Vânzarea terenurilor agricole extravilane fără respectarea Legii nr. 17/2014. Sancțiunea nulității relative sau a nulității absolute?
26 iunie 2014 | JURIDICE.ro, Simona CHIRICĂ, Mădălina Irina MITANLegea nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării-cumpărării terenurilor agricole situate în extravilan şi de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăţilor comerciale ce deţin în administrare terenuri proprietate publică şi privată a statului cu destinaţie agricolă şi înfiinţarea Agenţiei Domeniilor Statului (”Legea 17”) a suferit o serie de modificări introduse prin Legea nr. 68/2014 pentru modificarea alin. (1) al art. 29 din Legea cadastrului şi a publicităţii imobiliare nr. 7/1996 şi a Legii nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării-cumpărării terenurilor agricole situate în extravilan şi de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăţilor comerciale ce deţin în administrare terenuri proprietate publică şi privată a statului cu destinaţie agricolă şi înfiinţarea Agenţiei Domeniilor Statului (”Legea 68”).
Una dintre principalele modificări aduse de Legea 68 a vizat sancțiunea aplicabilă în cazul în care vânzarea terenurilor agricole extravilane se face fără respectarea dreptului de preempțiune al preemptorilor conform Legii 17 sau fără obținerea avizelor emise de Ministerul Apărării Naționale, Ministerul Culturii și Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale. În prezent, ca urmare a modificării Legii 17, sancțiunea aplicabilă pentru nerespectarea acestor prevederi constă în nulitatea relativă. Varianta inițială a Legii 17 sancționa nerespectarea acestor prevederi cu nulitatea absolută.
Precizăm că Legea 17 prevede în prezent două tipuri de nulități care se aplică în cazul înstrăinării prin vânzare a terenurilor agricole extravilane fără respectarea anumitor prevederi ale Legii 17, respectiv nulitatea absolută și nulitatea relativă.
Nulitatea absolută
Conform art. 7 alin. (7) din Legea 17, dacă în termenul de 30 de zile în care oferta de vânzare a terenului este afișată la sediul primăriei și pe site-ul primăriei niciunul dintre preemptori (i.e. coproprietari, arendași, vecini, statul român prin Agenția Domeniilor Statului) nu își exercită dreptul de preempțiune la cumpărarea terenului, vânzarea terenului este liberă, urmând ca vânzătorul să înstiințeze în scris primăria cu privire la vânzare. În cazul în care vânzarea către terți se face la un preț mai mic decât cel solicitat în oferta de vânzare afișată la sediul primăriei ori în condiții mai avantajoase decât cele cuprinse în oferta de vânzare, această vânzare va fi lovită de nulitate absolută.
Precizăm că în conformitate cu normele metodologice la Legea 17 aprobate prin Ordinul nr. 719/740/M.57/2333/2014, în măsura în care în oferta de vânzare nu este prevăzută nicio condiție, terenul se poate vinde în orice condiţii, cu excepţia diminuării preţului. Astfel, în cazul în care oferta de vânzare prevede doar prețul, vânzarea liberă a terenului de către vânzător se poate face doar la același preț din oferta de vânzare sau la un preț mai mare. În legătură cu celelalte condiții de vânzare, menționăm că acestea pot fi stabilite în mod liber de către părțile contractului de vânzare. Astfel, părțile pot stabili condițiile în care se va face plata prețului (e.g. prețul va fi achitat de către cumpărător integral la momentul semnării contractului de vânzare sau la un moment ulterior sau va fi achitat în rate), momentul la care va opera transferul dreptului de proprietate cu privire la teren (e.g. la semnarea contractului de vânzare sau la momentul achitării integrale a prețului), etc.
În cazul în care oferta inițială de vânzare afișată la sediul primăriei prevede pe lângă prețul de vânzare a terenului și alte condiții în care va opera transferul dreptului de proprietate (e.g. plata integrală a prețului la semnarea contractului de vânzare), vânzarea liberă către terți nu poate opera în condiții mai avantajoase pentru cumpărător (e.g. plata prețului de vânzare în rate). O astfel de vânzare este lovită de nulitate absolută în condițiile art. 7 alin (7) din Legea 17.
Nulitatea relativă
Art. 16 din Legea 17 prevede că vânzarea terenurilor agricole situate în extravilan fără respectarea dreptului de preempțiune potrivit art. 4 din Legea 17 sau fără obținerea avizelor prevăzute la art. 3 și 9 este interzisă și se sancționează cu nulitatea relativă.
Astfel, ca urmare a modificării Legii 17 prin Legea 68, sancțiunea nulității absolute prevăzute de art. 16 a fost înlocuită cu sancțiunea nulității relative. Această sancțiune se va aplica contractelor de vânzare ce se vor încheia fără respectarea următoarelor reguli:
– asigurarea condițiilor pentru exercitarea dreptului de preempțiune la cumpărarea terenurilor agricole extravilane recunoscut de Legea 17 coproprietarilor, arendașilor, proprietarilor vecini și statului român prin ADS, în această ordine, la preț și în condiții egale. Astfel, dacă un contract de vânzare cu privire la un teren agricol extravilan este încheiat fără ca vânzătorul să fi parcurs procedura prevăzută de Legea 17 pentru ca preemptorii să își poată exercita dreptul de preempțiune la cumpărarea terenului, sau dacă ordinea imperativă a preemptorilor nu este respectată la selecția cumpărătorului (e.g. un arendaș și un vecin oferă același preț pentru teren și vânzătorul vinde terenul vecinului nerespectând ordinea imperativă a preemptorilor prevăzută de Legea 17), contractul de vânzare astfel încheiat este lovit de nulitate relativă;
– obținerea avizului specific al Ministerului Apărării Naționale. Acest aviz se obține numai în cazul vânzării libere a terenurilor agricole situate în extravilan pe o adâncime de 30 km de la frontiera stat și țărmul Mării Negre, către interior, precum şi cele situate în extravilan la o distanţă de până la 2.400 m faţă de obiectivele speciale ale Serviciului Român de Informaţii, Serviciului de Informaţii Externe, Serviciului de Protecţie şi Pază, precum şi ale Ministerului Apărării Naţionale, Ministerului Afacerilor Interne şi Ministerului Justiţiei. Astfel, în cazul în care vânzarea terenului se face către un preemptor, obținerea acestui aviz nu este necesară;
– obținerea avizului specific al Ministerului Culturii în cazul vânzării terenurilor agricole extravilane pe care se află situri arheologice, în care au fost instituite zone cu patrimoniu arheologic reperat sau zone cu potențial arheologic evidențiat întâmplător. Acest aviz se va obține doar dacă primăria unde se află situat terenul eliberează o adresă prin care confirmă că este necesar avizul specific al Ministerului Culturii. Obținerea acestui aviz este obligatorie indiferent dacă vânzarea terenului se face către un preemptor sau către un terț cumpărător;
– obținerea avizului emis de către structura centrală a Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale în cazul în care terenul are o suprafață mai mare de 30 de hectare sau de către structurile teritoriale ale Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale în cazul în care terenul are o suprafață de până la 30 de hectare inclusiv. Acest aviz se emite de către structurile Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale în termen de 2 zile lucrătoare de la expirarea termenului de 5 zile lucrătoare în care structurile ministerului au obligația să verifice îndeplinirea condițiilor cu privire la exercitarea dreptului de preempțiune. În cazul în care condițiile prevăzute de lege sunt îndeplinite, structurile ministerului vor emite un aviz final pentru vânzare iar în cazul în care nu au fost îndeplinite condițiile prevăzute de Legea 17, structurile ministerului vor emite un aviz negativ.
Nulitatea absolută versus nulitatea relativă
Pentru a înțelege mai bine consecințele nulității absolute și ale nulității relative, considerăm necesar precizarea câtorva aspecte principale cu privire la nulitatea absolută și nulitatea relativă.
Ambele tipuri de nulități au ca efect desființarea contractului și a actelor juridice subsecvente acestuia. Ca efect al desființării contractului, părțile contractuale vor trebui să restituie în natură sau prin echivalent toate prestațiile primite în baza contractului desființat.
Nulitatea absolută a contractului se aplică în cazul în care contractul se încheie cu nerespectarea unei dispoziții legale instituite pentru ocrotirea unui interes general, precum și atunci când legea prevede în mod expres incidența nulității absolute în cazul nerespectării anumitor prevederi legale. Spre deosebire de nulitatea absolută, nulitatea relativă intervine în cazul unui contract încheiat cu nerespectarea unor dispoziții legale instituite pentru ocrotirea unui interes particular.
Nulitatea absolută poate fi invocată de orice persoană interesată, oricând, fără limitare în timp, fie pe cale de acțiune, fie pe cale de excepție. În plus, instanța de judecată are obligația de a invoca din oficiu nulitatea absolută. În cazul nulității relative, aceasta poate fi invocată numai de cel al cărui interes este ocrotit prin dispoziția legală încălcată, pe cale de acțiune în cadrul termenului de prescripție de 3 ani sau oricând pe cale de excepție. Nulitatea relativă nu poate fi invocată din oficiu de către instanță.
Considerații
Din cele precizate mai sus, rezultă cu claritate faptul că nulitatea absolută intervine de regulă ca urmare a nerespectării unor dispoziții legale instituite pentru ocrotirea unui interes general în timp ce nulitatea relativă intervine ca urmare a nerespectării unor dispoziții ce ocrotesc un interes particular.
Astfel, este foarte neclar de ce legiuitorul a înțeles să sancționeze cu nulitate absolută vânzarea către terți a terenului agricol extravilan la un preț mai mic ori în condiții mai avantajoase decât cele cuprinse în oferta de vânzare (art. 7 alin. (7)) și cu nulitate relativă vânzarea care se încheie cu nerespectarea regulilor privind (i) respectarea dreptului de preempțiune la cumpărarea terenurilor agricole extravilane; (ii) obținerea avizului specific al Ministerului Apărării Naționale; (iii) obținerea avizului specific al Ministerului Culturii și (iv) obținerea avizului emis de către structurile Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale (art. 16). Oare a fost o simplă eroare a legiuitorului la momentul la care a redactat Legea 68? Oare intenția reală a legiuitorului a fost de a modifica sancțiunea nulității absolute cu cea a nulității relative în cazul art. 7 alin. (7) în loc de art. 16?
Altfel, este discutabil de ce pentru vânzarea terenului la un preț mai mic sau în condiții mai avantajoase decât cele din oferta de vânzare afișată de primărie intervine nulitatea absolută în măsura în care interesul ocrotit într-un astfel de caz este unul particular, în schimb ce sancțiunea nulității relative se aplică pentru nerespectarea prevederilor privind obținerea avizelor din partea ministerelor abilitate, în măsura în care prevederile legale aplicabile pentru acest cazuri sunt menite să acopere un interes general.
Astfel, interesul ocrotit în cazul art. 7 alin. (7) din Legea 17 este cel al preeemptorilor interesați de cumpărarea terenului care ar fi dorit achiziționarea terenului în cazul în care vânzarea s-ar fi făcut la un preț mai mic sau în alte condiții decât cele cuprinse în oferta vânzătorului afișată la sediul primăriei. Pentru ocrotirea acestui interes, considerăm că sancțiunea nulității relative a contractului de vânzare încheiat la un preț mai mic sau în condiții mai avantajoase decât cele din oferta inițială a vânzătorului ar fi fost suficientă.
În schimb, este foarte neclar de ce sancțiunea nulității relative se aplică contractelor de vânzare încheiate cu nerespectarea prevederilor Legii 17 cu privire la obținerea avizelor din partea ministerelor competente. Interesul general ocrotit prin intermediul acestor prevederi legale este unul indiscutabil general. Astfel, securitatea națională poate fi afectată în cazul în care se înstrăinează terenuri agricole ce sunt amplasate la 30 de km de granițele statutului român sau la o distanță mai mare de 2.400 m faţă de obiectivele speciale ale Serviciului Român de Informaţii, Serviciului de Informaţii Externe, Serviciului de Protecţie şi Pază, precum şi ale Ministerului Apărării Naţionale, Ministerului Afacerilor Interne şi Ministerului Justiţiei fără avizul Ministerului Apărării Naționale. De asemenea, interesul general este evident și în cazul vânzării terenurilor agricole extravilane pe care se află situri arheologice, în care au fost instituite zone cu patrimoniu arheologic reperat sau zone cu potențial arheologic evidențiat întâmplător.
Este regretabil că în decurs de mai puțin de două luni de la intrarea în vigoare a Legii 17, avem deja o modificare a acesteia și reiese că aceasta ultimă modificare prezintă inconsistențe și nu și-a atins scopul propus, ci dimpotrivă a dat naștere la diferite interpretări.
Pentru motivele expuse anterior, considerăm necesar ca organul legislativ să revină asupra modificărilor aduse Legii 17 prin Legea 68 cu privire la sancțiunile aplicabile în cazul încheierii unor contracte de vânzare cu privire la terenuri agricole extravilane încheiate cu nerespectarea prevederilor Legii 17. Se impune clarificarea inconsistentelor și aplicarea unor sancțiuni proporționale cu natura obligațiilor încălcate, a intereselor protejate, respectiv al potențialelor prejudicii și consecințe cauzate ca urmare a nerespectării dispozițiilor imperative a Legii 17. Din punctul nostru de vedere, aplicarea pe de o parte a sancțiunii nulității relative pentru nerespectarea acestor dispoziții în ceea terenurile agricole extravilane în general și pe de altă parte aplicarea sancțiunii nulității absolute în cazul terenurilor agricole extravilane din categoria specială pentru care este nevoie de obținerea avizelor specifice de la Ministerul Apărării Naționale, respectiv Ministerul Culturii.
Av. dr. Simona CHIRICĂ, Partner
Av. Mădălina Irina MITAN, Senior Associate
SCHOENHERR & ASOCIAȚII
