O scrisoare a lui Georges Vedel, profesor la Facultatea de Drept din Paris
27 noiembrie 2014 | Georges VEDEL
Domnule director,
În numărul ziarului d-voastră, datat 2 iunie 1954, ați publicat o consultație a șase profesori de drept public de la Facultatea de Drept din Paris, asupra Comunității europene a apărării. Împreună cu colegii mei, Charles Rousseau și Paul Reuter, v-am adresat o scrisoare, indicîndu-vă că noi nu împărtășim punctul de vedere exprimat în coloanele d-voastră.
Îmi permiteți acum, de data aceasta cu titlu pur personal, să dau o idee în legătură cu rațiunile care m-au condus să nu subscriu la acel punct de vedere?
Mai înainte, permiteți-mi să precizez două lucruri.
În primul rînd, dezacordul pe care eu îl manifest față de opinia colegilor mei (D-na P. Bastid[1], D-nii Sibert, Lampue, Eisenmann, Capitant, Burdeau) nu scade cu nimic stima mea pentru cunoștințele lor și pentru probitatea lor științifică și nici sentimentul de simpatie sau de prietenie care ne leagă.
În al doilea rînd, nu se pune problema de a da o consultație pe care nimeni nu mi-a cerut-o și de a proceda la o respingere sistematică a argumentelor avansate. Aceasta ar însemna să abuzez de ospitalitatea dumneavoastră. Aș vrea doar să prezint cîteva reflecții a căror convergență mă conduce, cît se poate de ferm, la respingerea concluziilor prezentate de colegii mei.
A admite că un guvern nu poate semna tratate care limitează competența organelor de stat ar împiedica orice participare la viața internațională.
În drept, ca și în matematică, demonstrația prin absurd își are rolul său. Atunci cînd, dezvoltînd fără sincope logica anumitor premise, se ajunge la consecințe contrare bunului simț, înseamnă că premisele sînt false și nu este nimic de făcut decît să te întorci pentru a căuta un alt punct de plecare.
Pentru a fi fidel sistemului expus de savanții mei colegi, trebuie să admit că orice transfer către un organ supranațional a unei competențe încredințate prin Constituție unui organ național, trebuie să fie tratat ca o revizuire a Constituției. Foarte bine.
Or, se întîmplă că prin Carta ONU se realizează asemenea transferuri de competență. Pentru a nu lua decît un exemplu, articolul 17 al Cartei încredințează Adunării Generale a Națiunilor Unite sarcina de a fixa bugetul Organizației și de a repartiza obligațiile între Statele membre. Acest text deposedează incontestabil Parlamentele naționale de o parte din competența lor bugetară pentru a-i substitui competența unui organism supranațional. Or, nu am cunoștință ca ratificarea Cartei de către Franța să se fi făcut de către un organ deținător al puterii constituante, de vreme ce exercițiul acestei puteri a fost rezervat Constituantei, care nu era reunită în momentul în care Franța a ratificat Carta de la San Francisco. Să fie adeziunea noastră la ONU nulă și fără efecte, cum spun juriștii?
La acest fapt se va obiecta că datoriile față de ONU nu înseamnă mare lucru, că bugetul acesteia este relativ redus, în timp ce cheltuielile și bugetul CED ar avea o altă dimensiune. Este evident, iar argumentul este dintre cele pe care omul politic trebuie să le cîntărească bine. Dar ce valoare are el pentru jurist? Să-i învățăm pe studenții noștri că un asemenea principiu de drept nu este valabil decît dacă interesul în cauză este superior sumei de 10 milioane și fără eficacitate sub acestă cifră?
De altfel, cine garantează că bugetul Națiunilor Unite va rămîne pentru totdeauna la o cifră relativ redusă? Acțiunea Consiliului de Securitate în favoarea păcii (și această sintagmă poate implica măsuri economice sau militare) poate antrena o supradimensionare a bugetului ONU. Mai mult, ea poate plasa statele membre în această situație pe care eminenții mei colegi o descriu ca imposibilă fără o modificare prealabilă a Constituției: a fi obligat pe plan militar să te conformezi deciziilor fixate de un organ supranațional.
Este adevărat că (pentru Consiliul de Securitate, nu și pentru Adunare) există dreptul de veto… Ne vom opri asupra faptului că echivalentul său se regăsește în CED, mai puțin în ce privește anumite chestiuni, și ne vom limita să urmăm raționamentul. Dar atunci, adeziunea la ONU ar fi cerut o revizuire constituțională pentru celelalte națiuni, altele decît Cei Mari cărora le este garantat dreptul de veto? Și, pentru Franța însăși, adeziunea la o modificare (poate de dorit) a Cartei care ar suprima sau restrînge dreptul de veto, nu ar putea să se facă decît sub forma revizuirii constituționale?
În acest fel, orizonturi noi se deschid în fața noastră. Atît de vaste încît, pe drept cuvînt, te poate cuprinde amețeala…
Ce valora adeziunea Franței la Societatea Națiunilor, care a operat sub un regim constituțional mai puțin favorabil decît al nostru acordurilor internaționale și care e penetrat încă de ideea supremației dreptului intern asupra dreptului internațional? Ea nu valora probabil nimic în virtutea raționamentului precedent.
Și ce valoare au clauzele de arbitraj sau de jurisdicție obligatorie subscrise sub formă de tratat neratificat de către organul înzestrat cu putere constituantă? Probabil nici una, căci efectul lor este acela de a transfera în mod expres unui organ supranațional o competență care, în virtutea suveranității fiecărui stat, nu aparține decît organelor acestuia. În ce mod diferă transferul către o Curte internațională a unei competențe, cel puțin la fel de esențială în menținerea suveranității ca și competența militară, de transferul oricărei alte competențe asemănătoare?
Este un instrument puternic de analiză critică cel pe care ni-l furnizează colegii mei!
Iată un tratat de asistență mutuală destinat să opereze în mod automat, în caz de agresiune împotriva uneia din părți. Iată-l însă bolnav pentru că s-a omis ratificarea lui în forma revizuirii constituționale! Nu privează el Adunarea națională de dreptul său de a hotărî războiul? Ca să ne menținem în zona verosimilului, trebuie să răspundem afirmativ.
Prin ce inimaginabil abuz de putere au reușit oamenii celei de a Treia Republici să subscrie, fără să se ducă la Versailles, pactul Briand-Kellog? Iată un tratat care ar deposeda statele de privilegiul lor cel mai esențial, identificat de vechii autori cu însăși suveranitatea, acela de a utiliza războiul pentru a atinge obiectivele politicii naționale. Aici competența nu a fost nici măcar transferată, ea a fost suprimată. Și n-a protestat nimeni? Totuși, a protestat cineva: Charles Maurras, care scria în Acțiunea franceză din 4 august 1928: „Pactul Kellog șterge din doctrina generală a societăților umane acest drept de constrîngere colectivă, pe care, în toate timpurile, ideea de justiție l-a instituit împotriva cazurilor de violență colectivă și de brigandaj internațional”. Respirăm! Iată, cel puțin, că doctrina juridică franceză nu a rămas mută!
În acest fel, carte și pacte, tratate de arbitraj și de alianță zboară în vînt, mai ușoare decît hîrtia care le-a servit ca suport.
Asta n-ar însemna să se plătească prea scump, este adevărat, respectul clauzelor constituționale (care se citesc uitînd de fiecare dată că nu au sens decît raportate, pe de o parte, la primatul dreptului internațional afirmat de Constituția noastră și, pe de altă parte, la Preambulul Constituției, care prevede „limitările suveranității” sub rezervă de reciprocitate și de bune intenții). Vom reveni la acest ultim punct.
Pentru moment, să ne oprim puțin la exegeza articolului 33 al Constituției: „Președintele Republicii … are funcția de șef al armatelor”. În spatele acestui articol ești obligat să citești atîtea lucruri încît îți vine să te întrebi dacă francezul nu l-a deposedat cumva pe turc de vechiul privilegiu de a spune mult în puține cuvinte.
Dacă președintele Republicii este șef al armatelor, îi trebuie armate de comandat, adică armate adevărate, mari armate. Este evident, după cum evident este faptul că, investit prin articolul 30 al Constituției cu dreptul de a numi rectorii academici și directorii de minister, președintele Republicii nu va putea fi privat de acest drept printr-o simplă lege, care ar suprima instituția rectorilor academici sau a directorilor de minister! A interpreta acest text ca însemnînd că președintele Republicii are funcția de șef al armatelor „care îi aparțin” și că numește rectori și directori „dacă există”, este o manieră prea simplă de a vedea lucrurile.
„Ar fi trebuit revizuită Constituția, trebuie revizuită Constituția; va trebui revizuită Constituția”. Așa se conjugă. De altfel, conjugarea la viitor nu merge fără surprize. Pentru că, în cursul unui război (Di omen avertant), se face simțită necesitatea unui comandament unic; dacă acesta nu ar fi încredințat unui francez, iată că președintele Republicii nu mai este decât „sub-șef” al armatelor. Vom revizui repede Constituția. Vai! dar dacă printr-o nouă nenorocire, o parte a teritoriului ar fi ocupată, și revizuirea este imposibilă (articolul 94 al Constituției). Nu ne rămîne timp decît să forjăm o teorie a „circumstanțelor excepționale” care ar permite depășirea obstacolului; să trecem peste asta.
Dacă timpul viitor prezintă cîteva dificultăți, timpul prezent nu merge fără o ciudățenie care ne-ar permite să o numim, poate ireverențios, caraghioasă. În fond, dacă am admite că într-adevăr, tratatul CED nu poate fi ratificat decît sub condiția revizuirii constituționale, ar urma că guvernul nu are competența de a depune proiectul de lege de ratificare. Contrar, este adevărat, avizului Consiliului de Stat, dar printr-o apreciere suverană, Adunarea națională, prin comisia sufragiului universal, a decis anul trecut că un proiect de revizuire constituțională nu poate emana de la guvern. Bietul guvern! Nimeni nu-i neagă dreptul de a negocia tratatul, de a se angaja față de partenerii străini că va urma procedura ratificării; însă el nu poate depune proiectul de ratificare. Va trebui să aștepte ca, cuprins de milă, un membru al Parlamentului să depună o propunere de revizuire în scopul ratificării tratatului.
„Credo quia absurdum”. Teologii vor decide dacă formula este valabilă în ordinea credinței. În ordinea terestră – și dreptul ține de acest pămînt – trebuie spus „nego quia absurdum”.
În realitate, sub sancțiunea de a i se contesta oricărui stat posibilitatea de a participa la viața internațională altfel decît printr-o cascadă de revizuiri constituționale, trebuie să admitem că guvernul și legislatorul au posibilitatea de a încheia tratate, chiar dacă acestea restrîng competența organelor de stat, așa cum este ea definită prin Constituție.
Măcar dacă ni s-ar cita un singur tratat care nu restrînge, nu suprimă sau nu transferă o competență statală. Cel mai anodin dintre tratate (chiar și o convenție poștală) limitează puterile guvernului sau ale legislatorului; unui domeniu pe care Constituția îl deschide liber organelor internaționale, tratatul îi substituie un domeniu interzis sau amputat. Și este normal: orice convenție internațională atingînd statul în exercițiul unei competențe atinge competența constituțională recunoscută organelor statului.
Fără îndoială, la aceasta se va răspunde că trebuie să distingem între renunțarea la o competență și transferul său unui organ supranațional. Oare transferul este mai grav decît renunțarea? Se va spune de asemenea că amputările pot fi mai mult sau mai puțin extinse și pot afecta sau nu suveranitatea în mod substanțial. Dar dacă s-ar dori să ni se dea o definiție precisă a atributelor esențiale ale suveranității atunci, pentru a reveni la ceea ce am spus mai sus, ar trebui să ni se explice de ce transferul de competențe care a operat prin acceptarea unei clauze de jurisdicție obligatorie este mai ușor de admis, fără revizuirea Constituției, decît orice alt transfer de competență?
Să fim bine înțeleși. Trebuie să repetăm că, pe teren politic, există în mod evident o diferență între a ratifica tratatul CED sau un tratat fiscal oarecare. Însă noi ne plasăm pe teren juridic. Și ceea ce trebuie să evităm este tocmai transformarea unei probleme politice în problemă juridică, ceea ce ar însemna să se confunde genurile și să se deplaseze responsabilitățile.
Cel mai curios fapt din această afacere este acela că, în mod expres, Constituția tranșează chestiunea de drept constituțional pe care o examinăm.
Preambulul Constituției enunță că „sub rezerva reciprocității, Franța consimte la limitările de suveranitate necesare organizării și apărării păcii”.
Este adevărat că uneori s-a contestat Preambulului valoarea de drept pozitiv. Nu intrăm în această controversă, dar nu putem rezista totuși plăcerii de a sublinia că acest text, care se pretinde că nu posedă valoare juridică, are totuși efecte juridice, de vreme ce, în baza sa, Consiliul de Stat și-a răsturnat jurisprudența tradițională privind interzicerea grevei agenților publici. Dar cine va susține că Preambulul, destinat prin definițe să enunțe anumite principii fundamentale, nu trebuie să fie nici citit și nici urmat de legislator, chiar dacă judecătorul, care este ținut de litera legii, nu se poate prevala de aceste principii împotriva legilor? Cine va susține că mîine Parlamentul ar putea, fără să violeze Constituția, să restabilească inegalitatea sexelor, să suprime dreptul sindical sau libertatea presei, sub pretext că aceste drepturi nu sînt garantate decît prin Preambul, care n-ar avea valoare juridică?
Vom spune că Preambulul permite limitarea suveranității, nu și suprimarea ei? Trecînd peste faptul că tratatul CED nu suprimă suveranitatea franceză, Preambulul dovedește cel puțin că suveranitatea nu trebuie să rămînă în mod necesar intactă. Și este foarte adevărat că în primele argumentări juridice asupra acestei chestiuni, adversarii CED-ului făceau mare caz de condiția de reciprocitate înscrisă în Preambul, susținînd că tratatul CED nu ar fi îndeplinit-o. Colegii mei sînt juriști prea buni pentru a relua argumentul, dar este amuzant să constatăm că Preambulul, învestit cu atîta prestigiu atunci cînd el ar putea servi împotriva CED, nu merită mai mult decît tăcerea atunci cînd ar putea servi ca fundament al limitărilor de suveranitate.
De altfel, este de la sine înțeles că limitările de suveranitate autorizate astfel prin Preambul (care trebuie reținut cel puțin ca un element de interpretare a articolelor constituționale) nu se pot produce decît dacă sînt subscrise de către organele constituționale competente.
Or, asupra acestui aspect, ce ne învață articolul 27 din Constituție?
„Tratatele privitoare la o organizație internațională, tratatele de pace, comerciale, tratatele care angajează finanțele de stat, cele care privesc statutul persoanelor și dreptul de proprietate al francezilor în străinătate, cele care modifică legile interne franceze, la fel și cele care admit cesiunea, schimbul, adăugirea de teritoriu, nu sînt definitive decît după ce au fost ratificate în virtutea unei legi.
Nici o cesiune, nici un schimb, nici o adăugire de teritoriu nu sînt valabile fără consimțămîntul populațiilor interesate”.
Rezultă din acest text că organul competent să ratifice tratatele cele mai importante este legislatorul ordinar și nu puterea constituantă. La aceasta se răspunde că, dacă autorii Constituției nu au menționat puterea constituantă, este pentru că ei nu s-au gîndit la tratatele care vor echivala cu o revizuire a Constituției.
Mai curînd se poate susține că, intenționînd să asigure supremația regulilor de drept internațional și să faciliteze edictarea lor, au considerat că tratatul internațional, chiar subscris de legislatorul ordinar, căruia i s-a recunoscut competența în acest scop, primează în raport cu Constituția.
De altfel, textul vizează tratatele care privesc organizarea internațională și se mulțumește, din acest motiv, cu ratificarea în virtutea unei legi ordinare. Ar însemna să tratezi cu suficient dispreț textul pentru a adăuga la el. Și, mai exact, ar însemna să atribui prea multă naivitate autorilor Constituției, încît să crezi că ei n-au prevăzut că un tratat al unei organizații internaționale ar putea avea o incidență asupra competenței organelor statale!
Dar mai este ceva. Articolul 27 ne vorbește despre modificările teritoriale care pot să opereze prin cesiune sau schimb și ne spune, fără nici un echivoc posibil, că aceste modificări au loc în virtutea unei legi. Or, este de la sine înțeles că cesiunea sau schimbul unui teritoriu ar atinge Constituția unei Republici „unice și indivizibile” (articolul 1) mai mult decît o face tratatul CED. Dacă vorbim de un transfer de competență și de un abandon de suveranitate, iată-l: este suficientă – și aici litera textului ne obligă – o lege ordinară pentru ca ele să devină operante. Este adevărat că „consimțămîntul” populațiilor interesate este necesar, dar acest „consimțământ” nu are nimic de-a face cu referendumul prevăzut în caz de revizuire a Constituției, pentru că aici este vorba numai despre opinia populației teritoriului în cauză și nu de opinia tuturor francezilor. Este dificil de sesizat de o manieră mai tranșantă adevărata intenție a constituanților: să confere legislatorului ordinar competența de a autoriza ratificarea tratatelor celor mai importante, inclusiv cele care pot avea incidențe constituționale.
Și aceasta satisface în același timp și argumentul conform căruia tratatele care modifică legile trebuie să fie ratificate în virtutea unei legi, iar tratatele care modifică Constituția ar trebui ratificate în virtutea unei revizuiri constituționale. Pentru că, fără îndoială, Constituția ar fi putut să decidă astfel. Însă ea n-a făcut-o, și, așa cum am arătat, n-a fost o scăpare sau o inadvertență; nu a făcut-o în virtutea unor idei foarte bine definite în legătură cu superioritatea normei internaționale și cu necesitatea de a îi facilita formarea.
În toată argumentația dezvoltată de colegii mei un aspect m-a pus totuși în încurcătură. Este vorba de necesitatea de a consulta poporul francez asupra tratatului CED. Și ai fi tentat să achiesezi, dacă nu ți-ar veni, imediat, o altă idee.
În fond, în virtutea Constituției, nu se poate recurge la referendum decît după ce o lege de revizuire este acceptată în Parlament, fără să se fi putut întruni cele trei cincimi din voturi în fiecare din cele două Camere, sau fără să se fi putut întruni cele două treimi din voturi în Adunarea națională (articolul 90). De aici rezultă că procedura de revizuire permite poporului francez să respingă CED dacă deputații îl acceptă, dar nu și să îl accepte, în ipoteza în care deputații îl resping. Mecanismul este deci cu sens unic.
Înțeleg că această situație nu se datorează colegilor mei, plasați doar pe teren juridic, cărora nu le sînt imputabile bizareriile Constituției noastre.
Se pune totuși o problemă pe teren politic. Dacă recurgerea la procedura de revizuire nu trebuie anvizajată decît ca mijloc de întârziere și de complicare a deciziilor luate în legătură cu CED, rezervînd doar adversarilor acestui tratat șansa unui recurs intern, nu vedem în ce fel această resurecție a străvechilor metode de obstrucție s-ar putea pretinde democratică. Dar nu despre aceasta este vorba; cine s-ar putea îndoi? Care dintre adversarii CED – apărători din principiu ai suveranității naționale – ar accepta fără să roșească să propună țării „un dialog dirijat” în pura tradiție a generalilor care vin să guste supa recruților? Nu lipsesc mijloacele foarte simple de a face ca cetățenii (atîta timp cît dorim să ne preocupăm de opinia lor) să aibă o putere deplină de alegere și de decizie. Cu condiția ca acest popor, despre care toată lumea vorbește, în numele căruia toată lumea pretinde că vorbește, să aibă pînă la urmă cuvîntul, care să i se dea fără restricții sau rezerve, fără sufleur și fără scenariu, iar după ce el a vorbit toată lumea să tacă.
[1] D-na Bastid este Suzanne Bastid.
* Le Monde, 15 iunie 1954.
Georges VEDEL
* Traducerea a fost realizată de prof. univ. dr. Valentin CONSTANTIN, Facultatea de Drept a Universității de Vest din Timișoara, și este inclusă în volumul Doctrină și jurisprudență internațională, apărut la Editura Universității de Vest.
- Flux integral: www.juridice.ro/feed
- Flux secţiuni: www.juridice.ro/*url-sectiune*/feed
Pentru suport tehnic contactaţi-ne: tehnic@juridice.ro
