Un proiect de lege sau… doar o idee
6 octombrie 2014 | Marcela COMȘA
A se vedea și dezbaterea juridică din 29 septembrie 2014 Insolvența persoanei fizice, locul unde partenerul debitorului este înrudit cu creditorul
În ultimele zile se discută intens despre un proiect de Lege privind insolvența persoanelor fizice[1]. Opiniile sunt împărțite, avem sau nu nevoie de o astfel de lege? Apreciez că se impune o reglementare în domeniu, iar ideea de a iniția un act normativ cu privire la o procedură de insolvență care să vizeze persoanele fizice particulari/consumatori este bună cu atât mai mult cu cât în majoritatea statelor membre ale Uniunii Europene există o astfel de legislație. Nu insist asupra motivelor obiective și/sau subiective pe care îmi întemeiez afirmația, dar în acest context reamintesc câteva reguli de tehnică legislativă.
Principala modalitate de implementare a politicilor publice este activitatea de legiferare. Prin legiferare se asigură instrumentele necesare pentru punerea în aplicare a soluţiilor de dezvoltare economică şi socială, dar şi pentru exercitarea autorităţii publice.
Prin Legea nr. 24 din 27 martie 2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată[2] cu modificările și completările ulterioare se stabilesc anumite reguli cu privire la tehnica legislativă, conținutul și fundamentarea soluțiilor, forma de redactare, etc.
Potrivit dispozițiilor art. 2 din legea anterior menționată:
“(1) Tehnica legislativă asigură sistematizarea, unificarea şi coordonarea legislaţiei, precum şi conţinutul şi forma juridică adecvate pentru fiecare act normativ.
(2) Normele de tehnică legislativă definesc părţile constitutive ale actului normativ, structura, forma şi modul de sistematizare a conţinutului acestuia, procedeele tehnice privind modificarea, completarea, abrogarea, publicarea şi republicarea actelor normative, precum şi limbajul şi stilul actului normativ.”
Art. 6 intitulat “Conţinutul şi fundamentarea soluţiilor legislative” prevede că:
“(1) Proiectul de act normativ trebuie să instituie reguli necesare, suficiente şi posibile care să conducă la o cât mai mare stabilitate şi eficienţă legislativă. Soluţiile pe care le cuprinde trebuie să fie temeinic fundamentate, luându-se în considerare interesul social, politica legislativă a statului român şi cerinţele corelării cu ansamblul reglementărilor interne şi ale armonizării legislaţiei naţionale cu legislaţia comunitară şi cu tratatele internaţionale la care România este parte, precum şi cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului[3].
(2) Pentru fundamentarea noii reglementări se va porni de la dezideratele sociale prezente şi de perspectivă, precum şi de la insuficienţele legislaţiei în vigoare.
(3) Proiectele de acte normative se supun spre adoptare însoţite de o expunere de motive, o notă de fundamentare sau un referat de aprobare, precum şi de un studiu de impact, după caz.
(4) Actele normative cu impact asupra domeniilor social, economic şi de mediu, asupra bugetului general consolidat sau asupra legislaţiei în vigoare sunt elaborate pe baza unor documente de politici publice aprobate de Parlament sau de Guvern. Guvernul defineşte tipurile şi structura documentelor de politică publică.”
Nu pot să nu constat că proiectul de lege amintit nu are la bază o analiză aprofundată de oportunitate. Inițiativa ar trebui să se bazeze pe un studiu care să analizeze propunerea de reglementare din punct de vedere al impactului juridic, economic și social.
Menționez și faptul că opţiunea pentru anumite soluţii în domeniul insolvenței persoanelor fizice consumatori ar trebui să ia în considerare și situația asumării față de Fondul Monetar Internațional, încă de la primele acorduri financiare încheiate cu acesta[4], a angajamentului de a evita adoptarea unor inițiative legislative care ar putea afecta stabilitatea financiară.
Astfel, la pct. 37 din Scrisoarea de intenție semnată de autoritățile române la București la 5 martie 2014[5] se menționează că: “Având în vedere că menținerea disciplinei de plată în rândul debitorilor contribuie în mod semnificativ la consolidarea stabilității financiare, vom depune toate eforturile pentru a evita adoptarea unor inițiative legislative referitoare la insolvența persoanelor fizice care ar crea hazard moral și care ar putea genera abuzuri frecvente din partea debitorilor, deoarece ar submina disciplina de plată.” Scrisoarea a fost ratificată prin lege, deci are forța juridică conferită de Constituția României acestui tip de act normativ.
Printr-un studiu de impact s-ar putea evalua inclusiv posibilele efecte ale reglementării asupra stabilității financiare și s-ar evita încălcarea obligațiilor asumate.
Citind propunerea de act normativ am constatat că prevederile din Proiectul de Lege privind insolvența persoanelor fizice nu se corelează în totalitate cu celelalte acte normative interne. Menționez aici doar Codurile civil, de procedură civilă și penal. De asemenea, sunt dispoziții care contravin jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului sau legislației Uniunii Europene. Mi-a atras atenția în mod deosebit forma de redactare. Nu mi-am propus să intru acum într-o analiză amănunțită pe fond a textului propus.
Art. 8 din Legea nr. 24/2000 cu titlu “Forma de redactare a actelor normative” arată că:
“(1) Proiectele de legi, propunerile legislative şi celelalte proiecte de acte normative se redactează în forma prescriptivă proprie normelor juridice.
(2) Prin modul de exprimare actul normativ trebuie să asigure dispoziţiilor sale un caracter obligatoriu.
(3) Dispoziţiile cuprinse în actul normativ pot fi, după caz, imperative, supletive, permisive, alternative, derogatorii, facultative, tranzitorii, temporare, de recomandare sau altele asemenea; aceste situaţii trebuie să rezulte expres din redactarea normelor.
(4) Textul legislativ trebuie să fie formulat clar, fluent şi inteligibil, fără dificultăţi sintactice şi pasaje obscure sau echivoce. Nu se folosesc termeni cu încărcătură afectivă. Forma şi estetica exprimării nu trebuie să prejudicieze stilul juridic, precizia şi claritatea dispoziţiilor.”
Dispozițiile propuse lasă loc la interpretare. Nu este clară intenția de reglementare. Cui se adresează norma, care este domeniul de aplicare, care sunt atribuțiile persoanelor implicate în procedură, care sunt criteriile de acces, cum se va ajunge la eliberarea de datorii? Vor beneficia de această lege doar consumatorii sau și persoanele fizice care desfășoară activități ca și profesioniști[6]? Vor rămâne în afara reglementării și de această dată profesiile liberale? Cum va ști debitorul să-și întocmească un plan de redresare fără o îndrumare de specialitate? Sunt numeroase întrebările și în proiect nu găsesc răspunsuri limpezi.
De asemenea, trimiterea în bloc la prevederile Legii nr. 85/2006 (între timp abrogată de Legea nr. 85/2014[7]) face și mai dificilă aplicarea. Este neclar modul în care se vor aplica, prin coroborare, cele două acte normative.
Prin lipsa de predictibilitate a normei se încalcă principiul securității juridice. Se generează unele situații de incoerență și instabilitate, se nesocotesc exigențele privind claritatea și previzibilitatea legii.
Deși nu se bucură de o consacrare constituțională expresă, principiul securității juridice a fost recunoscut în jurisprudența Curții Constituționale și cea a Curții Europene a Drepturilor Omului, precum și în doctrină drept un principiu fundamental al statului de drept, calitatea legilor reprezentând o măsură de apreciere a acestui stat[8].
Prin Hotărârea din 26 aprilie 1979, pronunţată în Cauza Sunday Times împotriva Regatului Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat că: „nu poate fi considerată «lege» decât o normă enunțată cu suficientă precizie, pentru a permite individului să-și regleze conduita. Individul trebuie să fie în măsură să prevadă consecințele ce pot decurge dintr-un act determinat”.
În Hotărârea dată în Cauza Rotaru împotriva României s-a arătat că „o normă este previzibilă numai atunci când este redactată cu suficientă precizie, în așa fel încât să permită oricărei persoane – care, la nevoie poate apela la consultanță de specialitate – să își corecteze conduita”.
Curtea Europeană a Drepturilor Omului s-a pronunţat în mod constant, statuând că o normă este previzibilă doar atunci când textul este suficient de precis, de clar, astfel încât orice persoană să-l înțeleagă eventual apelând la cineva de specialitate juridică și să-și adapteze comportamentul (Hotărârea din 24 mai 2007, pronunţată în Cauza Dragotoniu şi Militaru-Pidhorni împotriva României, Hotărârea din 29 martie 2000, pronunţată în Cauza Rotaru împotriva României, Hotărârea din 23 septembrie 1998, pronunţată în Cauza Petra împotriva României), iar cetăţeanul trebuie să dispună de informaţii suficiente asupra normelor juridice aplicabile într-un caz dat şi să fie capabil să prevadă, într-o măsură rezonabilă, consecinţele care pot apărea dintr-un act determinat. Pe scurt, legea trebuie să fie, în acelaşi timp, accesibilă şi previzibilă (Hotărârea din 23 noiembrie 2000, pronunţată în Cauza Ex-Regele Greciei şi alţii împotriva Greciei, Hotărârea din 8 iulie 2008, pronunţată în Cauza Fener Rum Patrikligi împotriva Turciei).
Și Curtea Constituțională a României a sancționat situațiile în care în activitatea de legiferare au fost încălcate exigențele privind claritatea[9], predictibilitatea, unitatea și coerența legislației. Astfel, instanța de drept constituțional a intervenit, înlăturând de la aplicare normele imprecise și inadecvate, deficitar redactate[10] sau incoerente[11].
Instanța de contencios constituțional a reţinut prin Decizia nr. 453/2008[12] că “modificările propuse sunt imprecise şi inadecvate, întrucât este utilizată expresia „diferenţe nejustificabile” a cărei sferă de cuprindere nu poate fi determinată. De aceea, Curtea constată că, în condiţiile în care prin legea criticată sunt reglementate măsuri excesive, insuficient elaborate, uneori, imposibil de realizat, dar cu efect evident neconstituţional, este necesară înlăturarea acestora”.
Curtea Constituțională a observat, de exemplu, prin Decizia nr. 710/2009[13] că legea examinată, prin modul deficitar de redactare, nu corespunde exigenţelor de tehnică legislativă specifice normelor juridice, aşa cum prevede Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.
Curtea a constatat neconstituționalitatea și atunci când textele erau incoerente. Prin Decizia nr. 681/2012[14] s-a arătat că „deşi normele de tehnică legislativă nu au valoare constituţională, prin reglementarea acestora legiuitorul a impus o serie de criterii obligatorii pentru adoptarea oricărui act normativ, a căror respectare este necesară pentru a asigura sistematizarea, unificarea şi coordonarea legislaţiei, precum şi conţinutul şi forma juridică adecvate pentru fiecare act normativ. Astfel, respectarea acestor norme concură la asigurarea unei legislaţii care respectă principiul securităţii raporturilor juridice, având claritatea şi previzibilitatea necesare. Reglementarea criticată, prin nerespectarea normelor de tehnică legislativă, determină apariţia unor situaţii de incoerenţă şi instabilitate, contrare principiului securităţii raporturilor juridice în componenta sa referitoare la claritatea şi previzibilitatea legii.”
În materialul următor voi analiza punctual problemele semnalate în proiectul de lege.
Menționez doar că se impune revizuirea proiectului și din punct de vedere al terminologiei juridice folosite care, în parte, este inadecvată prin raportare la cadrul legal general de drept substanțial și procesual din țara noastră. Pot cita cu titlu de exemplu în acest sens formulări precum: “validarea cererii de către instanță” (în loc de admiterea cererii), „refuzarea începerii procedurii de insolvență”(în loc de respingerea cererii de deschidere a procedurii de insolvență), „instanțe relevante” (ar trebui înlocuit cu instanță competentă), „tranzacții ordinare”, „audiere”, „comentarii asupra planului” (în loc de obiecțiuni/contestații), „venituri extraordinare”, „orice termeni de natură să conducă la o îndestulare cât mai adecvată a creanțelor”; “instanța va da instrucțiuni”, “instanța va refuza să înceapă procedura” (judecătorul va respinge cererea de deschidere a procedurii), etc.
Față de lipsa de claritate a textului, incoerența acestuia, nu pot să nu mă întreb s-a promovat un proiect de lege sau s-a lansat în spațiul public… o idee?
[1] Proiectul de Lege privind insolvența persoanelor fizice.
[2] Legea nr. 24/2000, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010.
[3] Alin. 1 a fost redat așa cum a fost modificat prin Legea nr. 29/2011.
[4] Legea nr. 257/2010 privind ratificarea Scrisorii de intenție semnate de autoritățile române la București la 16 iunie 2010, actualizată prin Scrisoarea suplimentară de intenție, semnată la București la 29 iunie 2010, aprobată prin Decizia Consiliului director al Fondului Monetar Internațional din 2 iulie 2010 și pentru modificarea OUG a nr. 99/2009 privind ratificarea Aranjamentului stand-by dintre România şi Fondul Monetar Internațional, convenit prin Scrisoarea de intenție transmisă de autoritățile române, semnată la București la 24 aprilie 2009, și prin Decizia Consiliului director al Fondului Monetar Internațional din 4 mai 2009, precum și a Scrisorii suplimentare de intenție, semnată de autoritățile române la data de 8 septembrie 2009 și aprobată prin Decizia Consiliului director al Fondului Monetar Internațional din 21 septembrie 2009.
[5] Legea nr. 89/ 2014 privind ratificarea Scrisorii de intenție semnată de autoritățile române la București la 5 martie 2014 și aprobată prin Decizia Consiliului directorilor executivi al Fondului Monetar Internațional din 26 martie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 514 din 10 iulie 2014.
[6] Profesioniști în sensul art. 3 alin. 2 din Codul civil.
[7] Legea nr. 85 din 25 iunie 2014 privind procedurile de prevenire a insolvenţei şi de insolvenţă, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 466 din 25 iunie 2014.
[8] Sorin Popescu, Cătălin Ciora, Victoria Ţăndăreanu, Aspecte practice de tehnică şi evidenţă legislativă, Ed. Monitorul Oficial, 2008, p. 7; Ion Predescu, Marieta Safta, Principiul secutităţii juridice, fundament al statului de drept. Repere jurisprudentiale, în Buletinul Curţii Constituţionale a României nr. 1 din 2009.
[9] Decizia Curţii Constituţionale nr. 453/2008, publicată în M. Of. nr. 374 din 16 mai 2008, Decizia Curţii Constituţionale nr. 189/2006, publicată în M. Of. nr. 307 din 5 aprilie 2006.
[10] Decizia Curţii Constituţionale nr. 710/2009.
[11] Decizia Curţii Constituţionale nr. 681/2012.
[12] Decizia Curţii Constituţionale nr. 453/2008, publicată în M. Of. nr. 374 din 16 mai 2008.
[13] Decizia Curţii Constituţionale nr. 710/2009, publicată în M. Of. nr. 358 din 28 mai 2009.
[14] Decizia Curţii Constituţionale nr. 681/2012, publicată în M. Of. nr. 477 din 12 iulie 2012.
Judecător dr. Marcela COMȘA
- Flux integral: www.juridice.ro/feed
- Flux secţiuni: www.juridice.ro/*url-sectiune*/feed
Pentru suport tehnic contactaţi-ne: tehnic@juridice.ro
