Trafic de influență versus lobby

Fenomenul corupţiei a debutat odată cu organizarea societăţii umane şi a fost generat pentru prima oară de instituţiile publice destinate să protejeze activitatea umană şi dezvoltarea acesteia[1]. În limbajul obişnuit, prin corupţie se înţelege abaterea de la moralitate, de la cinste, de la datorie[2]. Potrivit articolului 291 alin 1, Cod penal, constituie infracţiunea de trafic de influenţă pretinderea, primirea ori acceptarea promisiunii de bani sau alte foloase, direct sau indirect, pentru sine ori pentru altul, săvârşită de către o persoană care are influenţă sau care lasă să se creadă că are influenţă asupra unui funcţionar public și care promite că îl va determina pe acesta să îndeplinească, să nu îndeplinească, să urgenteze ori să întârzie îndeplinirea unui act ce intră în îndatoririle sale de serviciu sau să îndeplinească un act contrar acestor îndatoriri. Fapta prezintă o variantă agravată prevăzută de Legea nr. 78/2000 privind prevenirea, descoperirea și sancționarea faptelor de corupție condiționată de o calitate specială a subiectului activ (persoana care exercită o funcție de demnitate publică, procuror, judecător, organ de cercetare penală sau organ cu atribuții de constatare și sancționare a contravențiilor, persoanele care pe baza unui acord de arbitraj, sunt chemate să pronunțe o hotărâre cu privire la un litigiu cele este dat spre soluționare de către părțile la acest acord, indiferent dacă procedura arbitrală se desfășoară în baza legii române sau în baza altei legi.

Traficul de influență reprezintă, aşa cum rezultă din denumirea marginală, o vânzare, o speculare a influenţei pe care făptuitorul o are sau lasă să se creadă că o are asupra unui funcţionar. În cazul acestuia, făptuitorul, prevalându-se de influenţa pe care o are sau lasă să se creadă că o are asupra unui funcţionar, se angajează, în schimbul unei sume de bani sau al altui folos, să intervină la acel funcţionar, în interesul persoanei cu care încheie ,,tranzacţia”. Fapta traficantului de influenţă este periculoasă pentru că discreditează activitatea din unitatea în care lucrează funcţionarul şi îi poate aduce grave prejudicii[3]. Din cuprinsul definiţiei date de legiuitor în textul de incriminare rezultă, aşadar, că traficul de influenţă nu este altceva decât o vânzare sau o speculare a influenţei pe care făptuitorul o are sau lasă să creadă că o are asupra unui funcţionar. Deci, în cazul traficului de influenţă, făptuitorul nu face altceva decât să uzeze de influenţa sa reală sau pretinsă asupra unui funcţionar, influenţă pe care o vinde unei persoane în perspectiva unei intervenţii în favoarea acesteia la acel funcţionar, pentru a-l determina să facă sau să nu facă un anumit act de serviciu, în interesul său. Etimologia expresiei trafic de influenţă provine din sintagma venditore di fumo, utilizată de doctrina italiană pentru a-l desemna pe traficantul de influenţă[4].

În sfera juridică, se vorbește la nivel epistemologic despre delimitarea infracțiunii de trafic de influență și noțiunea de lobby. Fără a avea un cadru normativ care să reglementeze activitatea de lobby[5], prezentul articol își propune să analizeze implicațiile activității de lobby, în sfera dreptului penal, așa cum este definită instituția lobbyului în proiectele de lege aflate în dezbaterea Parlamentului, fără a diferenția conceptual instituția infracțiunii de trafic de influență față de instituția lobbyulului, deoarece în opinia autorului, o astfel de comparație ar fi posibilă doar în situația în care termenii comparației ar reprezenta infracțiuni de sine stătoare, ori lobbyul se dorește a fi legiferată drept o activitate legitimă, nicidecum ca o matrice a vreunei infracțiuni. Conform drafturilor de acte normativ, activitatea de lobby este definită ca fiind totalitatea acțiunilor, desfășurate prin metode legale, pentru influențarea activiății puterii legislative sau a celei executive, fie că este vorba despre instituții publice centrale sau locale, acțiuni desfășurate în favoarea unei terțe părți, în schimbul unor beneficii materiale, prevăzute ca atare în contractul de lobby, respectiv ca totalitatea acțiunilor defășurate de o societate de lobby pentru influențarea deciziilor oficialilor publici, acțiuni desfășurate în favoarea unui client, în schimbul unor beneficii materiale prevăzute ca atare în contractul de lobby.

Acțiuni specifice activității de lobby constau în orice comunicare orală sau scrisă, inclusiv electronică, adresată unor reprezentanți ai unei autorități sau instituții publice, în favoarea clientului. Unul din proiectele de lege reglementează modul de desfăşurare a acţiunilor de influenţare a activităţii puterii legislative şi a celei executive, acţiuni desfăşurate în favoarea unei terţe părţi, în baza unui contract de lobby. În această categorie se includ:
a) informarea beneficiarilor asupra etapelor care trebui parcurse pentru atingerea obiectivului urmărit;
b) cercetarea şi adunarea de informaţii necesare îndeplinirii scopulu propus;
c) informarea beneficiarilor asupra demersurilor întreprinse şi monitorizarea rezultatelor;
d) analiza activităţii desfăşurată de autorităţile publice centrale și locale;
e) participarea la dezbaterile organizate de autorităţile publice centrale și locale asupra cărora se exercită activitatea de lobby;
f) dezvoltarea şi atragerea susţinerii publice prin orice mijloace publicitare, mass-media, conferinţe sau dezbateri publice;
g) contribuţii la dezvoltarea strategiilor politice şi/sau economice şi atragerea sprijinului formaţiunilor politice pentru atingerea obiectivului urmărit;
h) contacte directe cu reprezentanţii puterii legislative sau executive, fie că este vorba despre autoritățile publice centrale sau locale;
i) alte activităţi conexe activităţii de lobby.

În sensul proiectului, nu sunt considerate acţiuni specifice activităţii de lobby următoarele tipuri de comunicări:
(a) comunicări făcute de o persoană oficială, în virtutea atribuţiilor sale oficiale;
(b) comunicări făcute de un reprezentant al unei organizaţii mass-media, în scopul strângerii şi difuzării de ştiri şi informaţii către public;
(c) comunicări făcute într-un discurs, articol, publicaţie sau în altă formă destinată aducerii la cunoştinţa publicului, ori prin radio, TV sau alte mijloace de comunicare;
(d) comunicări făcute în favoarea Guvernului unei ţari străine sau a unui partid politic străin;
(e) comunicări făcute în vederea fixării unei întâlniri, a cererii de informaţii şi alte asemenea cereri administrative, dacă această cerere nu urmăreşte influenţarea persoanelor oficiale;
(f) mărturii depuse în cadrul audierilor organizate și desfășurate potrivit legii;
(g) comunicări trimise ca răspuns la cererea unei persoane oficiale;
(h) comunicări care nu pot fi efectuate fără a divulga informaţii, care potrivit legii sunt secrete.

Acealași proiect definește scopul unei activităţi de lobby ca find una dintre următoarele activităţi, cu excepţia cazurilor în care aceste activităţi devin contrare apărării ţării şi siguranţei naţionale sau aduc atingere drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului:
a) în exercitarea iniţiativei legislative: retragerea, modificarea, adoptarea sau abrogarea, după caz, a unei legi, hotărâri sau moţiuni de către Camera Deputaţilor şi/sau Senat, a unui decret emis de Preşedintele României, a unei hotărâri sau ordonanţe emise de către Guvern, sau a altui act administrativ emis de către autorităţile administraţiei publice centrale sau locale;
b) în exercitarea de către Guvern a funcţiei de strategie, aplicare a programelor de dezvoltare economică a ţării, pe ramuri şi domenii de activitate, realizare a politicii în domeniul social, cât şi a funcţiei de administrare a proprietăţii statului, precum şi în elaborarea şi implementarea de către ministere a politicilor şi strategiilor din domeniile specifice de activitate;
c) declanşarea procedurilor de stabilire a obiectului şi de organizare, în condiţiile legii, a unui referendum;
d) nominalizarea, audierea sau confirmarea unei persoane într-o funcţie publică care este aleasă de Camera Deputaţilor şi/sau Senat, de autorităţile administraţiei publice locale, inclusiv dacă este numită de către autorităţile administraţiei publice centrale.

Într-o lucrare de specialitate foarte edificatoare[6], conceptul de lobby este delimitat de alte concepte asemănătoare, într-un mod rafinat, cum ar fi de noțiunea de advocacy. Studiul arată că în sens larg lobby-ul se referă la acțiunea de a influența decizia altora, indiferent dacă decizia vizată este una personală, a unui grup de indivizi ori a unei societăți comerciale sau de natură guvernamentală, în sens restrâns, avem de-a face cu acțiunea unor persoane sau grupuri de persoane, fiecare având interese variate și specifice, prin care se urmărește influențarea deciziilor luate la nivel politic. Pe de altă parte, activitatea de advocacy ar avea ca obiectiv principal sensibilizarea opiniei publice şi doar indirect a factorilor de decizie, cu privire la aspecte care pot afecta interese publice. Ca atare, deşi activitățile de lobby şi advocacy au multe puncte comune ce vizează mai ales adoptarea sau modificarea unor decizii, norme sau reglementări, diferența fundamentală dintre cele două ar consta în obiectivul urmărit: lobbyul urmăreşte satisfacerea unui interes privat (indiferent de dimensiunea ori impactul beneficiarilor), pe când advocacy urmăreşte satisfacerea unui interes public (indiferent cât de mic ar fi grupul beneficiarilor).

În privința activității de lobby raportată la latura obiectivă a infracțiunii de trafic de influență, considerăm că există diferențe semnificative. În situația elementului material al infracțiunii de trafic de influență, subiectul activ își trafichează influența asupra unui funcționar public pentru a-l determina pe acesta să-și îndeplinească sau să nu-și îndeplinească îndatoririle sale de serviciu. În privința lobbyului, lobbystul se angajează față de clientul său să influențeze activitatea puterii executive sau legislative în schimbul unor beneficii materiale prevăzute ca atare în contractul de lobby. Influențarea trebuie să se realizeze exclusiv prin metode legale și să fie una efectivă, spre deosebire de traficantul de influență care poate doar pretinde că ar avea influență asupra unui funcționar public. Mai mult decât atât, influențarea puterii executive sau legistative considerăm că nu ar trebui să implice o influențare individuală a vreunui funcționar public, așa cum este definit acesta în sensul legii penale, ci determinarea schimbării unei decizii trebuie să privească o autoritate, să fie realizată la nivel instituțional, nicidecum la nivel personal. În acelașii timp activitățile beneficiarului lobbystului nu trebuie să se circumscrie sferei de cumpărare de influență. Interesul cumpărătorului de trafic intră în conflict cu interesele ,,sociale”, în lipsa unui interes real, legitim sau chiar neligitim, fapta va constitui o înșelăciune sau, eventual un șantaj, în funcție de manoporele folosite, respectiv de metodele folosite de autor în scopul obținerii folosului material injust. Diferența dintre lobby și trafic de influență este dată de desfășurarea transparentă a unei activități comerciale nu civile, cu aplicarea reglementărilor comerciale și fiscale, exceptând un conflict de interese[7].

Așa cum ar trebuie să fie reglementată activitatea de lobby aceasta prezintă suficiente elemente de diferențiere față de latura obiectivă a infracțiunii de trafic de influență. Cu toate acestea, există posibilitatea ca instituția lobbyului să fie deturnată de la scopul său legitim. Așa fiind încheierea unui contract de lobby între o persoană fizică și o societatea specializată de lobby ar putea reprezenta ,,paravanul” suficient pentru ca lobbystul să încerce să obțină favoruri de la vreun reprezentant al unei instituții pretextând că acționează în îndeplinirea contractului de lobby încheiat cu clientul său, ieșind din sfera lobbyului și intrând sub incidența sferei infracțiunii de trafic de influență. La rândul său, clientul ar putea invoca invoca încheierea unui contract pentru a justifica intenția sau chiar acțiunile de a obține ,,clemența” unei autorități pentru a obține privilegii ieșind din sfera lobbyului și intrând sub incidența sferei infracțiunii de cumpărare de influență. Considerăm că o asemenea potențială situație este similară cu o altă situație de fapt cu care organele judiciare se întâlnesc în practică, respectiv evidențierea unor operațiuni comerciale în contabilitatea unei socieăți constând în achiziția de prestări de servicii (de ex. contracte de consultanță) și în consecință aprecierea asupra realității sau fictivității acestor operațiuni comerciale. Este de notorietate faptul că înregistrarea unor operațiuni comerciale fictive în contabilitate sau în alte documente legale în scopul sustragerii de la îndeplinirea obligațiilor fiscale constituie infracțiunea de evaziune fiscală prev. de art.9, litera c din Legea nr.241/2005. În acest caz, deși există o aparență a unor operațiuni comerciale, fiind încheiat un contract și eventual și alte înscrisuri care atestă punerea în executare a acestuia, faptic, prestarea acelor servicii nu a existat, urmărindu-se doar legitimarea existenței unor documente justificative care să poată fi înregistrate în contabilitatea unei societăți pentru ca aceasta să-și diminueze baza impozabilă și să-și deducă TVA. În acest sens, s-a pronunțat instanța supremă[8], care a apreciat că operațiunea fictivă poate să constea, printre altele, și în cheltuieli care nu au existat în realitate sau care sunt mai mari decât cele reale ori cheltuieli pentru care nu există documente justificative, dar care sunt înregistrate în documentele legale. Având în vedere aceste criterii considerăm că disimularea unor infracțiuni de corpuție, respectiv trafic de influență-cumpărare de influență prin încheierea unui contract de lobby poate fi probată de organele judiciare atât prin verificarea prestării efective a serviciului de lobby în limita cadrului legal prevăzut de lege, dincolo de formalismul inerent unei asemenea activități, orice acțiune care ar excede acestui cadrul legal și ar putea forma elemntul material al laturii obiective corespunzătoare infracțiunii de trafic de influență, cât și prin urmărirea trasabilității acțiunilor derulate de lobbyst în limita ,,mandatului” conferit de lege și de clientul său.

În concluzie, cele 2 proiecte de lege care își doresc legiferarea lobbyului prezintă suficiente garanții pentru a diferenția categoric o activitate comercială de o anumită conduită prohibită de legea penală, așa cum este infracțiunea de trafic de influență sau infracțiunea de cumpărare de influență. Mai mult decât atât, conceptual analizând, o activitate legitimată de un referențial normativ nu ar trebui niciodată să intre sub incidența legii penale. Cu toate acestea, evoluția fenomenului criminalității economico-financiare sedimentează moduri de operare foarte rafinate care își doresc să se confunde cu practici legalizate pentru a împiedica punerea în mișcare a mecanismului tragerii la răspundere penală. Poate fi și cazul săvârșirii unor infracțiuni de corupție activă sau pasivă disimulate prin încheierea unui contract de lobby, situație ce va fi posibilă după legalizarea acestei activități comerciale.

[1]. J-L Ravera, ,,La Corruption: reponses europeenes”, în Claudia-Florina Uşvat, ,,Infracţiuni de corupţie în contextul reglementărilor europene”, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2010
[2]. Dicţionarul explicativ al limbii române, ediţia a II-a, Ed. Univers Enciclopedic, Bucureşti, 1996
[3]. Ilie Pascu, Mirela Gorunescu, ,,Drept penal. Partea specială”, ediţia a II-a, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2009, pag. 411.
[4]. Gheorghiţă Mateuţ, ,,Sinteză teoretică şi practică privind represiunea traficului de influenţă în reglementarea actuală şi în perspectivă”, Revista ,,Dreptul” nr. 5/2002, pag. 157.
[5]. În dezbatere parlamentară se află două proiecte de lege ce urmăresc legiferarea lobbyului. A se vedea stadiul acestora aici.
[6]. Elena Simina Tănăsescu, Miruna Andreea Balosin, Cosmin Dima, Cristian Ducu, Ștefan Ilie Oanță, Ramona Delia Popescu, ,,Lobby în România verus Lobby în UE”, Institutul European din România, București, 2015, pag. 33
[7]. Dorin Ciuncan, ,,Dreptul penal al afacerilor, Probleme teoretice, aspecte practice”, Ed. Universul Juridic, București, 2012, pag. 147.
[8]. Decizia nr. 272 din 28.01.2013 pronunțată în recurs de Secția Penală a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Ofițer de poliție judiciară Mihai-Costin Toader
IPJ Dâmbovița-Serviciul de Investigare a Criminalității Economice

Aveţi cont profesional JURIDICE.ro?