Delimitarea zonelor de publicitate restrânsă/lărgită şi amplasare a mijloacelor de publicitate în România – elemente normative și tehnice geo-spaţiale de planificare urbană

Luna octombrie 2015 poate reprezenta un moment de referință privind practicile spațiale de amplasare a mijloacelor de publicitate din România, în contextul în care ocuparea excesivă şi haotică a spaţiului public cu mijloace publicitare are un efect negativ asupra calităţii mediului de viaţă al locuitorilor. Astfel, 1 octombrie 2015 este data limită până la care mijloacele de publicitate autorizate până la data intrării în vigoare a Legii nr. 185/2013 privind amplasarea şi autorizarea mijloacelor de publicitate, dar care prin amplasament şi caracteristici nu se încadrează în categoria de mijloace de publicitate admise de regulamentul local de publicitate sau nu respectă prevederile legii, pot fi menținute pe amplasamentele autorizate[1]. De asemenea, în conformitate cu prevederile OG nr. 43/1997 privind regimul juridic al drumurilor, republicată (M. Of. nr. 237 din 29 iunie 1998), cu modificările și completările ulterioare, în 14 octombrie 2015 se vor desfiinţa panourile, inscripţiile, pancartele, gravurile, afişele sau alte mijloace de publicitate existente sau în curs de execuţie pe drumurile publice, pe lucrările de artă aferente acestora sau în zona drumului, şi/sau de acces la zona drumului public, fără acordul prealabil şi autorizaţia administratorului drumului.

În măsura în care prevederile actelor normative menționate vor fi puse în aplicare, siguranța circulației pe drumurile publice, precum și calitatea și siguranța spațiilor publice, a peisajelor naturale și construite vor fi ameliorate substanțial, România apropiindu-se de practicile din domeniu din celelalte state europene și făcând un pas semnificativ în implementarea documentelor strategice europene specifice asumate în ultimele decenii. Prezentul studiu își propune să analizeze evoluția normelor care reglementează activitatea de publicitate stradală și amplasarea acestora pe drumuri și în spațiul public în România, precum și să ofere informații tehnice geo-spațiale și un model de aplicare pentru implementarea prevederilor legii.

O nouă prorogare a termenului prevăzut la alin. (1) al art. 56 din Legea nr. 185/2013 privind amplasarea şi autorizarea mijloacelor de publicitate ar traduce dezinteresul Guvernului faţă de respectul legii, faţă de problematica siguranţei cetăţenilor şi calităţii spaţiilor publice, putând fi interpretat şi ca act interesat în vederea apropiatului an electoral. În egală măsură, această iniţiativă ar fi o piedică juridică pentru autorităţile publice responsabile, interesate să pună în aplicare prevederile legislaţiei în vigoare.

1. Publicitatea stradală – un domeniu economic dinamic cu impact asupra siguranței rutiere şi calităţii spaţiului public

Publicitatea stradală este un domeniu economic care a evoluat în ultimul secol în paralel cu dinamica și principiile economiei. Astfel, până la sfârșitul perioadei interbelice, mijloacele de publicitate erau reprezentate în principal prin reclame sub forma panourilor informative instalate pe arterele comerciale și în zonele comerciale urbane, în perioada comunistă, în contextul economiei de stat, panourile publicitare transmiteau sloganuri și nu contribuiau la o reală concurență. În perioada post-comunistă, publicitatea sub toate formele (stradală, audio sau video) s-a multiplicat paralel cu dezvoltarea pieței libere și concurențiale. Contextul inițial al vidului de legislației în domeniul urbanismului și construcțiilor a permis apariția de practici teritoriale nereglementate, în care mijloacele de publicitate au fost instalalte în orice loc sau pe orice construcție care asigura vizibilitate. Prima mențiune legală referitoare la mijloacele de publicitate apare în cadrul Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, “corpurile şi panourile de afişaj, firmele şi reclamele” fiind înscrise în lista construcțiilor cu caracter provizoriu care se autorizează în aceleaşi condiţii în care se autorizează construcţiile definitive (art. 3 lit. h; Anexa 2 pct. 7). Semnalăm faptul că procedurile de autorizare a mijloacelor de publicitate reglementate nu cuprindeau elemente de protecție a mediului sau cetățenilor, nici elemente de încadrare a acestor construcții provizorii în spațiul urban. În acest sens, prevederile Regulamentul General de Urbanism (promovat prin HG nr. 525 din 27 iunie 1996) a instituit norme cu un caracter general privind aspectul exterior al construcţiilor și armonizarea dintre caracteristicile acestora și funcțiunile sau asprectul general al zonelor urbane (art. 32). Chiar dacă se interzice autorizarea executării construcţiilor care, prin conformare, volumetrie şi aspect exterior, intră în contradicţie cu aspectul general al zonei şi depreciază valorile general acceptate ale urbanismului şi arhitecturii, instituirea mecanismelor operațional-juridice de derogare, respectiv permisivitatea cu care practica de urbanism a fost aplicată în ultimul deceniu, au făcut ca aceste prevederi să nu aibă impact semnificativ în privința amplasării mijloacelor de publicitate (Fig. 1).

Fig. 1 – Exces de mijloace de publicitate (utilizate sau în abandon) în spațiul public bucureștean

Astfel, în absența unor norme specifice de urbanism și/sau siguranță rutieră ferme, mijloacele de publicitate au proliferat, mai ales în marile orașe și de-a lungul drumurilor importante ale României. În contextul practicilor perioadei de tranziție privind îndeplinirea rolului instituțiilor publice în controlul autorizării construcțiilor și urbanismului, dar și a necesității asigurării de surse pentru bugetele locale, problematica autorizării și controlului amplasării mijloacelor de publicitate a fost abordată dintr-o dublă perspectivă: economică și normativă. Abordarea economică a fost privilegiată, în defavoarea respectului normelor legale privind siguranța circulației pe drumurile publice sau punerea în valoare și protejare a cadrului natural sau construit valoros, chiar dacă nu există informații transparente cu privire la veniturile obținute din publicitate sau din contravențiile legate de amplasarea fără autorizație de construire a mijloacelor de publicitate de-a lungul celor două decenii post-comuniste.

Elemente tehnice specifice ce vizau asigurarea siguranței rutiere, respectiv a încadrării armonioase a mijloacelor de publicitate în spațiul construit au fost reglementate cu întîrziere prin OG nr. 43/1997 privind regimul juridic al drumurilor, cu completările și modificările ulterioare[2], respectiv prin HG nr. 955/2004 pentru aprobarea reglementărilor-cadru de aplicare a OG nr. 71/2002 privind organizarea şi funcţionarea serviciilor publice de administrare a domeniului public şi privat de interes local[3]. Legea nr. 148/2000 privind publicitatea reglementează aspecte ce țin de protecția consumatorilor de produse și servicii, dar și protecția interesului public general împotriva publicități înșelătoare, a consecințelor negative ale publicității și stabilește condițiile în care este permisă publicitatea comparativă. Prevederile acestui act normativ se aplică asupra conținutului materialelor publicitare și mesajelor publicitare transmise de acestea, oricare ar fi mijlocul de comunicare care face posibil transferul informației.

Prin OG nr. 43/1997 privind regimul juridic al drumurilor se reglementa faptul că „în zona drumului public este interzisă amplasarea de construcţii, panouri publicitare sau instalaţii care periclitează siguranţa circulaţiei” (art. 47). În aplicarea prevederilor privind amplasarea mijloacelor de publicitate din cadrul acestui act normativ a fost promovat Ordinul ministrului transporturilor nr. 571 din 19 decembrie 1997 pentru aprobarea Normelor tehnice privind proiectarea şi amplasarea construcţiilor, instalaţiilor şi panourilor publicitare în zona drumurilor, pe poduri, pasaje, viaducte şi tuneluri rutiere. În cadrul acestor norme tehnice este considerat ca fiind publicitate pe drum „orice mijloc de afişaj care se adresează utilizatorilor drumului, indiferent de locul de instalare şi indiferent de caracterul lor: comercial, politic, electoral, religios sau de altă natură” (pct. 3.7.1). De asemenea, sunt interzise: instalarea de panouri publicitare, care, prin formă, culori sau conţinut, pot fi confundate cu indicatoarele de semnalizare rutieră; instalarea panourilor publicitare pe lucrările de artă care traversează drumul, pe portale cu semnalizare rutieră sau în soluţii independente autoportante în traversarea drumului în interiorul curbelor, precum şi în intersecţiile la nivel ale căilor de comunicaţii până la o distanţă de 100 m înaintea panourilor de presemnalizare a intersecţiilor din afara localităţilor. Ampalsarea panourilor de publicitate se face: în afara localităţilor, la distanţe de minimum 7,0 m faţă de marginea îmbrăcăminţii drumului şi la distanţe de minimum 100 m unul faţă de celălalt, iar în localităţi, la distanţa de minimum 4,0 m faţă de marginea îmbrăcăminţii rutiere (în cazul în care nu există trotuar), de minimum 1,0 m faţă de limita dinspre drum a spaţiului verde de pe trotuar, fără a împiedica circulaţia pietonilor, respectiv la o distanţă de minimum 25 m unul faţă de celălalt. În privința dimensiunilor panourilor instalate în cadrul zonei de protecţie, acestea trebuie să fie de maximum 8,0 x 4,0 m – în afara localităţilor, respectiv maximum 4,0 x 3,0 m – în localităţi. Panourile publicitare care depăşesc dimensiunile menționate pot fi instalate numai în afara zonei de protecţie a drumului. (pct. 3.7.3-3.7.7)

Prin HG nr. 955/2004 pentru aprobarea reglementărilor-cadru de aplicare a OG nr. 71/2002 privind organizarea şi funcţionarea serviciilor publice de administrare a domeniului public şi privat de interes local au fost reglementate aspecte privind administrarea şi exploatarea spaţiilor publicitare, precum și condiţiile de amplasare a afişelor şi panourilor publicitare, firmelor, afişelor şi panourilor neluminate, panourilor luminoase, publicitatea pe autovehicule, amplasarea tăbliţelor indicatoare şi de orientare (Sectiunile 6-14). Autorităţile administraţiei publice locale aveau obligaţia de a prevedea în cadrul planurilor de urbanism spaţii speciale amplasate pe domeniul public, destinate exclusiv activităţii de publicitate. Instituirea zonelor şi locurilor în care se face publicitate se stabilea prin hotărâre a consiliului local. Publicitatea prin afişe şi reclame se putea face în locuri speciale prevăzute de autorităţile administraţiei publice, amenajate sau neamenajate. Firmele luminoase amplasate la mai puţin de 30 m de semnalizările rutiere nu puteau folosi culorile specifice acestora şi nici lumină intermitentă. Publicitatea luminoasă era interzisă în localităţile cu mai puţin de 2.000 de locuitori, iar panourile luminate sau luminoase nu se pot amplasa în dreptul ferestrelor clădirilor şi nu pot depăşi suprafaţa pereţilor pe care se urmau a fi amplasate.

Complementar acestora, o serie de acte normative au integrat elemente referitoare la regulile de amplasare a mijloacelor de publicitate. În conformitate cu prevederile Legii nr. 422 /2001 privind protejarea monumentelor istorice, republicată, pe și în interiorul monumentelor istorice este interzisă, printre altele, amplasarea definitivă sau temporară de panouri publicitare, firme, sigle sau orice fel (art. 23 alin. 2 lit. c), iar în zonele de protecție a monumentelor și în zonele construite protejate pot fi instituite servituţi de utilitate publică şi reglementări speciale de construire (art. 9 alin. 4; art. 18 alin. 2).

Astfel, în aplicarea acestor prevederi legale, regulamentele zonelor construite protejate din Municipiul București, aprobate prin HCGMB nr. 279/2000, stabilesc resticții semnificative privind amplasarea mijloacelor de publicitate în aceste perimetre, mergând până la eliminarea totală a acestora. Cu toate acestea, în realitate se constată o abundență de mijloace de publicitate în spațiul urban, inclusiv în aceste zone sau pe monumentele istorice, fără ca reglementările legale și intențiile de protecție să fie realizate. Un exemplu negativ, dar reprezentativ, cu privire la efectul excesului de panotaj publicitar asupra stării orașelor, zonelor protejate și monumentelor istorice îl reprezintă Blocul ARO-Patria (B-II-m-A-19116) situat pe Bd-ul Gh. Magheru nr. 12-14, monument istoric clasat în grupa A – monumentele istorice de valoare naţională şi universală[4]. Conform prevederilor Legii nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice, republicată, pentru fiecare monument istoric “se instituie zona sa de protecţie, delimitată pe baza reperelor topografice, geografice sau urbanistice, în funcţie de trama stradală, relief şi caracteristicile monumentului istoric, după caz, prin care se asigură conservarea integrată şi punerea în valoare a monumentului istoric şi a cadrului său construit sau natural” (art. 9 alin. 1), „distrugerea parţială sau totală, profanarea, precum şi degradarea monumentelor istorice sunt interzise şi se sancţionează conform legii” (art. 11 alin. 2). Cu toate acestea, starea monumentului istoric Blocul ARO-Patria este în continuă degradare, în parte datorită mijloacelor de publicitate amplasate ilegal pe fațada sau pe platforma acestuia. (Fig. 2) Situația este caracteristică multor alte monumente istorice!

Fig. 2 – Blocul ARO-Patria

Haosul urbanistic generat de practicile derogatorii din domeniul construcțiilor și urbanismului, precum și de lipsa de intervenție a instituțiilor însărcinate cu controlul autoriațiilor de construire a determinat ca numeroase perimetre urbane, mai ales cele intens circulate și cu vizibilitate extinsă, să fie parazitate de mijloace de publicitate amplasate ilegal sau în dezacord cu prevederile legale. Multiplicarea accidentelor generate de amplasarea incorectă a mijloacelor de publicitate sau de structuri de publicitate abandonate sau căzute, precum și accentuarea degradării spațiului urban au impus o reevaluare a legislației specifice și o mai clară distribuție a responsabilităților instituțiilor și autorităților publice locale[5].

2. Noi perspective privind reglementarea amplasării mijloacelor de publicitate

Legea nr. 185/2013 privind amplasarea şi autorizarea mijloacelor de publicitate a fost promovată ca inițiativă a Guvernului României, respectiv a Ministerului Dezvoltrii Regionale și Turismului, în anul 2011, obiectivul principal fiind, conform expunerii de motive a legii, asigurarea unui “cadru reglementar coerent şi corelat, care să acopere şi aspectele de calitate, coerenţă arhitecturală, siguranţă a mediului construit şi natural, protecţie a peisajelor, monumentelor istorice şi zonelor protejate”. Inițiativa contribuie la implementarea de măsuri specifice care au ca scop protecţia şi gestiunea adecvată a peisajelor pe care statul român şi le-a asumat prin promovarea Legii nr. 451/2002 de ratificare a Convenţiei europene a peisajului. De asemenea, în Carta de la Leipzig pentru oraşe europene durabile, document cadru la nivel european asumat de Guvernul României în anul 2007, una din priorităţi se concentrează pe crearea şi asigurarea unor spaţii publice de bună calitate.

Prin urmare, menționează inițiatorii în cadrul Expunerii de motive a Legii privind amplasarea şi autorizarea mijloacelor de publicítate, este necesară o atenţie sporită acordată regulilor de amplasare a mijloacelor de publicitate pentru nealterarea imaginii urbane (blocarea unor perspective reprezentative la nivelul oraşului, a percepţiei faţadelor unor monumente sau clădiri reprezentative, unor elemente de decoraţiune valoroasă etc.), dar şi pentru a asigura protecţia cetăţenilor, a nu afecta traficul auto şi pietonal şi nu în ultimul rând pentru punerea în valoare a mijloacelor de publicitate prin amplasarea acestora în puncte cu vizibilitate şi asigurarea clarităţii acestora şi obţinerea efectului economic dorit. Conform prevederilor legale, activitatea de publicitate este permisă şi pe proprietatea privată a persoanelor fizice sau juridice cu respectarea prevederilor legale (art. 13 alin. 1). În acest sens, interzicerea acoperirii cu orice mijloace de publicitate a suprafeţelor vitrate ale clădirilor (art. 15 alin. 2 din Legea nr. 185/2013) nu aduce atingere dreptului de proprietate privată[6].

Interesul prioritar pentru calitatea spațiilor publice, a conservării patrimoniului, a punerii în valoare a peisajului au determinat majoritatea statelor europene să reglementeze strict acest domeniu cu multe decenii în urmă şi să desfășoare o continuă revizuire şi clarificare a textelor legislative. Publicitatea stradală este reglementată în toate statele europene, normele stabilite la nivel naţional putând fi adaptate la contextul local prin elaborarea unor regulamente locale de publicitate, prin care se pot stabili reglementări mai restrictive decât cele prevăzute în legislaţia naţională şi se pot proteja anumite zone importante unde publicitatea este foarte prezentă (intrarea în oraşe, centre istorice, zonele protejate etc).

În Franţa, Legea nr. 79-1150 din 29 decembrie 1979 privind publicitatea (La loi n°79-1150 du 29 décembre 1979 relative à la publicité, aux enseignes et aux préenseignes) a creat cadrul pentru descentralizarea dreptului afișajului publicitar, prin oferirea posibilității autorităților publice locale de a adopta regulemante locale de publicitate mai mult sau mai puțin restrictive decât prevederile legii. Legea și regulamentul de punere în aplicare (Anexa 1) au fost codificate în Codul mediului ca şi capitol distinct în cadrul Cărţii a V-a “Prevenirea poluării şi riscurilor”, titlul VII “Protejarea mediului ambient”. Dispoziţiile Codului mediului, aplicabile publicităţii exterioare, reglementează desfăşurarea activităţii de publicitate exterioară, în condiţiile protejării mediului ambient şi peisajelor. În plus, trebuie să se constate că articolele R.418-1 la R.418-9 din Codul rutier reglementează afișajul din perspectiva siguranței rutiere. În mod similar, Codul electoral prevede norme pe ecran politic cu privire la formatul și frecvența de postere care taie destul de mult interdicțiile impuse de Codul de mediu. În Marea Britanie a fost adoptat, în anul 2007, un set de reglementări care completează legislaţia specifică în vigoare din anul 1992, privind modul de amplasare a publicităţii în oraşe, incluzând proceduri de aprobare şi de control, având ca obiectiv crearea şi păstrarea în siguranţă a unor spaţii urbane, infrastructuri şi servicii funcţionale şi bine proiectate.

Fig. 3 – Harta zonelor cu publicitate restrânsă, respectiv a arterelor comerciale ale Parisului – 2011

Crearea Uniunii Europene nu a afectat semnificativ dreptul privind afișajul și amplasarea mijloacelor de publicitate, chiar dacă dreptul comunitar reglementează publicitatea, în special în ceea ce privește sănătatea publică, cu respectarea principiului subsidiarității. Convenția Europeană a Peisajului, adoptată sub egida Consiliului Europei, cuprinde dispoziții generale privind conservarea peisajului la care participă și legislația privind amplasarea mijloacelor de publicitate din statele europene. Astfel, autorităţile administraţiei publice locale pot elabora regulamente locale de publicitate care, de regulă, au prevederi mai restrictive decat legislaţia de la nivel naţional (exemplu Paris[7], Madrid[8] etc.). Menţionăm în acest sens faptul că, începând cu decembrie 2014, Grenoble este primul oraş al lumii în care publicitatea exterioară a fost eliminată[9].

În România, Legea nr. 185/2013 privind amplasarea şi autorizarea mijloacelor de publicitate reglementează cadrul care stă la baza exercitării activităţii de amplasare a mijloacelor de publicitate în România, în vederea asigurării condiţiilor pentru un cadru construit coerent, armonios, sigur şi sănătos, pentru protecţia valorilor mediului natural şi antropic, pentru prezervarea calităţii peisajului şi a cerinţelor privind asigurarea calităţii în construcţii. De asemenea, modificările recente ale OG nr. 43 din 28 august 1997 privind regimul juridic al drumurilor cu modificările și completările ulterioare detaliază prevederile referitoare la regulile de amplasare a mijloacelor de publicitate, astfel încât circulația pe drumurile publice să se desfășoare în siguranță. Necesitatea promovării acestor reglementări a fost motivată de faptul că în unele cazuri, prin dimensiuni, densitate sau mod de amplasare, mijloacele de publicitate utilizate generează accidente, afectează accesibilitatea spațiilor publice și vizibilitatea pe drumurile publice, buna funcţionare a serviciilor şi instalaţiilor publice sau sunt agresive faţă de cetăţeni prin modalitatea de promovare. În plus, clădirile istorice, zonele protejate, peisajul, identitatea locală, spaţiile publice şi valoarea lor urbanistică şi arhitecturală trebuie să fie conservate şi puse în valoare, nu ascunse sub mashuri sau panouri publicitare. De asemenea, în absența unor norme precise cu privire la regulile privind desființarea mijloacelor de publicitate, în măsura în care acele mijloace erau autorizate, după dispariția unora dintre mijloacele de publicitate pe clădiri sau pe spațiul public rămân abandonate sisteme și structuri metalice de ancorare, fundații din beton de dimensiui diferite, sisteme de prindere metalice și chiar cabluri electrice neizolate care au alimentat panourile luminoase (Fig. 4).

Fig. 4 – Resturi din structurile mijloacelor de publicitate ce parazitează spațiul public bucureștean

Cu toate acestea, analiza comparativă a celor două acte normative evidențiază abordările diferite ale fiecăruia dintre acestea, precum și o serie de necorelări ale prevederilor lor, chiar dacă actele normative inițiale (Proiectul de lege privind amplasarea şi autorizarea mijloacelor de publicitate, respectiv Ordonanța Guvernului nr. 7/2010) au fost redactate în aceeași perioadă și promovate de același Guvern. Corelarea nu a fost realizată nici în cadrul amplului proces legislativ de aprobare a celor două acte normative. Chiar dacă ambele acte normative sunt în acord cu principiile descentralizării administrative, a subsidiarității și autonomiei autorităților administrației publice locale, reglementarea amplasării mijloacelor de publicitate are viziuni diferite. Astfel, în cadrul Legii nr. 185/2013 privind amplasarea şi autorizarea mijloacelor de publicitate observăm o viziune urbanistică integratoare (zonaje, tipuri de mijloace, protecția și punerea în valoare a peisajelor și monumentelor istorice etc.), prevederile sale fiind aplicabile în localităţi, inclusiv pe drumurile publice din România, dar și de simplificare administrativă prin stabilirea unor norme clare de stabilire a amplasamentelor și eliminare a avizelor suplimentare.

Prin specificul său, OG nr. 7/2010 pentru modificarea şi completarea OG nr. 43/1997 privind regimul drumurilor (aprobată prin Legea nr. 198 din 9 iulie 2015) a avut o abordare secvențială, amplasarea mijloacelor de publicitate fiind reglementată numai în relație cu drumurile și asigurarea siguranței circulației, asigurarea respectării regulilor stabilite fiind validate “pe lângă autorizaţia de construire, după caz, de acordul prealabil şi autorizaţia de amplasare şi/sau de acces la zona drumului public, emise de administratorul drumului respectiv” (OG nr. 43/1997 – art. 27 alin. 5, respectiv art. 46 alin. 1).

În acest context, realizarea obiectivelor comune ale autorităților cu responsabilități și implementarea cu succes a prevederilor din cele două acte normative privind amplasarea mijloacelor de publicitate se poate face doar prin corelarea regulamentelor locale de publicitate cu normele tehnice specifice ce vor fi aprobate, în conformitate cu prevederile art. 46 alin. 2 din OG nr. 43/1997 cu modificările și completările ulterioare prin: ordin al ministrului transporturilor (pentru drumurile de interes naţional, cu excepţia sectoarelor de drumuri naţionale situate în intravilanul municipiilor/reşedinţelor de judeţ care sunt în administrarea consiliilor locale), hotărâre a consiliului judeţean (pentru drumurile de interes judeţean), hotărâre a consiliului local (cu avizul consiliului judeţean, pentru drumurile de interes local), respectiv hotărâre a Consiliului General al Municipiului Bucureşti (pentru drumurile din municipiul Bucureşti). De asemenea, prevederile Ordinului ministrului transporturilor nr. 571 din 19 decembrie 1997 pentru aprobarea Normelor tehnice privind proiectarea şi amplasarea construcţiilor, instalaţiilor şi panourilor publicitare în zona drumurilor, pe poduri, pasaje, viaducte şi tuneluri rutiere referitoare la amplasarea mijloacelor de publicitate trebuiesc actualizate, completate și corelate cu prevederile legale în vigoare.

3. Instrumente tehnice şi elemente de planificare urbană în sprijinul georeferențierii amplasamentelor destinate mijloacelor de publicitate și delimitării zonelor de publicitate restrânsă/lărgită – o modelare spațială operațională

Așa cum am menționat anterior, Legea nr. 185/2013 privind amplasarea şi autorizarea mijloacelor de publicitate are o semnificativă componentă spațială care nu poate fi pusă în aplicare fără o corelare a prevederilor sale cu elementele de planificare urbană și teritorială deja existente (Planuri Urbanistice Generale, documentații urbanistice pentru zone construite protejate, registre ale spațiilor verzi etc.) Astfel, în conformitate cu prevederile art. 11, primarul/primarul general al municipiului Bucureşti, în aria sa de competenţă, are obligaţia să iniţieze, în baza documentaţiilor de urbanism aprobate, delimitarea în cadrul teritoriului administrat, a zonelor de publicitate lărgită şi respectiv a zonelor de publicitate restrânsă, precum şi elaborarea regulamentului local de publicitate, iar ulterior să identifice şi să propună amplasamentele şi categoriile de mijloace de publicitate admise pentru fiecare dintre zone (art. 11).

Autorităţile administraţiei publice locale din municipii şi oraşe, precum şi comunele cu monumente înscrise în Lista patrimoniului mondial – UNESCO vor aproba un regulament local de publicitate, cuprinzând inclusiv delimitarea în cadrul teritoriului administrat a zonelor de publicitate lărgită şi respectiv a zonelor de publicitate restrânsă. În cadrul regulamentului local de publicitate, pentru fiecare categorie de zonă, se vor stabili amplasamentele şi categoriile de mijloace de publicitate admise. În cazul comunelor, autorităţile administraţiei publice locale adoptă regulamente locale privind amplasarea mijloacelor de publicitate proprii sau pot controla această activitate în baza prevederilor prezentei legi (art. 8-10).

a) Perimetre, reguli și atribute

Zonele de publicitate restrânsă sunt zone din localitate în care se impun restricţii speciale, fiind permise numai anumite categorii de mijloace de publicitate, sau în care este interzisă amplasarea de mijloace de publicitate, cu excepţia firmelor, fiind astfel protejate caracteristicile arhitecturale şi ambientale ale zonei. Aceste perimetre pot fi, dar fără a se limita la acestea:
a) zonele construite protejate stabilite prin documentaţiile de urbanism aprobate în condiţiile legii;
b) centrele istorice ale localităţilor, precum şi zonele de protecţie ale monumentelor istorice;
c) monumentele de for public şi/sau monumentele naturii;
d) zonele de protecţie ale obiectivelor cu valoare arhitecturală şi/sau ambientală deosebită.

Zonele de publicitate lărgită sunt zone în care pot fi amplasate toate categoriile de mijloace de publicitate, cu condiția să se asigure coerenţa imaginii urbane.

În cadrul localităților sau de-a lungul drumurilor, după delimitarea acestor zone, pot fi delimitate și alte perimetre cu interdicții de amplasare a mijloacelor de publicitate, prin aplicarea prevederilor ce permit delimitări spațiale în conformitate cu prevederile din actele normative menționate. Astfel, în documentele de planificare urbană și teritorială utilizate ca suport pentru elaborarea planurilor ce însoțesc regulamentele locale de publicitate pot fi delimitate și:
a) ariile naturale protejate de interes naţional şi internaţional, cu excepţia intravilanelor incluse în acestea;
b) spaţii verzi cu caracter ornamental sau cu valoare deosebită;
c) locurile de joacă sau locurile de odihnă situate în zona blocurilor de locuinţe colective;
d) zona carosabilă a străzilor şi a drumurilor, indiferent de categoria acestora; distanțe de minim 150 m, calculate de la intrarea, respectiv ieşirea din intersecţii, în interiorul localității, respectiv minim 250 m, calculate de la intrarea, respectiv ieşirea din intersecţie în afara localităților;
e) incinta şi pe elementele de împrejmuire a cimitirelor, lăcaşurilor de cult, a scuarurilor, parcurilor şi grădinilor publice;
f) interiorul intersecţiilor şi al sensurilor giratorii, în spaţiul destinat circulaţiei autovehiculelor şi semnalizării rutiere, în zone în care desfăşurarea în condiţii normale a traficului ar putea fi perturbată; parapetele şi/sau pereţii pasajelor rutiere subterane şi supraterane ori sub poduri;
g) zona de protecţie a autostrăzilor; pe lucrările de artă care traversează drumul, pe portale cu semnalizare rutieră sau în soluţii independente autoportante în traversarea drumului în interiorul curbelor, precum şi în intersecţiile la nivel ale căilor de comunicaţii până la o distanţă de 100 m înaintea panourilor de presemnalizare a intersecţiilor din afara localităţilor etc.

b) Surse de informații și/sau date deschise în format digital

Argumentele care au sta la baza promovării OUG nr. 108 din 11 decembrie 2013 pentru prorogarea termenului prevăzut la alin. (1) al art. 56 din Legea nr. 185/2013 privind amplasarea şi autorizarea mijloacelor de publicitate s-au bazat pe necesitatea asigurării de “termene suficiente în care autorităţile administraţiei publice locale să asigure derularea tuturor acţiunilor aferente domeniului amplasării mijloacelor de publicitate”, precum și pe faptul că “se impun reguli şi obligaţii noi în sarcina operatorilor de publicitate, este obligatoriu ca prin lege să se asigure un termen adecvat, care să permită subiectului de drept să răspundă noilor cerinţe legislative”. În acest context, studiul dorește să contribuie la sprijinirea implementării prevederilor legale prin documentarea și prezentarea unui model operațional, bazat pe instrumente tehnice informaționale și pe date spațiale georefernțiate. Spațiul model utilizat pentru exemplificarea utilizării acestor instrumente tehnice operaționale este Municipiul București.

Pentru a se putea realiza o delimitare exactă a zonelor de publicitate restrânsă/limitată împreună cu amplasarea materialelor publicitare, în conformitate cu legislația în vigoare, este necesară crearea a ceea ce generic se definește ca fiind “Harta actualizată a spațiului publicitar din Municipiul/Orașul …”.

Principalele surse de informații deschise în format digital îl constituie portalurile ce pun la dispoziție servicii de tipul WMS (Web Map Service) cum ar fi Google Maps, o sursă de imagini satelitare la nivel mondial care, alături de opțiunea streetview, poate constitui un punct de plecare în realizarea viitoarelor hărți digitale. O altă sursă extrem de utilă în elaborarea planurilor digitale de amplasare a panourilor publicitare o reprezintă portalul cu date deschise openstreetmap de unde se pot colecta date de interes public, gratis, fără a fi necesar un cont specific sau un protocol de autentificare. De menționat faptul că datele satelitare actualizate permanent oferite de către compania Google trebuie coroborate cu informațiile spațiale din cadrul ortofotoplanurilor puse la dispoziție gratuit pentru autoritățile publice de către Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară (ANCPI), iar în ceea ce privește portalul openstreetmap, acesta oferă, pe baza informațiilor culese de voluntari în teren, inclusiv numerele poștale aferente imobilelor cartografiate.

În particular, Primăria Municipiului București pune la dispoziție printr-o structură informatică proprie datele strânse cu ocazia elaborării Registrului Local al Spațiilor Verzi în anul 2009 (anul de finalizare al primului proiect). În cadrul portalului regver.pmb.ro au fost publicate o serie de elemente aparținând documentațiilor de urbanism printre care și o delimitare a zonelor protejate urbane. Alături de aceste perimetre delimitate se află și o serie de elemente urbane cum ar fi spațiile verzi, arborii stradali și nu numai, autorizațiile de construcție etc. Pentru eficiența economică a gestiunii urbane și pertinența demersului tehnic și administrativ, actualitatea și corectitudinea datelor trebuie permanent verificată și actualizată. În ajutorul realizării Cadastrului Spațiului Publicitar se pot folosi doar documentele în format PDF ale zonelor protejate care, din păcate, sunt simple imagini, negeoreferențiate, astfel că, pentru integrarea lor într-un sistem de management și control care are la bază referința spațială a elementelor, trebuie parcursă și etapa georeferențierii. Din aceste fișiere, utile sunt doar limitele teritoriale, dat fiind faptul că majoritatea sunt realizate în jurul anului 2000, iar de atunci, la nivelul spațiului urban, s-au produs o serie de modificări semnificative.

Date deschise pot fi considerate și coordonatele oferite de receptoarele GPS (Global Positioning System) din dispozitivele mobile accesibile tuturor cetățenilor, care au instalate aplicații specifice de afișare a acestora. Alături de hărțile de bază prezentate anterior, poziția exactă a elementelor de pubilicitate constituie elementul esențial pentru a urmări în timp real situația din teren. Un astfel de program afișează următoarele date (Fig. 5):
– Proiecția în care s-a realizat captura coordonatelor;
– Numărul sateliților la care s-a conectat dipozitivul pentru a compensa diversele erori de măsurare;
– Latitudinea punctului;
– Longitudinea punctului;
– Altitudinea la care se află dispozitivul;
– Precizia măsurătorii.

Fig. 5 – Elemente înregistrate cu un dispozitiv mobil (smartphone) Sursa: arhiva personală

Transferul acestor coordonate se poate realiza fie automat (trimise prin e-mail), fie aceste coordonate sunt stocate în dispozitivul mobil sub diverse extensii: .csv, .kml, .txt etc și transferate ulterior către un pachet software de tip SIG (Sistem Informațional Geografic) ori către un sistem de lucru de tip CAD. Un element foarte important îl reprezintă posibilitățile actuale de conversie a proiecțiilor astfel că elementele cartate în proiecție WGS 84 pot fi ușor transformate în elemente respectând proiecția Stereo 70, în conformitate cu cerințele Agenției Naționale de Cadastru și Publicitate Imobiliară referitoare la realizarea măsurătorilor efectuate pe teritoriul național.

Datele deschise existente sunt suficiente pentru a începe extragerea sistematică a datelor folosind hărțile de bază descrise anterior și instrumentele de măsură oferite odată cu achiziționarea diverselor dispozitive „inteligente”. Din păcate, nu s-a putut identifica un strat vectorial în format digital, georeferențiat sau nu, care să includă măcar o parte din totalul monumentelor istorice existente pe cuprinsul Municipiului București, pentru a un mai vorbi de lista lor completă și actualizată la nivel național. Cu toate acestea, extragerea datelor de interes, fiind în legătură cu legislația în vigoare, nu necesită aparatură cu un cost ridicat[10]. Extinderea operativității în teren depinde doar de numărul utilizatorilor aflați în teren, care au capacitatea de a furniza datele în timp real.

c) Referențierea informațiilor existente

Georeferențierea acestei imagini a presupus generarea unor puncte, având coordonate exacte ce au fost folosite ca puncte de control. Prin suprapunerea acestor puncte de control, luate pe elemente fixe, existente în teritoriu, cu o hartă de bază ce are referință geografică, s-a reușit orientarea imaginii existente, astfel încât să poată fi folosită ulterior ori ca hartă de bază, ori pentru a extrage elementele conținute de aceasta și integrarea lor în ceea ce se dorește a fi baza de date a Cadastrului Spațiului Publicitar din Municipiul București. S-a obținut un rezultat ce poate fi folosit ca hartă de bază pentru adăugarea elementelor ulterioare solicitate de legislația națională referitoare la amplasarea mijloacelor de publicitate. De asemenea, datele se pot sincroniza luând în calcul legislația elementelor urbane adiacente cum ar fi monumentele istorice, semnalizarea rutieră, reglementările generate de existența spațiului verde etc. Rezultatul este prezentat în imaginea numărul 3, din acest rezultat extrăgându-se pentru început limita aferentă Zonei Protejate construite numărul 4 (Fig. 6).

Fig. 6 – a) Planul georefențiat al zonei protejate numărul 4; b) limita extrasă

Informațiile conținute de fiecare plan al zonei protejate sunt extrem de importante în stabilirea perimetrelor de restrictivitate și de permisivitate în ceea ce privește amplasarea elementelor de publicitate (permanente, semipermanente și temporare) în zona unor obiective cum ar fi clădirile înscrise în categoria monumentelor istorice, spațiile verzi și amplasarea unor elemente ce fac parte din sistemul integrat de siguranță rutieră cum ar fi intersecțiile semaforizate.

d) Soluții actuale de realizare a registrului local al spațiilor publicitare

Domeniul amenajării teritoriului este unul extrem de vast, curpinzând în analiza sa toate elementele existente într-un spațiu. Acesta trebuie să țină cont și de nevoia mediului antreprenorial de a se face cunoscut în teritoriu prin diverse mijloace și împreună cu acesta trebuie să fie găsită soluția cea mai puțin invazivă pentru celelalte elemente existente cum ar fi clădirile, spațiile verzi, arborii, elementele de siguranță urbană, elemente aparținând transportului public local etc.

Momentan, un sistem de instrumente folosite pentru înregistrarea, controlul și gestiunea diverselor elemente urbane este cel generic numit SIG (Sistem Informațional Geografic). Acesta este capabil să confere o poziționare spațială folosind coordonate a oricărui element din teritoriu, în acest caz fiind vorba de totalitatea elementelor ce aparțin spațiului publicitar. Sistemul este format prin interconectarea unui mediu de stocare cu un mediu de introducere a datelor și cu un sistem de publicare a ceea ce s-a cules pentru a se respecta principiul transparenței și egalității de șanse în mediul economic și antreprenorial. O schemă a acestui sistem corespunde celeiu prezentate mai jos (Fig. 7).

Fig. 7 – Schema fluxului de lucru pentru realizarea Cadastrului Spațiului Publicitar 

Astfel, fiecare agent economic interesat de amplasarea mesajului său pe unul din mediile de afișaj existente sau ce urmează a fi amplasate va putea fi obligat prin hotărâre a Consiliului General/Local să introducă în cadrul dosarului depus cel puțin un document din care să reiasă poziția exactă a noului element publicitar (un tabel în care să fie trecute coordonatele amplasamentului), durata dorită a autorizației plus o fotografie ce conține datele de poziție ale dispozitivului cu care a fost făcută (geotagging). Sistemul conceput de prezenta echipă oferă posibilitatea realizării unui registru centralizat al spațiilor publicitare, suprapunând astfel și restricțiile în vigoare cu privire la limitarea panotajului publicitar.

Datele de poziție sunt culese cu ajutorul dispozitivelor mobile: telefoane tip smartphone, tablete (cu sisteme de operare IOS și Android – momentan), existând un protocol unic de autentificare pentru fiecare utilizator (denumit generic user). În acest fel se va ști cu exactitate cine a creat un element publicitar, când, cine a editat ultima dată și data la care s-au efectuat ultimele modificări (Fig. 8).

Fig. 8 – Urmărirea utilizatorilor ce folosesc sistemul de cartografiere

Fiecare utilizator are centralizate pe platforma serverului datele personale de identificare pentru a se putea cuantifica responsabilitatea nominală a individului, în acest fel fiind posibilă observarea în timp real a situției resurselor umane existente. Un extras din ceea ce va fi registrul utilizatorilor poate fi analizat în Fig. 9.

Fig. 9 – Urmărirea utilizatorilor ce folosesc sistemul de cartografiere

Sistemul are capacitatea de a atribui drepturi diferențiate pe toți utilizatorii pentru a se diferenția clar palierele de editare și verificare. Astfel, cei care introduc date este posibil să nu poată șterge date introduse de alți operatori, păstrându-se un risc mai scăzut de alterare a bazei de date. În același timp, administratorii sistemului pot avea posibilitatea de a scoate rapoarte periodice cu situația momentană a efectivului de resurse umane. Fiecărui utilizator i se acordă dreptul de a se conecta prin intermediul unei aplicații mobile la baza de date deținută și administrată de beneficiar. S-a ales folosirea unei aplicații mobile gratuită din punct de vedere al licenței de utilizare (opensource) disponibilă atât pentru Android, cât și pentru IOS. Baza de date pe care se va lucra va conține cât mai multe elemente de constrângere pentru a se putea stabili clar perimetre de restrictivitate și de permisivitate în ceea ce privește posibilitatea de amplasare a spațiului publicitar. Interfața de conectare pentru editorii existenți în teren (Fig. 10).

Fig. 10 – Selectarea hărții de lucru

Odată autentificat, utilizatorul va putea vedea doar hărțile ce îi sunt publicate înspre editare. Selectează harta și se poate începe colectarea datelor din teren. Toate câmpurile de completat au fost concepute pentru o completare prin selectare, evitându-se introducerea manuală repetată a unor elemente ce pot fi împărțite în categorii prestabilite. În acest sens, baza de date grafică a fost concepută cu scopul de a putea fi operabilă indiferent de unitatea administrativ teritorială ce utilizează acest sistem, sistemul legislativ fiind unic, exceptând situațiile în care se introduc hotărâri locale ale Consiliului Local. În final prelucrarea, afișarea și publicarea informațiilor se poate face în funcție de dorința beneficiarului:
– Date cu circuit închis pentru analiză proprie, în cadrul instituției pentru o parte dintre informaţii care ar putea fi irelevante pentru public sau care intră sub regimul protecţiei datelor;
– Punerea tuturor la dispoziția publicului pentru a se vedea cu exactitate eficiența sistemului de lucru și corelarea în timp real a modificărilor apărute în teren.

Finalitatea și aplicabilitatea prezentei soluții tehnice poate fi extrapolată la o multitudine de domenii de maxim interes pentru administrațiile publice locale și centrale. Practic, singurul lucru ce se va modifica în funcție de dorința beneficiarului va fi baza de date. Revenind la sistemul de realizare al Cadastrului Spațiului Publicitar pe care îl vom extinde la nivelul Municipiului București, s-a reușit delimitarea exactă a zonei construite protejate numărul 4 (așa cum s-a exemplificat) aferentă zonei Magheru și urmează a se centraliza toate zonele furnizate de către instituții pentru a se putea configura, vizibil de către oricine, un șablon al zonelor cu publcitate restrânsă și/sau limitată, astfel încât populația să poată sancționa direct lipsa de acțiune a factorilor implicați și, pe de altă parte, se poate gestiona baza de impozitare a agenților economici, astfel încât să crească rata colectării la buget.

Avantajul major al conceperii și implementării unui astfel sistem de gestiune urbană îl reprezintă interoperabilitatea datelor și avantajele oferite de interdisciplinaritatea ce rezultă din poziționarea informației. Elementele urbane sunt într-o continuă mișcare, astfel încât anumite elemente amplasate temporar, peste 30 de zile, nu mai sunt valabile, iar analiza ce se va desfășura va porni de la date imprecise, făcând astfel dificilă realizarea unui “inventar” precis, în corelație cu realitatea din teren. Domeniile din care pot fi culese date pentru a le suprapune și a avea imaginea de ansamblu a fenomenului urban sunt variate, unele dintre cele mai importante fiind: telecomunicațiile, monumentele istorice, mobilierul urban, rețele publice de transport etc.

Chiar dacă pot părea demersuri costisitoare în faza inițială de implementare, amortizarea cheltuielilor este una foarte rapidă prin partajarea datelor colectate din teren între toate departamentele care iniţiază proiecte urbane care necesită studii de fezabilitate şi care, de cele mai multe ori, nu pot să acopere problematica eficient din lipsa datelor actuale. Prin implementarea unui Sistem Informațial Geografic integrat, porind de la modelul prezentat, se va putea realiza actualizarea în timp real a bazelor de date specifice domeniilor de responsabilitate ale autorităţilor publice locale, reușind astfel să se realizeze audituri tematice şi analize de prognoză economică urbană.

[1] Menționăm faptul că termenul inițial era 1 ianuarie 2014, dar prin Ordonanţa de Urgenţă nr. 108 din 11 decembrie 2013 a fost prorogat termenului prevăzut la alin. (1) al art. 56 din lege până la 1 octombrie 2015.
[2] Prin Legea nr. 198 din 9 iulie 2015 privind aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 7/2010 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei Guvernului nr. 43/1997 privind regimul drumurilor au fost detaliate, clarificate și instituite o serie de norme referitoare la amplasarea panourilor de publicitate pe drumurile publice și în zonele de siguranță a acestora.
[3] Prevederile referitoare la amplasarea mijloacelor de publicitate din cadrul Anexei nr. 1 ”Regulament-cadru de organizare şi funcţionare a serviciilor publice de administrare a domeniului public şi privat de interes local” la Hotărârea Guvernului nr. 955/2004 pentru aprobarea reglementărilor-cadru de aplicare a Ordonanţei Guvernului nr. 71/2002 privind organizarea şi funcţionarea serviciilor publice de administrare a domeniului public şi privat de interes local au fost abrogate după intrarea în vigoare a Legii nr. 185/2013 privind amplasarea şi autorizarea mijloacelor de publicitate, prin Hotărârea Guvernului nr. 672 din 19 august 2014 privind abrogarea unor dispoziţii din anexa nr. 1 la Hotărârea Guvernului nr. 955/2004.
[4] Lista monumentelor istorice din București.
[5] Vezi și PMB: Structurile publicitare doborâte de furtună, desfiinţate de municipalitate, reamplasate de PS3 și Desprindere bucăţi de tencuială la clădire situată în București, ISC.
[6] Vezi Decizia Curţii Constituţionale nr. 365/2015 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 15 alin. (2) din Legea nr. 185/2013 privind amplasarea şi autorizarea mijloacelor de publicitate, publicată în Monitorul Oficial nr. 579 din 3 august 2015.
[7] Autorizațiile de ocupare a spațiului public. Reglementarea publicității și a afișelor, Paris.
[8] Spania, Ordenanza Reguladora de la Publicidad Exterior.
[9] Grenoble interzice publicitatea stradală.
[10] Deviz costuri.

Bogdan Suditu
Marian Florescu
Mihai Tentiş

Cuvinte cheie: afișe, Bogdan Suditu, gravuri, inscripții, Legea nr. 185/2013, Marian Florescu, Mihai Tentiş, pancarte, panouri, planificare urbană, publicitate stradală, Regulamentul general de urbanism, zone de publicitate

Vă invităm să publicaţi şi dumneavoastră pe JURIDICE.ro, detalii aici!

JURIDICE.ro foloseşte şi recomandă SmartBill şi My Justice.

Puteţi prelua gratuit în website-ul dumneavoastră fluxul de noutăţi JURIDICE.ro:
- Flux integral: www.juridice.ro/feed
- Flux secţiuni: www.juridice.ro/*url-sectiune*/feed
Pentru suport tehnic contactaţi-ne: tehnic@juridice.ro

Newsletter JURIDICE.ro

Am citit, am înţeles şi sunt de acord cu Politica privind protecţia datelor şi condiţiile procesatorului de newsletter Privacy Policy

Da, vreau să primesc newsletter

Abonare

Login | Nu aveti cont? Click aici pentru abonare!