, conflicte de munca si asigurari sociale, prin decizia nr. 272 A din 30 noiembrie 2011, a admis apelul formulat de reclamanta, a desfiintat in parte sentinta apelata si a trimis cauza primei instante pentru rejudecarea primului capat de cerere, pastrand celelalte dispozitii ale sentintei. Impotriva acestei decizii, parata SC D M SRL a declarat recurs, inregistrat la Inalta Curte de Casatie si Justitie, Sectia I civila la 25 aprilie 2012.

In fata instantei de recurs, printr-o cerere distincta, recurenta parata a invocat exceptia de nelegalitate a Ordinului nr. 2833/3/1566/2003, pentru aprobarea Normelor metodologice privind perceperea, incasarea, utilizarea, evidenta si controlul destinatiei sumelor rezultate din aplicarea timbrului literar, cinematografic, teatral, muzical, folcloric, al artelor plastice, al arhitecturii si de divertisment, precum si procedura de solicitare si comunicare a optiunilor titularilor de drepturi de autor sau ale titularilor de drepturi conexe dreptului de autor ori, dupa caz, ale mostenitorilor acestora emis in comun de catre Ministerul Finantelor Publice si Ministerul Culturii si Cultelor.

In motivarea exceptiei de nelegalitate, recurenta arata ca ordinul atacat este un act administrativ unilateral care provine de la doua autoritati publice emis in regim de putere publica, in vederea organizarii executarii unui text de lege unilateral si are incidenta asupra raporturilor juridice legate de incasarea sumelor de bani constand in timbru muzical.

Mai arata ca exista un proces pe rol (dosarul de fata) aflat in recurs la Inalta Curte de Casatie si Justitie – Sectia I civila ce are ca obiect cererea reclamantei U…R de obligare a paratei SC D M SRL la plata unor sume de bani cu titlu de contravaloare timbru muzical pentru perioada 1.10.2007 – 31.08.2010, la care se adauga penalitati pe zi de intarziere din suma datorata. Totodata, arata ca de validitatea actului administrativ atacat depinde dezlegarea ce va fi data litigiului de fata. In acest sens, arata ca argumentul juridic determinant invocat de catre reclamanta U…R in sprijinul legitimitatii sale procesuale active in a solicita plata timbrului muzical este tocmai mentionarea acestui organism de gestiune colectiva in cuprinsul Anexei nr. 4 – pct. 3 din Norme, aspect de natura sa duca la recunoasterea reclamantei ca fiind indreptatita la incasarea contravalorii timbrului muzical.

Mai mult, arata ca instanta de apel insasi isi intemeiaza solutia de respingere a exceptiei lipsei calitatii procesuale active a U…R, pe urmatorul rationament: atata vreme cat Anexa 4 a Normelor nominalizeaza U…R printre organizatiile de creatori beneficiare ale timbrului muzical, devine efectiv art. 2 alin. 1 din Legea nr. 35/1994, care vorbeste despre obligatia care incumba unitatilor ce incaseaza contravaloarea timbrului judiciar de a vira aceste sume in contul unei asemenea organizatii de creatori. In plus, arata ca instanta de apel retine si ca „legea lasa pe seama emitentului Normelor Metodologice dreptul de a individualiza organizatiile de creatori care vor incasa sumele aferente diferitelor categorii de timbre […] „, subordonandu-si intreaga argumentatie temeiului reprezentat de prevederile actului administrativ-normativ atacat.

Analizand solicitarea recurentului – parat, Inalta Curte constata ca sunt intrunite cerintele de admisibilitate a sesizarii instantei de contencios administrativ, desprinse din dispozitiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

Aceasta instanta are in vedere prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 in forma in vigoare la data inceperii procesului – 22 septembrie 2010, intrucat forma actuala a normei – care prevede competenta de solutionare a exceptiei de nelegalitate chiar de catre instanta investita cu fondul litigiului si in fata careia a fost invocata exceptia – a fost conturata prin Legea nr. 76/2012 pentru punerea in aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedura civila. Astfel, aplicarea in timp a normei in forma modificata a fost corelata cu cea a noului Cod de procedura civila, interesand procesele incepute dupa data de 15 februarie 2013. Aceste constatari nu impiedica, insa, instanta de contencios administrativ sesizata sa-si verifice propria competenta de solutionare a exceptiei de nelegalitate.

Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 – Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetata oricand in cadrul unui proces, pe cale de exceptie, din oficiu sau la cererea partii interesate. In acest caz, instanta, constatand ca de actul administrativ depinde solutionarea litigiului pe fond, sesizeaza, prin incheiere motivata, instanta de contencios administrativ competenta si suspenda cauza…

In ceea ce priveste cerinta referitoare la natura actului a carui legalitate se solicita a fi verificata de catre instanta de contencios administrativ, se retine ca in discutie este Ordinul nr. 2833/3/1566/2003 pentru aprobarea Normelor metodologice privind perceperea, incasarea, utilizarea, evidenta si controlul destinatiei sumelor rezultate din aplicarea timbrului literar, cinematografic, teatral, muzical, folcloric, al artelor plastice, al arhitecturii si de divertisment, precum si procedura de solicitare si comunicare a optiunilor titularilor de drepturi de autor sau ale titularilor de drepturi conexe dreptului de autor ori, dupa caz, ale mostenitorilor acestora emis in comun de Ministerul Finantelor Publice si Ministerul Culturii si Cultelor.

Ordinul mentionat constituie un act administrativ cu caracter normativ, in sensul art. 2 alin. 1 lit. c din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, fiind emis de o autoritate publica, in regim de putere publica, in vederea organizarii executarii legii, apt a da nastere, a modifica sau stinge raporturi juridice. Legiuitorul, in art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, face trimitere, in privinta exceptiei de nelegalitate, doar la actele administrative cu caracter individual, ceea ce ar putea conduce la concluzia ca s-ar limita posibilitatea invocarii exceptiei de nelegalitate la asemenea acte administrative.

Cu toate acestea, se observa, din jurisprudenta consolidata a instantei supreme de contencios administrativ, ca se apreciaza ca fiind admisibila si invocarea exceptiei de nelegalitate cu privire la un act administrativ cu caracter normativ, pentru asigurarea unui proces echitabil, in sensul de a nu plasa persoanele care se considera vatamate prin emiterea unui act administrativ si care au deschis o actiune in contencios administrativ in imposibilitatea de a se apara pe calea unei exceptii invocate in acel proces, fiind, astfel, nevoite sa deschida o alta actiune in justitie.

Cat priveste imprejurarea daca este admisibila invocarea exceptiei de nelegalitate in privinta unui act administrativ emis anterior intrarii in vigoare a legii contenciosului administrativ, precum ordinul din speta, nu intra in sfera verificarilor presupuse in sarcina instantei in fata careia s-a invocat exceptia, urmand a fi, eventual, cercetata de insasi instanta de contencios administrativ competenta a solutiona exceptia.

In ceea ce priveste cerinta existentei unei legaturi intre fondul pricinii si exceptia de nelegalitate invocata, Inalta Curte apreciaza ca este indeplinita in cauza. Este de precizat, in primul rand, ca cerinta in discutie implica relevanta dezlegarilor instantei de contencios administrativ in privinta legalitatii actului administrativ asupra solutionarii prezentului recurs, indiferent daca obiectul investirii acestei instante de control judiciar este insusi fondul raportului juridic dintre parti ori o exceptie procesuala, respectiv cea a lipsei calitatii procesuale active. Este suficient, din acest punct de vedere, faptul ca solutia instantei de apel a fost motivata prin raportare la actul administrativ in discutie, iar prin motivele de recurs se urmareste ca instanta de recurs sa nu tina seama de actul administrativ, deoarece ar fi contrar legii in aplicarea careia instanta de apel a retinut in cauza ca a fost emis, contravenind art. 2 alin. 5 din Legea nr. 35/1994.

Pe de alta parte, exceptia lipsei calitatii procesuale active are caracterul unei exceptii de fond, in stransa legatura chiar cu fondul raportului juridic dintre partile din cauza. In al doilea rand, se constata ca eventuala constatare a nelegalitatii actului administrativ in discutie ar putea avea finalitatea urmarita de recurent prin invocarea exceptiei, respectiv inlaturarea acestui act din rationamentul juridic presupus in evaluarea intrunirii calitatii procesuale active, ca atare, aprecierea instantei de contencios administrativ este relevanta pentru solutionarea prezentului recurs.               

Fata de considerentele expuse, Inalta Curte constata ca sunt intrunite cerintele de admisibilitate desprinse din art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, motiv pentru care va admite cererea si va trimite Curtii de Apel Bucuresti, Sectia a VIII a contencios administrativ, spre competenta solutionare, exceptia de nelegalitate a Ordinului nr. 2823/1566 din 14 octombrie 2003 emis de ministrul culturii si cultelor si ministrul finantelor publice.

Pentru motivele expuse, instanta va admite cererea formulata de parata SC D M SRL de sesizare a instantei de contencios administrativ si va inainta dosarul Curtii de Apel Bucuresti, Sectia a VIII-a de contencios administrativ si fiscal, in vederea solutionarii exceptiei de nelegalitate a Ordinului nr. 2823/1566 din 14 octombrie 2003 emis de ministrul culturii si cultelor si ministrul finantelor publice.[…]

Comentariu

Solutia instantei supreme ne da ocazia sa evidentiem evolutia in timp a exceptiei de nelegalitate, cu o succinta trecere printre diversele solutii prin care Plenul Sectiei de Contencios Administrativ a ICCJ a rafinat, de-a lungul diverselor stadii de evolutie a reglementarii contenciosului administrativ, acest instrument procedural extrem de uzitat in practica de pana acum[1].

Astfel, cu aplicabilitate larga si de interes pentru practicieni sunt dezlegarile ce s-au dat problemei admisibilitatii – cea care face, de altfel, obiectul prezentului comentariu (este si motivul pentru care nu ne aplecam aici decat asupra Incheierii pronuntate de instanta suprema, fara a prezenta solutia data de Curtea de Apel Bucuresti, fondului spetei, si care nu de putine ori a nascut dispute pasionate si pasionante in salile de judecata. In acest sens, se pot identifica cateva probleme teoretice de tratat atunci cand vorbim despre atacarea pe calea exceptiei de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter normativ emis anterior intrarii in vigoare a Legii nr. 554/2004.

Admisibilitatea exceptiei de nelegalitate a unui act administrativ unilateral cu caracter normativ

Prin Ordinul nr. 2823/1566/2003 au fost aprobate Normele metodologice de aplicare a dispozitiilor Legii nr. 35/1994 privind timbrul literar, cinematografic, teatral, muzical, folcloric şi al artelor plastice, cu modificarile si completarile ulterioare, fiind stabilite diverse reguli si proceduri de percepere, incasare, evidenta, etc., a sumelor de plata cu acest titlu. Sub aspectul conditiilor de admisibilitate a exceptiei de nelegalitate, desigur ca primul pas il reprezinta aratarea elementelor-conditie pe care acest mijloc procedural le indeplineste, la care se adauga identificarea motivelor pentru care cenzurarea pe aceasta cale a actului administrativ este utila solutionarii litigiului nascut intre partile din dosar. Intr-o astfel de speta insa se pune deopotriva problema influentei pe care caracterul normativ al actului administrativ unilateral o are asupra admisibilitatii exceptiei de nelegalitate, si in acest sens isi gasesc locul cateva observatii.

Problema cenzurabilitatii pe calea exceptiei de nelegalitate a unui act administrativ unilateral cu caracter normativ s-a pus inca de la momentul intrarii in vigoare a Legii nr. 554/2004, deoarece textul normativ incident (art. 4) reprezenta o premiera pentru legislatia romaneasca, fiind prima codificare a unui mijloc procedural de traditie. In atari conditii, practica a avut unele ezitari, sens in care s-a pronuntat o prima solutie de unificare a practicii de catre Plenul Sectiei de Contencios Administrativ a ICCJ, in data de 20 februarie 2006, unde s-a aratat ca „exceptia de nelegalitate poate fi invocata atât cu privire la actele administrative cu caracter individual, cât si cu privire la actele administrative cu caracter normativ”.

Aceasta solutie viza forma initiala[2] a art. 4 alin. 1 din noua lege a contenciosului, si urma sa aiba un rol decisiv in evolutia jurisprudentei de pana la momentul intrarii in vigoare a modificarilor aduse textului de lege[3] prin Legea nr. 262/2007.

Noua forma a textului a adus cu sine din nou anumite ezitari ale instantelor, care au avut tendinta de  a interpreta introducerea sintagmei „act administrativ unilateral individual” ca pe o restrangere a ariei de acoperire a mijlocului procedural, in sensul in care cenzurarea pe calea exceptiei de nelegalitate a actului administrativ unilateral cu caracter normativ nu a ar mai fi posibila.

Fata de aceasta situatie, Plenul Sectiei de Contencios Administrativ a ICCJ a pronuntat o noua solutie de unificare a practicii, in data de 29 august 2008, prin care s-a aratat ca „este admisibila exceptia de nelegalitate invocata cu privire la un act administrativ unilateral cu caracter normativ, în temeiul dispozitiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007”. O atare solutie este, de altfel, pe deplin concordanta cu vointa legiuitorului, care a dorit ca orice fel de act administrativ sa fie cenzurabil pe calea exceptiei de nelegalitate. Desigur, s-a adus in sprijinul tezei contrare argumentul mentionarii exprese, pe calea modificarii legislative prin Legea nr. 262/2007, numai a actului individual. Scopul acestei reglementari nu a fost insa unul menit a restrange aria de aplicabilitate a mijlocului procedural, ci a vizat punerea in acord a redactarii cu exigentele tehnicii legislative.

Astfel, s-a luat in considerare faptul ca art. 4 alin. 1 avea drept obiect o situatie de exceptie, reglementand un regim juridic exorbitant, care permitea analiza legalitatii unui act administrativ si in afara termenului de decadere de 1 an, sens in care s-a simtit nevoia unei norme juridice exprese, de stricta interpretare si aplicare. In cazul actului administrativ cu caracter normativ insa, termenul de decadere de 1 an nu opereaza, el putand fi supus cenzurii instantei judecatoresti oricand, sens in care in mod evident nu era necesara interventia legiuitorului pentru a permite, in mod expres, analiza legalitatii unui astfel de act pe calea exceptiei – altfel spus, odata codificat mijlocul procedural, el devin in mod automat accesibil actului normativ, in timp ce pentru actul normativ este necesara reglementarea expresa, pentru a se depasi obstacolul termenului de decadere.

Problema cenzurabilitatii pe calea exceptiei de nelegalitate a actului administrativ normativ emis anterior intrarii in vigoare a Legii nr. 554/2004

Un alt aspect care ar putea fi adus in discutie referitor la admisibilitatea unei exceptii de nelegalitate de tipul celei invocate in speta in care a fost pronuntata Incheierea ce face obiectul prezentului comentariu, il reprezinta posibilitatea ca acest act sa fie cenzurat pe calea exceptiei de nelegalitate, in conditiile in care el si-a facut loc in circuitul civil inainte de momentul intrarii in vigoare a Legii nr. 554/2004. Aceasta posibilitate exista si a fost constant legitimata de instanta suprema, atat pe calea jurisprudentei uzuale, cat si prin solutii de unificare a practicii.

Astfel, o analiza pertinenta va porni de la urmatoarele premise: pe de o parte, exceptia de nelegalitate apare ca mijloc procedural codificat, altfel spus ca institutie a procedurii civile, abia incepand cu intrarea in vigoare a Legii nr. 554/2004, iar pe de alta parte urmeaza a se retine faptul ca inainte de noua lege a contenciosului actul administrativ individual putea fi atacat numai in interiorul unui termen (fara a exista nicio posibilitate de derogare, de tipul chiar al institutiei analizate), iar cel normativ oricand. Observand acest aspect, urmeaza sa tragem urmatoarea concluzie: noul mijloc procedural nu va putea duce la analiza legalitatii unui act administrativ emis anterior intrarii in vigoare a noii legi a contenciosului administrativ, atata vreme cat o atare cenzura va insemna afectarea retroactiva a unui regim juridic preexistent al actului administrativ in discutie, ceea ce inseamna ca se impune observarea diferentei de tratament juridic dintre actul individual si cel normativ.

In acest sens, Plenul Sectiei de Contencios Administrativ a ICCJ a pronuntat o hotarare de unificare a practicii in data de 20.02.2006, unde s-a aratat ca „este inadmisibila exceptia de nelegalitate invocata cu privire la un act administrativ cu caracter individual adoptat sau emis anterior intrarii în vigoare a Legii nr.554/2004”.

Aceasta orientare a jurisprudentei a fost cautionata de instanta suprema si ulterior intrarii in vigoare a Legii nr. 262/2007, sens in care a aparut o noua solutie de unificare  a practicii – in data de 26.05.2008, mentinuta fiind in data de 16.03.2009 – unde se arata ca „in aplicarea art.20 alin.(2) si art.148 alin.(2) din Constitutie, prin raportare la Conventia europeana a drepturilor omului si la Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, precum si la jurisprudenta CEDO si a Curtii de Justitie de la Luxemburg, se înlatura aplicarea dispozitiilor art.4 alin.(1) din Legea nr.554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr.262/2007, si ale art.II alin.(2) teza finala din Legea nr.262/2007, cu privire la actul administrativ unilateral cu caracter individual, emis anterior intrarii în vigoare a Legii nr.554/2004, a carui legalitate se contesta pe calea exceptiei de nelegalitate.”.

Elementul comun al solutiilor de unificare a practicii infatisate in ambele sectiuni de pana acum ale prezentelor note scrise il reprezinta faptul ca s-a statuat asupra admisibilitatii mijlocului procedural  in privinta ambelor tipuri de acte administrative, numai ca singura categorie referitor la care s-a pus problema diferentierii cenzurabilitatii dupa cum actul este emis anterior sau ulterior intrarii in vigoare a Legii nr. 554/2004 este cea a actelor administrative unilaterale individuale.

Motivul este, credem noi, unul simplu si totodata evident: sub regimul Legii nr. 29/1990, exceptia de nelegalitate nu exista, actul individual putand fi cenzurat numai pe cale principala, in interiorul termenului de decadere. Fata de aceasta situatie, instanta suprema a observat ca permitand analizarea legalitatii unui act emis sub acel regim juridic, pe calea noului mijloc procedural, se incalca deopotriva reglementari constitutionale si de protectie a drepturilor omului, prin inlaturarea cu efect retroactiv a efectelor decaderii care opera in mod absolut si nu (cum se petrece sub imperiul noii legi) numai cu privire la cenzurarea actului administrativ pe cale principala.

In ceea ce priveste actul administrativ unilateral cu caracter normativ, acesta face obiectul solutiilor de unificare a practicii, dupa cum am aratat, fara a se distinge dupa cum este emis inainte sau dupa intrarea in vigoare a noii legi a contenciosului, admisibilitatea fiind statuata cu privire la actul normativ ca notiune. Aceasta este, credem noi, nu numai intentia evidenta a Plenului Sectiei de Contencios Administrativ a ICCJ, ci reprezinta si o solutie corecta din punct de vedere tehnic si istoric. Astfel, din punct de vedere tehnic, nu exista nicio modificare de regim juridic in trecerea de la o lege a contenciosului la alta, regimul juridic al atacarii actelor administrative normative ramanand acelasi: pot fi supuse cenzurii instantei oricand. Ca urmare, prin intrarea in joc a noului mijloc procedural nu se influenteaza, in mod retroactiv, statusul juridic al acestui tip de act, simpla posibilitate de a invoca SI pe cale de exceptie nelegalitatea unui act nefiind in sine apta sa creeze vreun avantaj destinatarului actului fata de emitent, avantaj care sa nu fi existat la momentul emiterii.

In plus, si perspectiva istorica asupra reglementarii confirma cele de mai sus, si ne referim aici la faptul ca niciodata de la intoarcerea Romaniei la statul de drept nu s-a impus prin act normativ limitarea in timp, indiferent ca ar fi fost sub sanctiunea prescriptiei extinctive sau sub cea a decaderii, a posibilitatii destinatarului actului administrativ unilateral normativ de a-l supune cenzurii instantei de contencios administrativ.

Exceptia de nelegalitate. Incidenta noii reglementari in materie. Civilistii zelosi si celeritatea ca pretext pentru ruinarea unei institutiii de traditie a contenciosului administrativ

Din motive greu de inteles, legiuitorul anului 2012 (si ne referim aici la autorii noului Cod de Procedura Civila) a decis sa schimbe in mod fundamental arhitectura unei institutii a contenciosului administrativ – exceptia de nelegalitate – prin intermediul art. 54 al Legii nr. 76/2012 pentru punerea in aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Noul Cod de Procedura Civila, care modifica art. 4 din Legea nr. 554/2004, dandu-i urmatoarea redactare:
”(1)Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate.
(2)Instanţa învestită cu fondul litigiului şi în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluţionarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunţe asupra excepţiei, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunţa în cauză. În situaţia în care instanţa se pronunţă asupra excepţiei de nelegalitate prin încheiere interlocutorie, aceasta poate fi atacată odată cu fondul.
(3)În cazul în care a constatat nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instanţa în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate va soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.
(4)Actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepţiei de nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor administrative cu caracter normativ se exercită de către instanţa de contencios administrativ în cadrul acţiunii în anulare, în condiţiile prevăzute de prezenta lege.”

Dincolo de oportunitatea extrem de chestionabila a unei atari reglementari tributare, in mod evident, unei perspective formaliste si neancorate in realitatea juridica imediata, instanta suprema a sesizat foarte bine ca acest nou text de lege nu are influenta asupra admisibilitatii exceptiei de nelegalitate formulate in speta. Astfel, printre elementele de noutate aduse de NCPC se afla si modificarea radicala a modului de abordare a aplicabilitatii legii noi de procedura. Astfel, in vechea reglementare, si ne referim aici la procedura civila in vigoare pana la 15.02.2013, cea care constituia drept comun pentru Legea nr. 554/2004, legea de procedura era de imediata aplicare, spre diferenta de dreptul material, care intampina bariera prelungirii efectelor normei existente la data nasterii raportului juridic.

Regimul juridic nascut sub imperiul NCPC vine si inlatura principiul aplicarii imediate a legii de procedura noi, statuand ca numai procesele incepute dupa data de 15 februarie 2013 urmeaza a se desfasura dupa noile reguli. In acest sens, elocvent este continutul art. 24 din NCPC, care arata ca „dispozitiile legii noi de procedura se aplica numai proceselor si executarilor silite incepute dupa intrarea acesteia in vigoare”.

In speta, exceptia de nelegalitate reprezentand un mijloc procedural utilizat in cadrul unui dosar inceput in 2010, si aflat in fata ICCJ in calea de atac a recursului, apare ca evident faptul ca acest litigiu se judeca potrivit vechii legi de procedura[4], sens in care exceptia de nelegalitate apare pe deplin admisibila.

Dincolo insa de justetea solutiei instantei supreme, ne folosim de acest prilej spre a formula, pentru cei interesati, cateva foarte scurte observatii despre schimbarile pe care urmeaza a le suferi, in practica, exceptia de nelegalitate. Astfel, dupa cum tocmai am mentionat, sediul materiei a fost structural modificat prin art. 54 al Legii nr. 76/2012 pentru punerea in aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Noul Cod de Procedura Civila, imprejurare de natura a duce la o reconfigurare, sau mai degraba o atrofiere a acestui mijloc procedural.

Desigur – si e greu de spus daca astfel trebuie sa incepem sau sa incheiem – legiuitorul a avut ratiunile lui, ratiuni care s-au constituit pe de o parte din expertiza juridica provenind de la autorii NCPC, si pe de alta parte din tendinta usor sesizabila catre respectarea obsesiva a nevoii de celeritate in solutionarea litigiilor. Marturisesc ca nu sunt un adversar al acestei idei, si cred ca accelerarea judecarii cauzelor, mai ales prin limitarea posibilitatilor de tergiversare (utilizate cu maiestrie dar si cu o oarecare exagerare de avocati si consilieri juridici) este o cauza pentru care merita luptat. E bine insa ca fiecare dintre participantii la o activitate, fie ca este cules de zarzare fie ca este legiferare, sa-si aprecieze corect posibilitatile, limitele si locul pe care trebuie sa-l ocupe, oferind grupului sau entitatii din care face parte (sau careia i se adreseaza) rezultatul unui efeort competent, al unei munci la care se pricepe, pe care o face si bine si care nu are nevoie sa se extinda dincolo de „gard”. Discutia de fata vizeaza insa tocmai una dintre acele situtatii in care „civilistii”, indiscutabil majoritari in orice for legiuitor si in general mult mai vocali decat practicienii si teoreticienii dreptului administrativ, isi folosesc puterea si popularitatea in a determina aparitia unor reglementari intr-o materie pe care nu o stapanesc, producand astfel schimbari majore fara a avea reprezentarea consecintelor practice pe care conduita lor o genereaza.

Desigur, orice student iese de pe bancile facultatii de drept cu convingerea ferma, deja formata, ca dreptul administrativ este o ramura din categoria „si altele”, fara implicatii practice si fara aptitudini in a oferi perspectiva unei dezvoltari ulterioare a carierei juridice. Practica ulterioara releva, cel mai adesea, lipsa de consistenta, schematismul unei atari abordari – cum nu acesta este insa subiectul prezentului comentariu, ne vom multumi sa consemnam existenta unei atitudini.

Pornind probabil de la aprecierea ca exceptia de nelegalitate este in principal o modalitate de tergiversare si nicidecum un mijloc procedural consacrat insistent de practica instantei supreme, legiuitorul civilist spune ca din fata celeritatii trebuie sa se mature totul, iar daca exceptia de nelegalitate sta in calea scurtarii duratei proceselor, acestea vor fi scurtate prin decapitarea respectivului mijloc procedural. Desigur, vorbim aici despre o optiune, despre o solutie, sens in care ii vom acorda respectul cuvenit; trebuie insa subliniat un aspect: inainte de a fi necesar sa fie solutionat rapid, un litigiu trebuie solutionat corect! Or, prin modificarile aduse art. 4 din Legea nr. 554/2004, se deschide mai degraba calea unor solutii superficiale, fundamentate „urechist” si fara a putea insufla justitiabilului respectul cuvenit.

Astfel, o prima modificare adusa prin noile reglementari vizeaza instanta competenta, si ne referim aici la faptul ca exceptia de nelegalitate va fi solutionata de instanta in fata careia se ridica, si nu de instanta de contencios administrativ competenta in a solutiona o eventuala cerere de anulare pe cale principala a actului administrativ. Faptul ca o atare optiune va aduce cu sine o accelerare a solutionarii cauzei este deasupra oricarui dubiu; nu pot insa sa nu ma intreb, fara nici un fel de ironie, care este nivelul de experienta si totodata de expertiza al unui magistrat care urca in pretoriul Judecatoriei Patarlagele sau a celei din Mizil, si daca acesta il recomanda pentru a cenzura, fie si cu relevanta inter partes, un act administrativ.

Sunt absolut convins ca prima intrebare care se naste este „dar ce are atat de deosebit actul administrativ?”. Raspunsul este destul de simplu: actul administrativ are in vedere probleme sociale si se refera in principal la viata cetatii, chiar si atunci cand aparent raspunde unui interes individual determinat (cum este, de pilda, cazul unei autorizatii de constructie). Or, tocmai pentru a se asigura cenzurarea lor de catre magistrati cu un nivel de experienta si expertiza rezonabil, legea contenciosului administrativ consacra competenta de solutionare a litigiilor din materie de catre tribunal sau curte de apel, ca instante de fond. In plus, aceasta configuratie a competentei este de natura a aduce cu sine si necesara omogenitate de solutii la nivelul comunitatii – fie la nivel de judet, prin solutionare ain prima instanta de catre tribunal, fie la nivel national, prin judecarea de catre instanta suprema, in recurs, a cererilor vizand acte ale organelor centrale.

Observam deci ca Legea nr. 554/2004 contruieste un sistem minutios gandit si eficient, apt sa asigure respectarea deopotriva a nevoii de protectie juridica a intereselor generale si a imperativului protectiei drepturilor particularilor. In aceasta ordine juridico-institutionala pe care o consider, fara teama de a gresi, corecta, legiuitorul civilist vine si spune ca, atunci cand e vorba despre exceptia de nelegalitate, motivele care au dis la dezvoltarea arhitecturii procedurale a contenciosului administrativ nu mai stau in picioare, si daca e vorba numai de doi-trei justitiabili, se poate pronunta si Judecatoria X sau Sectia penala a Tribunalului Y. De ce? Mister…

O alta modificare greu de inteles este cea care vizeaza extragerea actului administrativ cu caracter normativ din aria de acoperire a exceptiei de nelegalitate. Motivul, desigur, il reprezinta celeritatea, elementul-mascota al intregului proces de elaborare si explicare a NCPC – nu se va mai invoca cu atata usurinta exceptia in discutie, si in plus nu e necesara, pentru ca se poate ataca oricand pe cale principala, etc. Nu suntem insa, din pacate, in fata unuor fundamente solide, si nici a unei motivatii de data recenta. In fapt, aceste argumente au fost adeseori aduse in discutie, si s-a observat ca tocmai celeritatea are de suferit, deoarece se vor ataca acte administrative normative pe cale principala, urmand a se face apoi totul pentru suspendarea cauzei pana la solutionarea celeilalte, beneficiind de reflexul firesc al magistratilor de a obtine o cat mai buna intemeiere a solutiei pe care o pronunta. De altfel, si nu spunem o noutate, chiar ICCJ a „condus”, prin practica sa, la arhitectura pe care institutia exceptiei de nelegalitate o avea la momentul intrarii in vigoare a modificarilor aduse de noua procedura civila[5].

Desigur, lista criticilor poate fi mult mai lunga, si ne referim aici la probleme foarte serioase care vizeaza caile de atac sau citarea autoritatii publice emitente – nu am intentionat insa sa propunem o abordare exhaustiva a chestiunii, ci doar sa evidentiem veridicitatea urmatoarei alegatii: noua reglementare mutileaza, practic, exceptia de nelegalitate, tranformand-o intr-un mijloc de aparare comun, solutie care, prin ignorarea vadita a specificului raporturilor juridice de drept administrativ (cel care a constituit, intotdeauna, ratiunea de a exista a unei institutii atat de particulare cum este cea in discutie), se situeaza la limita ineptiei juridice.

[1] Ne referim la “practica de pana acum” deoarece exceptia de nelegalitate a fost aproape pulverizata odata cu intrarea in vigoare a NCPC, aspect la care ne vom referi la finalul acestui comentariu (n.a.).
[2] „Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetata oricând în cadrul unui proces, pe cale de exceptie, din oficiu sau la cererea partii interesate. În acest caz, instanta, constatând ca de actul administrativ depinde solutionarea litigiului pe fond, va sesiza prin încheiere motivata instanta de contencios administrativ competenta, suspendând cauza.”
[3] Art. 4 alin. 1 in noua redactare: “ Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetata oricand in cadrul unui proces, pe cale de exceptie, din oficiu sau la cererea partii interesate. In acest caz, instanta, constatand ca de actul administrativ depinde solutionarea litigiului pe fond, sesizeaza, prin incheiere motivata, instanta de contencios administrativ competenta si suspenda cauza. Incheierea de sesizare a instantei de contencios administrativ nu este supusa niciunei cai de atac, iar incheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacata odata cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune in ipoteza in care instanta in fata careia s-a ridicat exceptia de nelegalitate este instanta de contencios administrativ competenta sa o solutioneze.”
[4] Motivarile instantelor romane au retinut, in mod foarte sporadic, caracterul de norma de drept material a articolului 4 din Legea nr. 554/2004. O atare interpretare exclude, apreciem noi, orice fel de discutie asupra admisibilitatii exceptiei de nelegalitate, deoarece normele de drept material subszista atata vreme cat ezista raportul juridic pe care l-au generat.
[5] In acest sens,un excelent studiu:  Alexandru-Sorin CIOBANU – Noile orientări legislative şi jurisprudenţiale privind regimul excepţiei de nelegalitate a actelor administrative, in Analele Universitati Bucuresti – Drept, 2012, Partile III-IV.

Alexandru IAVORSCHI, MUŞAT& ASOCIAŢII
Alexandru DUGNEANU, MUŞAT& ASOCIAŢII

Aveţi cont profesional JURIDICE.ro?