BusinessAchiziţii publiceAfaceri transfrontaliereAsigurăriBankingConcurenţăConstrucţiiCorporateComercialEnergieFiscalitateFuziuni & AchiziţiiGamblingHealth & PharmaInfrastructurăInsolvenţăMedia & publicitatePiaţa de capitalIPTelecom
ProtectiveData protectionDreptul familieiDreptul munciiDreptul sportuluiProtecţia consumatorilorProtecţia mediului
LitigationArbitrajContencios administrativContravenţiiDrept penalMediereProcedură civilăRecuperare creanţe
 
Contencios administrativ
DezbateriCărţiProfesionişti
VLAD CENUSE & ASOCIATII
Print Friendly, PDF & Email

ICCJ. Dezlegarea unor chestiuni de drept. Tutela administrativă exercitată de prefect

09.07.2015 | Andrei PAP
Abonare newsletter

În Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 501 din data de 8 iulie 2015 a fost publicată Decizia nr. 11/2015 privind examinarea sesizării formulate de Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin Încheierea din 19 iunie 2014, pronunţată în Dosarul nr. 612/122/2013.

I. Titularul şi obiectul sesizării

Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin Încheierea din 19 iunie 2014, pronunţată în Dosarul nr. 612/122/2013, a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, prin care să dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept:
Dacă dispoziţiile art. 3 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), coroborate cu dispoziţiile art. 63 alin. (5) lit. e) şi art. 115 alin. (2) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 215/2001), şi cu dispoziţiile art. 19 alin. (1) lit. a) şi lit. e) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 340/2004), şi ale art. 123 alin. (5) din Constituţie, se interpretează în sensul că prefectului îi este recunoscut dreptul de a ataca în faţa instanţei de contencios administrativ toate actele administraţiei publice locale pe care le consideră nelegale sau doar actele administraţiei publice locale care se încadrează în sfera celor prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, respectiv doar actele administrative”.

II. Analiza Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

ÎCCJ – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, examinând sesizarea formulată de Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, a subliniat următoarele:

Dispoziţiile constituţionale şi legale supuse interpretării în cadrul prezentei sesizări a Înaltei Curţi, prezentate în ordinea cronologică, sunt următoarele:

Art. 123 alin. (5) din Constituţie:
”Art. 123. –
[…]
(5) Prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept.”;

Art. 63 alin. (5) lit. e) şi art. 115 alin. (2) şi (7) din Legea nr. 215/2001:
”Art. 63. –
[…]
(5) În exercitarea atribuţiilor prevăzute la alin. (1) lit. d), primarul:
e) numeşte, sancţionează şi dispune suspendarea, modificarea şi încetarea raporturilor de serviciu sau, după caz, a raporturilor de muncă, în condiţiile legii, pentru personalul din cadrul aparatului de specialitate, precum şi pentru conducătorii instituţiilor şi serviciilor publice de interes local”;

”Art. 115. –
[…]
(2) Dispoziţiile primarului se comunică în mod obligatoriu prefectului judeţului, în cel mult 5 zile lucrătoare de la semnarea lor.
[…]
(7) Dispoziţiile primarului, hotărârile consiliului local şi hotărârile consiliului judeţean sunt supuse controlului de legalitate al prefectului în condiţiile legii care îi reglementează activitatea.”;

Art. 19 alin. (1) lit. a) şi lit. e) din Legea nr. 340/2004:
”Art. 19. –
(1) În calitate de reprezentant al Guvernului, prefectul îndeplineşte următoarele atribuţii principale:
a) asigură, la nivelul judeţului sau, după caz, al municipiului Bucureşti, aplicarea şi respectarea Constituţiei, a legilor, a ordonanţelor şi a hotărârilor Guvernului, a celorlalte acte normative, precum şi a ordinii publice;
[…]
e) verifică legalitatea actelor administrative ale consiliului judeţean, ale consiliului local sau ale primarului;”;

Art. 2 alin. (1) lit. c) şi art. 3 din Legea nr. 554/2004:
”Art. 2. –
(1) În înţelesul prezentei legi, termenii şi expresiile de mai jos au următoarele semnificaţii:
c) act administrativ – actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ;”
[…]
”Art. 3. –
(1) Prefectul poate ataca direct în faţa instanţei de contencios administrativ actele emise de autorităţile administraţiei publice locale, dacă le consideră nelegale; acţiunea se formulează în termenul prevăzut la art. 11 alin. (1), care începe să curgă de la momentul comunicării actului către prefect şi în condiţiile prevăzute de prezenta lege. Acţiunea introdusă de prefect este scutită de taxa de timbru.
(2) Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici poate ataca în faţa instanţei de contencios administrativ actele autorităţilor publice centrale şi locale prin care se încalcă legislaţia privind funcţia publică, în condiţiile prezentei legi şi ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată.
(3) Până la soluţionarea cauzei, actul atacat potrivit alin. (1) şi (2) este suspendat de drept.”

În privinţa sferei de cuprindere a controlului de tutelă administrativă exercitat de prefect în temeiul dispoziţiilor art. 123 alin. (5) din Constituţie şi al dispoziţiilor infraconstituţionale ale art. 115 alin. (7) din Legea nr. 215/2001, art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004 şi art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, sunt edificatoare considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 1.353 din 10 decembrie 2008 expuse anterior, în cuprinsul pct. 8.

În motivarea deciziei menţionate, instanţa de contencios constituţional a observat, ab initio, faptul că art. 123 alin. (5) din Constituţie consacră la nivel constituţional instituţia tutelei administrative, iar ”textul constituţional nu impune niciun fel de limite sau condiţionări, de unde se poate deduce că, indiferent de domeniul în care se emit sau se adoptă acte administrative de către autorităţile locale, acestea sunt supuse controlului de legalitate al prefectului şi, pe cale de consecinţă, acţiunilor în contencios administrativ”.

În continuare, însă, Curtea Constituţională a reţinut fără echivoc faptul că, în exercitarea dreptului de tutelă administrativă, prefectul are posibilitatea de a ataca în faţa instanţei de contencios administrativ numai actele administrative emise de autorităţile publice locale, pentru argumentele arătate în continuare.

Numai actele administrative ”sunt emise în regim de putere publică, iar prefectul este, aşa cum prevede art. 1 alin. (3) din Legea nr. 340/2004, garantul respectării legii şi a ordinii publice la nivel local”.
”Textul art. 123 alin. (5) din Constituţie trebuie raportat şi la dispoziţiile art. 126 alin. (6), care prevăd că instanţele judecătoreşti, pe calea contenciosului administrativ, exercită controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice”, iar contenciosul administrativ, în reglementarea Legii nr. 554/2004, vizează numai actele administrative.

”[…] În situaţia în care un act al autorităţii publice este un act administrativ – aşa cum acesta este definit la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, el va putea fi atacat în faţa instanţei de contencios administrativ de către prefect, în situaţia în care consideră actul ilegal; în caz contrar, dacă actul este unul de drept civil, drept comercial sau de dreptul muncii, acesta nu va putea fi cenzurat în instanţă pe calea contenciosului administrativ, ci doar în faţa instanţelor cu competenţe în acele materii.
Legea nr. 340/2004 constituie o lege specială privind materia instituţiei prefectului şi, ca atare, dispoziţiile legale care o reglementează sunt de strictă interpretare şi aplicare, neputând fi extinse şi la alte acte ce nu au fost avute în vedere de legiuitor, iar interpretarea dispoziţiilor care instituie tutela administrativă nu poate fi decât restrictivă. În caz contrar, în măsura în care ar fi extinsă tutela administrativă dincolo de graniţele stabilite de legiuitor, s-ar deschide calea abuzului de putere, prin acceptarea imixtiunii prefectului în acte de drept privat, ceea ce este inadmisibil.”

Cu referire la punctul de vedere al instanţei judecătoreşti care a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate soluţionată prin decizia respectivă ”în sensul că, într-o interpretare literală – în condiţiile în care art. 123 alin. (5) din Constituţia României nu face distincţie între diferitele acte ce pot fi atacate în justiţie de prefect – se poate aprecia că limitarea acestui control de legalitate exclusiv la actele administrative, limitare cuprinsă în art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004, republicată, apare ca neconformă cu dispoziţia constituţională citată, care nu limitează dreptul prefectului la a ataca în justiţie numai actele administrative […], în măsura în care textul constituţional menţionat ar permite prefectului să atace în faţa instanţei de contencios administrativ nu numai actele administrative emise de consiliul judeţean, de consiliul local sau de primar, dar şi alte categorii de acte juridice emise de aceste autorităţi publice locale”, instanţa de contencios constituţional a reţinut că ”interpretarea instanţei de judecată […] este una literală extensivă, îndepărtându-se de la normele şi principiile generale care guvernează, pe de o parte, instituţia contenciosului administrativ şi, pe de altă parte, instituţia tutelei administrative”.

În considerarea acestei jurisprudenţe a Curţii Constituţionale, prezenta sesizare pare a avea caracter superfluu, de vreme ce instanţa de contencios constituţional a oferit o interpretară clară, lipsită de orice echivoc, a dispoziţiilor constituţionale şi legale incidente în sensul că dreptul de tutelă administrativă se exercită de prefect numai în privinţa actelor administrative emise de autorităţile publice locale, iar nu şi în privinţa altor acte de drept civil, drept comercial sau de dreptul muncii, supuse cenzurii instanţelor cu competenţe în materiile respective.

Însă, aşa cum s-a arătat în precedent, ulterior Deciziei nr. 1.353 din 10 decembrie 2008, în considerentele Deciziei nr. 482 din 12 aprilie 2011, Curtea Constituţională a apreciat că aparţine instanţei judecătoreşti competenţa de a analiza dacă sfera controlului de tutelă administrativă cuprinde şi alte acte decât actele administrative emise de autorităţile administraţiei publice locale, cum ar fi, de exemplu, actele emise în cadrul unor raporturi juridice civile, contractuale ori de muncă, o asemenea analiză reprezentând o „chestiune de interpretare şi de aplicare a legii”.

În raport cu această opinie mai recentă a Curţii Constituţionale se impune soluţionarea prezentei sesizări, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, ca mecanism procedural de asigurare a unei practici judiciare unitare, prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept invocate.

Cu toate acestea, îşi menţin întru totul validitatea argumentele Curţii Constituţionale expuse în motivarea Deciziei nr. 1.353 din 10 decembrie 2008, argumente pe care Înalta Curte înţelege să le împărtăşească în sensul celor arătate în continuare.

Este adevărat că art. 123 alin. (5) din Constituţie nu condiţionează şi nu limitează expres dreptul de tutelă administrativă exercitat de prefect, întrucât se referă la ”un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului”.

Însă, acelaşi text constituţional statuează expres faptul că prefectul poate ataca un asemenea act în faţa instanţei de contencios administrativ.

Prin urmare, conform dispoziţiilor constituţionale, dreptul de tutelă administrativă aparţinând prefectului este implicit circumscris contenciosului administrativ, care este reglementat, în prezent, de Legea nr. 554/2004.

Or, dispoziţiile Legii nr. 554/2004 limitează controlul exercitat de instanţele de contencios administrativ la actul administrativ, definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din lege, ca fiind ”actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ”.

Din interpretarea coroborată a textului constituţional cu dispoziţiile infraconstituţionale ale Legii nr. 554/2004 – lege organică adoptată în temeiul art. 75 şi art. 76 alin. (1) cu referire la art. 73 alin. (3) lit. k) din Constituţie – rezultă că prefectul exercită dreptul de tutelă administrativă numai în privinţa actelor administrative emise de autorităţile administraţiei publice locale, întrucât numai aceste acte sunt emise ”în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public”, în sensul art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, prin realizarea competenţei administrative (ca sumă de atribuţii conferite unei entităţi în organizarea executării şi executarea în concret a legii) ce revine autorităţii publice plasate, în cadrul raportului juridic de drept administrativ, pe o poziţie exorbitantă în raport cu particularii. Spre deosebire de raporturile juridice de drept administrativ, în cadrul cărora sunt emise sau încheiate actele administrative, este de reţinut faptul că actele încheiate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale în cadrul unor raporturi juridice civile se caracterizează prin poziţia de egalitate juridică pe care se situează subiectele de drept.

Or, exceptând actele administrative în sensul arătat în precedent, toate celelalte acte ale autorităţile administraţiei publice locale [cum sunt, de exemplu, cele aferente unor raporturi juridice civile ori de muncă] încheiate în cadrul unor raporturi juridice aparţinând altor ramuri de drept excedează dreptului şi contenciosului administrativ. În privinţa acestor acte încheiate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale sunt aplicabile reglementările specifice de drept substanţial şi procedural, iar nu dreptul comun în materia contenciosului administrativ, căruia i se circumscrie instituţia juridică a tutelei administrative.

Interpretarea dispoziţiilor ce formează obiectul sesizării în sensul că, în exercitarea dreptului de tutelă administrativă, prefectul are posibilitatea de a contesta în faţa instanţei de contencios administrativ toate actele autorităţilor administraţiei publice locale, indiferent de natura juridică a acestora, reprezintă, chiar în sensul celor reţinute de Curtea Constituţională, o îndepărtare ”de la normele şi principiile generale care guvernează, pe de o parte, instituţia contenciosului administrativ şi, pe de altă parte, instituţia tutelei administrative”.

O asemenea interpretare ar conduce la ipoteza contrară dispoziţiilor de ordine publică referitoare la competenţa instanţelor judecătoreşti, ipoteză în care instanţa de contencios administrativ ar urma să se pronunţe asupra unor raporturi juridice în privinţa cărora competenţa aparţine jurisdicţiei de drept comun ori jurisdicţiei muncii, cum se întâmplă în cauza dedusă judecăţii în litigiul de fond în care a fost formulată prezenta sesizare (acţiune având ca obiect anularea dispoziţiei emise de primar prin care a fost aplicată sancţiunea disciplinară a avertismentului, în baza art. 248 alin. (1) lit. a) din Codul muncii, unei persoane încadrate cu contract individual de muncă).

De altfel, faptul că instituţia tutelei administrative vizează numai actele administrative rezultă fără echivoc inclusiv din terminologia legii, întrucât art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004 dispune expres că ”prefectul […] verifică legalitatea actelor administrative ale consiliului judeţean, ale consiliului local sau ale primarului”.

Pentru considerentele expuse, ÎCCJ – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a considerat că se impune admiterea sesizării, pronunţând următoarea soluţie:

“Admite sesizarea formulată de Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin Încheierea din 19 iunie 2014, pronunţată în Dosarul nr. 612/122/2013, şi stabileşte că:

În interpretarea dispoziţiilor art. 3 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborate cu dispoziţiile art. 63 alin. (5) lit. e) şi art. 115 alin. (2) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale art. 19 alin. (1) lit. a) şi lit. e) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale art. 123 alin. (5) din Constituţie, prefectului îi este recunoscut dreptul de a ataca în faţa instanţei de contencios administrativ actele administrative emise de autorităţile administraţiei publice locale, în înţelesul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare”.

:: sursa: www.scj.ro

Andrei Pap

Abonare newsletter

Aflaţi mai mult despre , , , , , ,
JURIDICE.ro utilizează şi recomandă SmartBill pentru facturare.

JURIDICE.ro este o platformă de exprimare. Publicăm şi opinii cu care nu suntem de acord. Publicarea nu semnifică asumarea de către noi a mesajului. Pentru a publica şi dumneavoastră pe JURIDICE.ro, vă rugăm să citiţi Politica noastră şi Condiţiile de publicare.

Lasă un răspuns

Acest sit folosește Akismet pentru a reduce spamul. Află cum sunt procesate datele comentariilor tale.

Important: Descurajăm publicarea de comentarii defăimatoare. Vor fi validate doar comentariile care respectă Politica JURIDICE.ro şi Condiţiile de publicare.

CariereCărţiEvenimenteProfesioniştiRomanian Lawyers Week