BusinessAchiziţii publiceAfaceri transfrontaliereAsigurăriBankingConcurenţăConstrucţiiCorporateComercialEnergieFiscalitateFuziuni & AchiziţiiGamblingHealth & PharmaInfrastructurăInsolvenţăMedia & publicitatePiaţa de capitalIPTelecom
ProtectiveData protectionDreptul familieiDreptul munciiDreptul sportuluiProtecţia consumatorilorProtecţia mediului
LitigationArbitrajContencios administrativContravenţiiDrept penalMediereProcedură civilăRecuperare creanţe
 
Contencios administrativ
DezbateriCărţiProfesionişti
VLAD CENUSE & ASOCIATII
Print Friendly, PDF & Email

Noul recurs în contenciosul administrativ român

20.05.2015 | Iulia VUCMANOVICI
Abonare newsletter

Potrivit art. 1 alin. 2 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative: „Actele normative se iniţiază, se elaborează, se adoptă şi se aplică în conformitate cu prevederile Constituţiei României, republicată, cu dispoziţiile prezentei legi, cât şi cu principiile ordinii de drept”. Ca urmare a importanţei sale sociale, contenciosul administrativ a fost oficial declarat ca obiect de reglementare al legilor organice (art. 73 alin. 3 lit. k) din Constituţia României). Firesc ar fi fost, aşadar, ca noua lege a contenciosului admnistrativ român, nr. 554/2004, să aibă o configuraţie viguroasă şi stabilă, consolidată de-a lungul a peste 10 ani de aplicare, de când este în vigoare (mai exact, de la data de 6 ianuarie 2005). Retroactiv, se constată că evoluţia legii contenciosului administrativ nu a fost nici pe departe pe măsura unei legi organice, ci inconstantă, oscilantă, variabilă. Nu doar că Legea nr. 554/2004 nu a fost modificată în conformitate cu prevederile art. 1 alin. 2 din Legea nr. 24/2000, mai sus citate, conform procedurii impuse de art. 76 alin. 1 din Constituţia României, dar a suferit numeroase modificări intervenite pe calea unor ordonanţe de urgenţă, adoptate sub diverse pretexte (ca urmare a grabei impuse de integrarea europeană, precum OUG nr. 190/2005 pentru realizarea unor măsuri necesare în procesul de integrare europeană, precum şi sub presiunea născută din dorinţa de aliniere la reglementările europene, soldată cu adoptarea OUG nr. 100/2007, pentru modificarea şi completarea unor acte normative în domeniul justiţiei).

Ca orice domeniu de referinţă, legea contenciosului administrativ a provocat, stârnind ambiţii legislative pe măsura importanţei domeniului reglementat (care vizează acte administrative normative şi individuale, refuzuri nejustificate ale autorităţilor publice de a soluţiona o cerere, acte administrativ-jurisdicţionale, acte administrativ-fiscale, contracte administrative de concesionare a unui bun sau a unui serviciu public, acestea din urmă asimilate actelor administrative unilaterale, conform art. 2 alin. 1 lit. c) din Legea nr. 554/2004). Nu toate modificările s-au dovedit concordante cu principiile constituţionale, dovada în acest sens fiind făcută de deciziile Curţii Constituţionale de admitere a excepţiilor de neconstituţionalitate a unora dintre prevederile sale legale. Cu siguranţă că acest eşec s-a datorat inclusiv nerespectării procedurii de adoptare a noilor reglementări.

Multe dispute au apărut, de-a lungul timpului, pe marginea modalităţii de interpretare şi aplicare a instituţiilor specifice acestei legi: a excepţiei de nelegalitate (a naturii sale, a obiectului său şi a admisibilităţii excepţiei în raport cu diversele categorii de acte administrative vizate, fie ele individuale sau normative), a consecinţelor asimilării contractelor administrative (bilaterale) categoriei actelor administrative (unilaterale), a prescripţiei extinctive aplicabile şi a momentului de la care aceasta ar începe să curgă, a incidenţei refuzului nejustificat în materia anumitor acte administrative (a autorizaţiilor de construire, spre exemplu). S-a putut constata că, ori de câte ori practica judiciară s-a simţit îndreptăţită să considere definitiv tranşată o problemă specifică acestei materii (a admisibilităţii excepţiei de nelegalitate în raport de natura actului vizat, de exemplu), legiuitorul a intervenit cu uşurinţa dată de simplificarea procedurii de legiferare, în speranţa de a oferi o mână de ajutor, în realitate creând o şi mai mare confuzie.

Este, în prezent, şi situaţia căilor de atac susceptibile de exercitare în materia contenciosului administrativ (recursul rămânând, în principiu, calea de atac aplicabilă în această materie, dar numai ca titulatură, în realitate dobândind configuraţia juridică a noii proceduri civile, aplicabilă odată cu adoptarea Legii nr. 76/2012). Situaţia actuală nu este departe de cea iniţială, determinată de forma iniţială a art. 20 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, care impunea, fără detalii, curgerea termenului de recurs de la pronunţare sau comunicare. Situaţia a fost corectată doi ani mai târziu, odată cu adoptarea Legii nr. 262/2007, semn că actuala configuraţie a recursului nu este, nici ea, o certitudine.

Concret, ca urmare a adoptării Legii nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă (în special a prevederilor art. 7 alin. 3 din cuprinsul Legii nr. 76/2012), calea de atac în materia recursului de contencios administrativ nu ar mai fi devolutivă (apelul), ci doar extraordinară (recursul). Aşadar, recursul ar putea fi exercitat pentru stricte motive de nelegalitate, expres reglementate de lege. În această materie, cauzele ar urma a fi supuse unei analize de fond, sub toate aspectele, atât în primă, cât şi în ultimă instanţă, fără posibilitatea exercitării unei căi devolutive de atac împotriva sentinţei ce va tranşa asupra acţiunilor deduse judecăţii. Sentinţa de contencios administrativ va fi o hotărâre judecătorească atât de primă, cât şi de ultimă instanţă. Eventuala cale de atac susceptibilă de exercitare împotriva acesteia este doar extraordinară (recursul), admisibilă doar în condiţii strict reglementate de lege (art. 488 din Noul Cod de Procedură Civilă). Nemotivarea recursului în termenul său de declarare se sancţionează cu nulitatea.

I. Situaţia actuală: Recursul în contencios administrativ este, în prezent, o cale de atac care asigură doar un control de legalitate asupra hotărârii judecătoreşti atacate.

O asemenea reglementare este nouă nu doar sub aspectul noutăţii prevederilor aplicabile (ale Noului Cod de Procedură Civilă), ci şi al noii concepţii legislative asupra recursului, manifestată în acest domeniu. Noutatea este absolută, inclusiv în raport cu vechile prevederi ale Legii nr. 29/1990 (art. 15 alin. 2:În cazul admiterii recursului, Curtea Supremă de Justiţie, casând sentinţa, va rejudeca litigiul de fond”). Se constată că, în contenciosul administrativ, recursul s-a transformat, dintr-o dată, dintr-o cale de atac extrem de permisivă (facilitând analiza cauzei sub toate aspectele, în virtutea fostelor prevederi ale art. 3041 din vechiul Cod de procedură civilă, chiar şi în cazul unui recurs nemotivat), într-o cale extraordinară de atac prohibitivă, limitată la stricte motive de nelegalitate şi, în plus, subsidiară unui singur grad devolutiv de jurisdicţie. Se trece, brusc, dintr-o extremă în alta, fără o notă de fundamentare, de natură a explica raţiunea unei asemenea soluţii legislative, motivele care au determinat-o, aşteptările aplicării sale pe termen lung (şi termenul vizat) şi, totodată, fără a exista o certitudine a intenţiei unei asemenea modificări de substanţă. Se constată că modificarea structurală a instituţiei recursului în contencios administrativ este indirectă. Ea se datorează, de fapt, unei interpretări. Interpretarea este cu atât mai ambiguă cu cât este ea însăşi rezultatul raportării unei norme juridice de trimitere la altă normă juridică de trimitere şi la altă normă juridică de trimitere: art. 7 alin. 3 din Legea nr. 76/2012 se raportează la art. 7 alin. 1 din Legea nr. 76/2012. Raportarea este ocolită, constatând că, faţă de formularea art. 20 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 privitoare la recurs („poate fi atacată cu recurs”), aplicabile ar deveni mai întâi prevederile art. 7 alin. 2 (la care art. 7 alin. 3 se raportează) şi abia apoi cele ale art. 7 alin. 1 din Legea nr. 76/2012.

II. Cauza actuale situaţii: Schimbarea concepţiei legiuitorului asupra structurii recursului în materia contenciosului administrativ român se datorează, aşadar:

a. Unui singur text de lege: art. 7 alin. 3 din Legea nr. 76/2012, care:

i. Nici nu prescrie o anume cale de atac şi nici nu o interzice în mod expres, ci doar exclude o veche terminologie şi/sau semnificaţia unei vechi terminologii aplicabile în materia contenciosului administrativ şi a azilului (aşadar, nici măcar în stricta materie a contenciosului administrativ, semn că doar domeniul acestuia ar fi fost în special vizat).

ii. Este o normă juridică dintr-o lege ordinară, de inadmisibilă modificare a unei legi organice (aşa cum este, conform art. 73 alin. 3 lit. k) din Constituţie, legea contenciosului administrativ, în raport cu Legea nr. 76/2012), ceea ce contravine principiului ordinii de drept statuat de art. 1 alin. 2 din Legea nr. 24/2000.

iii. Este o normă juridică de trimitere la o altă normă juridică de trimitere. Tocmai datorită confuziei create pe această cale, procedeul este nerecomandat de art. 50 alin. 1 teza a II-a din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă: „Nu poate fi făcută, de regulă, o trimitere la o altă normă de trimitere”. Este tocmai ceea ce se întâmplă în cazul art. 7 alin. 3 din Legea nr. 76/2012, ale cărui prevederi se raportează la art. 7 alin. 2 din Legea nr. 76/2012, în situaţia căruia se încadrează dispoziţiile art. 20 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 („Hotărârea pronunţată în primă instanţă poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la comunicare”). Ar urma ca art. 7 alin. 2 din Legea nr. 76/2012 să se raporteze la art. 7 alin. 1 din Legea nr. 76/2012. Abia ulterior, art. 7 alin. 3 din Legea nr. 76/2012 se va raporta, şi el, la art. 7 alin. 1 din Legea nr. 76/2012.

Procedeul nu este un argument convingător pentru a interpreta, pe această cale, modificarea de structură a unei instituţii juridice de o importanţă atât de semnificativă (a recursului în contencios administrativ).

b. Interpretării date 7 alin. 3 din Legea nr. 76/2012 de Decizia Curţii Constituţionale a României 747/2014, publicată în Monitorul Oficial 98/6.02.2015, deşi:

i. Curtea Constituţională nu e îndreptăţită la interpretarea legii, atribuţia de un asemenea tip revenind doar Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, potrivit:

art. 126 alin. 3 din Constituţia României:Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie asigură interpretarea şi aplicarea unitară a legii de către celelalte instanţe judecătoreşti, potrivit competenţei sale”.

art. 18 alin. 2 din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară: Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie asigură interpretarea şi aplicarea unitară a legii de către celelalte instanţe judecătoreşti, potrivit competenţei sale”.

ii. Deciziile Curţii Constituţionale sunt obligatorii doar în ceea ce priveşte contenciosul constituţional, atribuit competenţei sale de art. 146 din Constituţie şi art. 2 alin. 1 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale: „Curtea Constituţională asigură controlul constituţionalităţii legilor, a tratatelor internaţionale, a regulamentelor Parlamentului şi a ordonanţelor Guvernului”.

iii. Competenţa Curţii Constituţionale este limitată la contenciosul constituţional, aşa cum reiese şi din prevederile art. 2 alin. 3 din Legea nr. 47/1992: „Curtea Constituţională se pronunţă numai asupra constituţionalităţii actelor cu privire la care a fost sesizată, fără a putea modifica sau completa prevederile supuse controlului”.

iv. Curtea Constituţională nu este instanţă judecătorească, ci „autoritate de jurisdicţie constituţională” în sensul art. 1 din Legea nr. 47/1992. În consecinţă, Curtea Constituţională nu realizează justiţia (nici în materia contenciosului administrativ-fiscal şi nici în general) şi nu are atribuţii de interpretare a legii, ci doar de verificare a constituţionalităţii prevederilor legale cu privire la care a fost legal sesizată.

v. Interpretarea legii este o problemă de înfăptuire a justiţiei care, potrivit art. 126 alin. 1 din Constituţia României se realizează prin Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi prin celelalte instanţe judecătoreşti stabilite de lege”. Realizarea justiţiei se face conform competenţei legale şi procedurii de judecată „prevăzute numai prin lege”.

vi. În motivarea Deciziei nr. 747/2014, Curtea Constituţională a acţionat ca instanţă de judecată, omiţând limitele de competenţă materială impuse acesteia de art. 126 din Constituţia României. Devine oricând oportună (re)sesizarea Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 7 alin. 3 din Legea nr. 76/2012, procedură rămasă în continuare admisibilă, din perspectiva art. 29 alin. 1 şi 3 din Legea nr. 47/1992. O nouă sesizare a Curţii Constituţionale ar fi cu atât mai necesară, cu cât interpretarea dată de aceasta prevederilor art. 7 alin. 3 din Legea nr. 76/2012 este discutabilă, lacunele textului de lege fiind suplinite printr-o interpretare, deşi realizată în absenţa unei competenţe materiale într-un asemenea sens.

III. Deziderat: Noua concepţie asupra recursului în materia contenciosului administrativ se impune reanalizată, (eventual) reconfirmată şi, în final, revizuită.

a. Noua concepţie asupra recursului în materia contenciosului administrativ se impune reanalizată, în acord cu:

i. Regulile de interpretare a normelor juridice, respectiv:

Interpretarea logică, conform căreia „negarea unei negaţii = afirmaţie”. Concret, art. 7 alin. 3 din Legea nr. 76/2012 arată că prevederile art. 7 alin. 1 şi 2 din Legea nr. 76/2012 nu sunt aplicabile în materia contenciosului administrativ. La rândul lor, prevederile art. 7 alin. 1 din Legea nr. 76/2012 (la care se raportează art. 7 alin. 3 şi alin. 2 din Legea nr. 76/2012) nu se referă la apel, ci „numai” la apel. Coroborând negarea din cuprinsul art. 7 alin. 3 din Legea nr. 76/2012 („nu se aplică”) cu negarea din cuprinsul art. 7 alin. 1 din Legea nr. 76/2012 („numai”), reiese că, în materia contenciosului administrativ, calea de ataca nu este „numai” apelul, ci şi apelul. Art. 7 alin. 3 din Legea nr. 76/2012 este, dimpotrivă, o normă juridică de confirmare a apelului în materia contenciosului administrativ român. În mod firesc, calea de atac este, în această materie, nu doar recursul (conform sistemului anterior), ci şi apelul (în sensul reglementat:„nu numai apelul”).

Precizarea adusă de art. 7 alin. 3, în coroborare cu alin. 1 şi 2 din Legea nr. 76/2012, este cu atât mai necesară, cu cât Noul Cod de Procedură Civilă exclude recursul, în situaţia prevăzută de art. 483 alin. 2 din Noul Cod de Procedură Civilă, a acţiunilor evaluabile în bani în valoare de până la 500.000 lei. Tocmai ca urmare a importanţei domeniului, nu doar a criteriului valoric, reiese că, în materia contenciosului administrativ român (a litigiilor vizând acte administrative, acte administrativ-jurisdicţionale, acte administrative-fiscale şi contracte administrative cu valoare de până la 500.000 lei), calea de atac este inclusiv recursul, nu numai apelul.

Textul de lege al art7 alin. 3 din Legea nr. 76/2012 nu întruneşte condiţiile de claritate, previzibilitate şi accesibilitate reclamate de prevederile art. 1 alin. 5 din Constituţia României, care consacră principiul legalităţii. Prevederile art. 7 alin. 3 din Legea nr. 76/2012 nu pot fi avute în vedere, singure, ca reper fundamental în schimbarea opticii asupra structurii instituţiei recursului în materia contenciosului administrativ român.

– Interpretarea literară. Normele art. 7 alin. 3 din Legea nr. 76/2012 nu sunt decât norme de excludere (a situaţiilor reglementate de art. 7 alin. 1 şi 2 din Legea nr. 76/2012). Acestea din urmă sunt, şi ele, norme juridice de excludere a unei terminologii anterioare, nu de prescriere a unei anumite căi de atac. Excluderea unei terminologii nu înseamnă, literar vorbind, mai mult decât atât. Ea nu trebuie să echivaleze cu excluderea unei căi de atac şi a unui grad de jurisdicţie, numai pentru că terminologia ar deţine, în mod interpretabil, anumite conotaţii juridice. Excludere unei căi de atac şi a unui grad de jurisdicţie nu poate să reiasă pe bază de interpretare (în plus, indirectă şi ocolită).

ii. Principiul statuat de prevederile art. 50 alin. 1 teza a II-a din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă şi ale art. 73 alin. 3 lit. k) din Constituţia României.

b. Noua concepţie asupra recursului în materia contenciosului administrativ se impune reconfirmată (de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie), pe calea procedurii reglementată de art. 519-521 din Noul Cod de Procedură Civilă, prin pronunţarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unei chestiuni de drept (aptă să determine calea de atac în materia contenciosului administrativ român, în sistemul Noului Cod de Procedură Civilă), cunoscând că:

i. Nu este admisibilă interpretarea unei norme juridice (Legea nr. 554/2004) prin prisma unei alte norme juridice (Legea nr. 76/2012), în aşa fel încât să se creeze o lex tertia.

ii. Efectele unei asemenea interpretări ar tinde într-un asemenea sens, observând că recursul şi-a păstrat denumirea şi termenul (de 15 zile) din Legea nr. 554/2004, dar a preluat semnificaţia, structura şi efectele din Noul Cod de Procedură Civilă (în sistemul căruia termenul de recurs este dublu, de 30 de zile). Nulitatea nemotivării recursului s-ar datora absenţei motivării sale în 15 zile, nu în 30 de zile, deşi sancţiunea nulităţii nu ar rezulta din Legea nr. 554/2004 şi termenul impus de aceasta, ci din Noul Cod de Procedură Civilă (la termenul de recurs la care accesul nu ar fi permis).

iii. Efectele unei asemenea interpretări sunt atât mai negative cu cât ar fi determinate doar de un criteriu aleatoriu (data sesizării instanţei). În raport de acest moment, unele litigii s-ar vedea supuse noilor reglementări, în vreme ce altele ar rămâne protejate de vechile reglementări, chiar dacă ambele ar deţine ca izvor litigios o situaţie juridică anterioară Legii nr. 76/2012, ceea ce ar constitui o încălcare a egalităţii în faţa legii (art. 16 Constituţie), o discriminare, o interpretare neunitară a legii, o lipsă de predictibilitate şi previzibilitate a legii la momentul (anterior) încheierii contractului şi/sau solicitării emiterii unui act administrativ.

iv. Efectele unei asemenea interpretări sunt cu atât mai negative cu cât s-ar constata că anumite acte şi/sau contracte ar fi supuse, în dreptul comun, inclusiv apelului, în vreme ce aceeaşi categorie de acte juridice ar fi supuse doar recursului în materia contenciosului administrativ. Se vor compara, astfel, cererile evaluabile în bani cu o valoare de peste 500. 000 lei (supuse apelului, conform art. 483 alin. 2 din Noul Cod de Procedură Civilă), cu actele şi contractele administrative cu o valoare de peste 500.000 lei, supuse doar recursului. Aceasta în condiţiile în care însăşi Legea nr. 554/2004 are în vedere, pentru departajarea competenţelor materiale ale instanţelor, criterii valorice mult mai mari (precum cel, dublu, consacrat de art. 10 din Legea nr. 554/2004). Ar rezulta, aşadar, că acest criteriu valoric, deşi important (dublu, faţă de cel de drept comun), ar prezenta relevanţă doar în stabilirea competenţei materiale (a tribunalului sau curţii de apel).

v. S-ar naşte interpretări contradictorii, care ar duce la aplicarea diferenţiată a prevederilor 7 alin. 3 din Legea nr. 76/2012 în raport cu cele ale art. 20 alin. 1 din Legea nr. 554/2004. Astfel, s-ar observa că prevederile art. 2 alin. 1 lit. ş) din Legea nr. 554/2004, referitoare la noţiunea de „pagubă iminentă”, precum şi cele ale art. 1 din Legea nr. 554/2004, referitoare la obiectul acţiunii în contencios administrativ („recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată”) ar concorda cu prevederile art. 483 din Noul Cod de Procedură Civilă, de calificare a a căii de atac susceptibilă de exercitare în funcţie de valoarea acţiunii dedusă judecăţii, aşadar de cuantumul pagubei cauzate care, potrivit art. 8 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, ar îndreptăţi instanţele de contencios administrativ la „repararea pagubei cauzate şi, eventual, (la acordarea de) reparaţii pentru daune morale”. Ar rezulta o admisibilitate diferenţiată a recursului, în funcţie de valoarea acţiunii de contencios administrativ dedusă judecăţii, într-un mod care ar dăuna aplicării unitare a Legii nr. 554/2004 (care, potrivit art. 28 din Legea nr. 554/2004, se completează cu dispoziţiile de drept comun ale Codului civil şi ale Codului de procedură civilă şi, chiar şi atunci, doar în măsura în care dispoziţiile legii speciale „nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte”).

Argumentul că „opţiunea legiuitorului a fost impusă de exigenţa soluţionării cu celeritate a procesului dedus judecăţii, aceasta fiind una dintre caracteristicile acţiunii în contencios administrativ” (conform motivării Deciziei nr. 747/2014 a Curţii Constituţionale) nu ar fi suficient pentru a justifica o asemenea diferenţă de tratament juridic, discriminatoriu, faţă de importanţa constituţională a litigiilor de contencios administrativ, dedusă din reglementările specifice, regăsite în:
art. 51 din Constituţia României;
art. 52 din Constituţia României;
art. 73 alin. 3 lit. k) din Constituţia României. 

Se va avea în vedere şi că, prin art. 2 alin. 1 lit. c) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, legiuitorul asimilează doar din perspectivă procesuală contractele administrative, acestea continuând să rămână acte juridice bilaterale (sinalagmatice), la fel ca şi contractele de drept comun. Ar fi contrar însuşi scopului legii contenciosului administrativ ca doar contractele de drept comun să devină susceptibile de analiză în două grade devolutive de jurisdicţie, în vreme ce contractele administrative (adeseori de adeziune) să nu beneficieze de aceeaşi garanţie/facilitate. Similar, ar fi ilegal ca actele administrativ-fiscale cu conotaţii penale să nu fie supuse analizei în cadrul a două grade devolutive de jurisdicţie. Ar fi absurd ca domeniul contenciosului administrativ să oblige la o procedură prealabilă (prin art. 7 al Legii nr. 554/2004), a cărei desfăşurare să determine admisibilitatea unei acţiuni judiciare, dar să împiedice, în schimb, un al doilea grad devolutiv de jurisdicţie, făcând din recurs o cale de atac menită să asigure doar un control de legalitate, nu şi de fond, asupra hotărârii judecătoreşti atacate. Ar fi abandonate toate garanţiile puse de Legea nr. 554/2004 în slujba ocrotirii „dreptului ori interesului legitim”, inclusiv sub forma creării unei competenţe teritoriale alternative a instanţelor de contencios administrativ, concepută de art. 10 alin. 3 din Legea nr. 554/2004 în sprijinul justiţiabilului (şi doar a acestuia).

c. Noua concepţie asupra recursului în materia contenciosului administrativ se impune revizuită, în acord cu principiile constituţionale şi legale enunţate, ţinând cont de obiectul contenciosului administrativ (stabilit de art. 18 din Legea nr. 554/2004), ca fiind format din:

i. Acte administrativ-fiscale, dintre care multe pot implica valori semnificative (ca dovadă, stabilite chiar de art. 10 alin. 1 din Legea nr. 554/2004).

ii. Acte administrativ-fiscale susceptibile de valorificare în sens penal, deşi fără similara respectare a principiului dublului grad de jurisdicţie consacrat de art. 2 din Protocolul 7 al CEDO. Suprapunerea penal-fiscală este o realitate tot mai des ivită în practica ultimilor ani, aşa cum o indică cauza Lungu contra României. În eventualitatea unei asemenea suprapuneri, s-ar impune aceleaşi garanţii procesuale.

iii. Contracte administrative cu valori semnificative, multe dintre ele încheiate anterior intrării în vigoare a Legii nr. 76/2012, de punere în aplicare a Noului Cod de Procedură Civilă. Noile reglementări procedurale ar crea o situaţie procedurală diferită litigiilor deduse judecăţii sub imperiul noii proceduri civile, faţă de litigiile judecate sub imperiul vechii proceduri civile, deşi pe baza aceluiaşi tip de reglementări contractuale. Situaţia ar fi inegală şi discriminatorie, atunci când ar privi acelaşi gen de contracte administrative, încheiate anterior intrării în vigoare a Noului Cod de Procedură Civilă. Litigiile izvorâte din executarea vechilor contracte administrative, deduse judecăţii în sistemul noii proceduri civile, ar fi supuse unui regim procedural nefavorabil faţă de litigiile deduse judecăţii anterior intrării în vigoare a Noului Cod de Procedură Civilă, deşi vizând acelaşi gen de contracte administrative. Noile litigii ar beneficia de un singur grad devolutiv de jurisdicţie, spre deosebire de vechile litigii, care ar beneficia de un dublu grad devolutiv de jurisdicţie. Atunci când ambele reglementări procedurale ar privi, în egală măsură, contracte încheiate anterior intrării în vigoare a Legii nr. 76/2012, situaţia ar fi inegală, discriminatorie. Se ştie că regulile procedurale sunt, doar ele, de imediată aplicare. Într-un asemenea caz, ar trebui aplicat, inclusiv în materia regulilor procesuale, principul de drept tempus regit actum, consacrat de art. 15 alin. 2 din Constituţia României: Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile”.

iv. Contracte administrative, privite ca rezultat al manifestărilor bilaterale de voinţă, asimilate actelor administrative unilaterale doar din perspectiva procedurală. Potrivit prevederilor art. 8 alin. 2 din Legea nr. 554/2004, sunt supuse competenţei specializate a instanţelor de contencios administrativ litigiile premergătoare încheierii unor asemenea contracte, precum cele legate de încheierea, modificarea, interpretarea, executarea şi încetarea contractului administrativ”. Potrivit art. 2 alin. 1 lit. c) din Legea nr. 554/2004, contractele de concesiune a unui bun sau serviciu public sunt asimilate actelor administrative unilaterale doar din perspectiva procedurală, aşadar a competenţei de soluţionare a litigiilor născute din încheierea şi derularea acestora. În privinţa drepturilor substanţiale (materiale), acestea rămân supuse aceloraşi reguli de drept material. Totuşi, litigiile izvorâte din executarea acestora s-ar vedea supuse analizei unui singur grad devolutiv de jurisdicţie, în mod discriminatoriu faţă de contractele de drept comun cu similară valoare (de peste 500.000 lei).

Exigenţa soluţionării cu celeritate a procesului dedus judecăţii” în materia contenciosului administrativ, pe seama căreia pune Curtea Constituţională intenţiile legiuitorului odată cu adoptarea Legii nr. 76/2012, nu s-ar confirma, observând că, deşi legiuitorul declară hotărârile judecătoreşti definitive (foste irevocabile) ca fiind titluri executorii (art. 22 din Legea nr. 554/2004), recursul continuă să suspende executarea (art. 20 alin. 2 din Legea nr. 554/2004). Deşi recursul este calificat „ca fiind o cale extraordinară de atac, exclusiv pentru motive de nelegalitate a hotărârii”, el suspendă judecarea cauzei, la fel ca şi în baza vechii reglementări, rămasă nemodificată. Nu pare a se confirma, aşadar, teoria conform căreia concepţia legiuitorului în privinţa recursului s-a schimbat radical, în sensul expus prin considerentele Deciziei nr. 747/2014 a Curţii Constituţionale: „Natura juridică a recursului în sistemul căilor de atac împotriva hotărârilor judecătoreşti a cunoscut modificări de-a lungul timpului, recursul fiind considerat uneori o cale de atac ordinară, alteori, deşi considerat o cale extraordinară de atac, el putea fi exercitat şi pentru motive de netemeinicie a hotărârii, pentru ca, în prezent, în noua reglementare a acestei instituţii juridice, recursul să fie calificat ca fiind o cale extraordinară de atac, exclusiv pentru motive de nelegalitate a hotărârii”.

Dacă această concepţie s-a schimbat, modificarea este incompatibilă cu:
– principiul legalităţii, consacrat de art. 1 alin. 5 din Constituţie;
– principiul egalităţii în faţa legii;
– principiul previzibilităţii şi predictibilităţii normelor juridice;
– principiul legitimităţii modificărilor legislative, nerealizate în conformitate cu prevederile art. 73 alin. 3 lit. k din Constituţie şi ale art. 50 alin. 2 teza a II-a şi celelalte din Legea nr. 24/2000.

IV. Modalitatea de clarificare/corectare a noii şi eronatei concepţii asupra recursului în materia contenciosului administrativ român este:

1. Resesizarea Curţii Constituţionale cu privire la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 7 alin. 3 din Legea nr. 76/2012, procedură în continuare admisibilă faţă de prevederile art. 29 alin. 3 din Legea nr. 47/1992 (interpretate per a contrario).

2. Pronunţarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, pe temeiul art. 519-521 Noul Cod Procedură Civilă, asupra acestei chestiuni.

Rămâne de determinat modalitatea în care se va rezolva eventualul conflict constatat ca ivit între Curtea Constituţională şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, ca urmare a considerentelor Deciziei Curţii Constituţionale nr. 747/2014, de interpretare a Legii nr. 76/2012, nu doar de constatare a constituţionalităţii prevederilor sale (art. 7 alin. 3).

Până la o viitoare modificare, pe cale legislativă, a structurii recursului din materia contenciosului administrativ, competenţa ar reveni tot Curţii Constituţionale, la sesizarea Preşedintelui României, a unuia dintre preşedinţii celor două camere, a primului ministru, a preşedintelui Consiliului Superior al Magistraturii (conform art. 146 lit. e) din Constituţia României) şi, nu în ultimul rând, din oficiu de către însăşi Curtea Constituţională, în cadrul procedurii de soluţionare, de către aceasta, prin prisma tuturor argumentelor prezentate, a excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 7 alin. 3 din Legea nr. 76/2012.

Avocat Iulia Vucmanovici
Baroul Constanţa

Abonare newsletter

Aflaţi mai mult despre , , , , , , , , ,
JURIDICE.ro utilizează şi recomandă SmartBill pentru facturare.

JURIDICE.ro este o platformă de exprimare. Publicăm şi opinii cu care nu suntem de acord. Publicarea nu semnifică asumarea de către noi a mesajului. Pentru a publica şi dumneavoastră pe JURIDICE.ro, vă rugăm să citiţi Politica noastră şi Condiţiile de publicare.

Lasă un răspuns

Acest sit folosește Akismet pentru a reduce spamul. Află cum sunt procesate datele comentariilor tale.

Important: Descurajăm publicarea de comentarii defăimatoare. Vor fi validate doar comentariile care respectă Politica JURIDICE.ro şi Condiţiile de publicare.

CariereCărţiEvenimenteProfesioniştiRomanian Lawyers Week