Un consumator, o bancă și 3 acte normative
19 februarie 2016 | Marcela COMȘAÎn ultima perioadă de timp citim, auzim, vorbim despre persoane fizice consumatori care nu mai fac față plății datoriilor curente la bănci. Este invocată criza economică, lipsa locurilor de muncă, devalorizarea imobilelor cumpărate prin intermediul unor credite cu dobânzi ridicate sau în valută și mai ales dorința de înavuțire a bancherilor pe spatele clienților neinformați. În acest context au apărut și inițiative legislative menite să reglementeze aceste situații.
Trei acte normative (Legea privind procedura insolvenței persoanelor fizice, Ordonanța privind soluționarea alternativă a litigiilor dintre consumatori și comercianți și Legea privind darea în plată a unor imobile în vederea stingerii obligațiilor asumate prin credite) par a încerca să rezolve una și aceeași problemă a debitorului persoană fizică simplu particular sau consumator care, supraîndatorat, nu mai reușește să-și achite datoria către bancă și este executat silit. Subliniem că este doar o aparență, domeniul de aplicare nu se suprapune, iar dispozițiile legale se pot corobora.
Anul trecut s-a adoptat Legea nr. 151/2015 privind procedura insolvenței persoanelor fizice[1]. În Expunerea de motive[2] s-a subliniat importanța actului normativ din perspectiva relațiilor bănci – consumatori arătându-se că “prezenta propunere legislativă introduce în legislaţia românească un cadru care să permită protejarea consumatorilor persoane fizice, debitori de bună credinţă, care au achitat o parte a creditului datorat, de creşterea necontrolată a ratelor şi de situaţiile în care plata acestor rate devine imposibilă. Persoanele fizice care se află astăzi în imposibilitatea de a-şi plăti datoriile devin beneficiarii prezentei propuneri legislative.”
Actul normativ este unul complex și nu vizează exclusiv reglementarea situației creditelor bancare dificil de plătit de consumatori. Scopul legii este, potrivit art. 1, „instituirea unei proceduri colective pentru redresarea situației financiare a debitorului persoană fizică, de bună-credință, acoperirea într-o măsură cât mai mare a pasivului acestuia și descărcarea de datorii…” În art. 2 sunt prezentate principiile pe care se bazează legea. Sunt stabilite formele procedurii de insolvență pentru persoanele fizice consumatori, cerințele de acces la procedură, reguli procedurale pe parcursul derulării acesteia, drepturile și obligațiile debitorului și creditorilor, condițiile închiderii procedurii și ale eliberării de datorii.
Sunt reglementate 3 proceduri: procedura de insolvență pe bază de plan de rambursare a datoriilor, procedura prin lichidare de active și procedura simplificată de insolvență[3].
S-a susținut pe de o parte că dreptul intern, reprezentat de această lege ce reglementează procedura insolvenței persoanei fizice este “constrângător și lipsit de atenție la situația concretă familială și la drepturile debitorului”[4]. Alți autori au arătat că “procedura de faliment poate funcționa numai dacă debitorul este onest” și că nu trebuie permis ca această procedură “să fie pentru debitor un mijloc de a obține bani fără intenția de a-i înapoia, pentru că dacă s-ar proceda astfel, falimentul ar deveni o formă juridică de furt”[5].
Considerăm că legea este echitabilă, încearcă stabilirea unui echilibru între drepturile debitorului și cele ale creditorilor, dar și ale societății în general. Nu este perfectă, necesită îmbunătățiri, dar este un început bun în domeniul procedurilor de insolvență pentru persoanele fizice.
Domeniul de aplicare al legii este prevăzut de art. 4 și vizează o persoană fizică aflată în stare de insolvență[6]. Creditor poate fi orice persoană fizică sau juridică titular al unui drept de creanță împotriva averii debitorului[7], nu doar o instituție de credit.
Totuși, printr-o ordonanță de urgență a Guvernului s-a amânat intrarea în vigoare a Legii nr. 151/2015 privind procedura insolvenței persoanelor fizice[8] până la sfârșitul lunii decembrie a anului 2016. Prin urmare, problema persoanelor fizice supraîndatorate rămâne nerezolvată și cei împrumutați continuă să fie executați silit și să rămână și după vânzarea bunurilor în baza de date a Centralei Incidentelor de Plăţi (CIP)[9].
În luna august, când încă nu se preconiza amânarea intrării în vigoare a Legii nr. 151/2015, având în vedere prevederile Regulamentului (UE) nr. 524/2013 al Parlamentului European şi al Consiliului din 21 mai 2013 privind soluţionarea online a litigiilor în materie de consum şi de modificare a Regulamentului (CE) nr. 2.006/2004 şi a Directivei 2009/22/CE (Regulamentul privind SOL în materie de consum) s-a adoptat Ordonanța Guvernului nr. 38/2015 privind soluționarea alternativă a litigiilor dintre consumatori și comercianți[10].
Potrivit prevederilor art. 1, această ordonanţă “creează cadrul legal, astfel încât reclamaţiile împotriva comercianţilor să poată fi prezentate voluntar de către consumatori entităţilor care aplică proceduri de soluţionare alternativă a litigiilor într-un mod independent, imparţial, transparent, eficace, rapid şi echitabil, în scopul asigurării unui nivel înalt de protecţie a consumatorilor şi a bunei funcţionări a pieţei.” O neînțelegere între un consumator și o bancă s-ar putea soluționa și printr-o procedură SAL[11], conform acestui act normativ. Norma vizează toți consumatorii ce au nemulțumiri în legătură cu relațiile contractuale cu comercianții nu doar pe cei ce se află în stare de insolvență. Nu putem să nu remarcăm necorelarea terminologică din acest act normativ cu dispozițiile din Codul civil român și teoria monistă adoptată de acesta.
Această ordonanță a Guvernului este în vigoare și în prezent consumatorii pot apela la procedura alternativă de soluționare a litigiilor.
Menționăm că la momentul aplicării Legii nr. 151/2015, înainte de depunerea cererii de deschidere a procedurii insolvenței potrivit prevederilor art. 13 alin. 4 debitorul notifică creditorii. Notificarea are nu doar rolul de a informa creditorii, ci și acela de a facilita o înțelegere între debitor și creditorii săi cu privire la o restructurare, o eșalonare a datoriilor, fără a mai fi necesară intrarea în procedura insolvenței, sau un acord prealabil pentru un plan de rambursare a datoriilor acceptabil părților. În acest sens considerăm că ar fi utilă și verificarea incidenței dispozițiilor Ordonanței Guvernului nr. 38/2015 privind soluționarea alternativă a litigiilor dintre consumatori și comercianți, atunci când creditorii sunt profesioniști în sensul art. 3 din Codul civil. În situația în care persoana fizică consumator are un creditor majoritar o bancă accesarea unei proceduri SAL (procedura de soluţionare alternativă a litigiilor)[12] poate fi benefică, cu atât mai mult cu cât este urgentă și gratuită. Litigiile din domeniul bancar sunt soluţionate exclusiv prin proceduri SAL de Centrul SAL[13]. S-ar putea evita astfel proceduri de insolvență[14]. Datoriile ar putea fi reeșalonate, restructurate, clauzele abuzive înlăturate și relația contractuală consumator – bancă să continue fără a se ajunge la executare silită. Ar exista și un inconvenient și anume că debitorul persoană fizică nu poate fi eliberat de toate datoriile reziduale.
În prezent se discută în Parlament Propunerea legislativă privind darea în plată a unor imobile în vederea stingerii obligațiilor asumate prin credite[15]. Domeniul de aplicare a acestui proiect de act normativ vizează, potrivit art. 1, raporturile juridice dintre persoanele fizice și instituțiile de credit, instituțiile financiare nebancare sau cesionarii creanțelor deținute asupra persoanelor fizice.
Nu este clar dacă se referă la toate persoanele fizice (deci și la cei care sunt profesioniști în sensul art. 3 din Codul civil) sau se aplică strict simplilor particulari. Se impune o lămurire în acest sens. Ultimele amendamente susțin înlocuirea sintagmei persoană fizică cu cea de consumator.
De asemenea, nu se precizează ce imobile pot fi transmise de către debitor în proprietatea creditorului prin această procedură. Pot apela la darea în plată toți debitorii persoane fizice care au garantat un credit cu o ipotecă sau procedura se limitează la creditul ipotecar[16]. De exemplu, Legea nr. 190 din 9 decembrie 1999 privind creditul ipotecar pentru investiţii imobiliare[17] cu modificările și completările ulterioare definește în art. 2 lit. c) creditul ipotecar pentru investiţii imobiliare ca fiind “creditul acordat cu îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiţii:
– este acordat în scopul efectuării de investiţii imobiliare cu destinaţie locativă sau cu altă destinaţie decât cea locativă ori în scopul rambursării unui credit ipotecar pentru investiţii imobiliare contractat anterior;
– acordarea creditului este garantată cel puţin cu ipoteca asupra imobilului care face obiectul investiţiei imobiliare pentru finanţarea căreia se acordă creditul, respectiv cu ipoteca asupra imobilului obiect al investiţiei imobiliare pentru finanţarea căreia a fost anterior acordat un credit ipotecar pentru investiţii imobiliare, a cărui rambursare urmează a fi astfel finanţată.” Cu ipotecă convențională se poate garanta îndeplinirea obligațiilor de orice fel[18].
Dacă toate creditele garantate cu o ipotecă asupra unui bun imobil sunt incluse în domeniul de aplicare al legii, aceasta trebuie să rezulte explicit din text. Ipoteca este, potrivit dispozițiilor art. 2343 din Codul civil, un drept real asupra bunului imobil afectat executării unei obligații și are caracterele juridice prevăzute de art. 2344 Cod civil. Nu se poate trece cu vederea că există și norme derogatorii de la dreptul comun, cum ar fi cele din O.U.G. nr. 60/2009 privind unele măsuri în vederea implementării programului „Prima casă”[19]. Ce se întâmplă cu acest program; imobilele achiziționate astfel pot sau nu să fie ”date în plată”? Potrivit dispozițiilor art. 1 alin. 7 “În baza contractului de garantare, asupra imobilelor achiziţionate în cadrul Programului se instituie în favoarea statului român, reprezentat de Ministerul Finanţelor Publice, precum şi în favoarea finanţatorilor, proporţional cu procentul de garantare, un drept de ipotecă legală de rangul I până la finalizarea procedurii de executare silită asupra imobilului care face obiectul garanţiei, potrivit legii, cu interdicţia de înstrăinare a locuinţei pe o perioadă de 5 ani şi interdicţia de grevare cu sarcini a acesteia pe toată durata garanţiei.”
După lămurirea acestor aspecte și cu o procedură clară apreciem că o lege care să permită debitorului persoană fizică simplu particular sau consumator să opteze pentru dreptul de a stinge integral creanța dintr-un contract de credit cu toate accesoriile sale prin transmiterea dreptului de proprietate asupra bunului ipotecat către creditorul garantat cu respectiva ipotecă imobiliară poate fi binevenită în contextul economic și social actual. Acest principiu juridic și economic „datio in solutum” (darea în plată) are menirea partajării echitabile a riscurilor între debitor și creditor. Subliniem că darea în plată din propunerea legislativă analizată este diferită de darea în plată prevăzută de art. 1492 din Codul civil. De esența dării în plată de drept comun este consimțământul creditorului, în proiectul legii acesta este suplinit de voința legiuitorului.
Legea nr. 151/2015 prevede că prin planul de rambursare a datoriilor este posibilă ca și modalitate de valorificare a imobilului locuința familiei darea în plată. În art. 26 alin. 2 lit. b sunt stabilite măsuri de protecție pentru debitor și familia sa în această situație[20]. Art. 59 din același act normativ reglementează darea în plată specială în procedura judiciară de insolvență prin lichidare de active. Condiția în această procedură este, cumulativ, să se fi efectuat toate demersurile pentru valorificarea bunului și acestea să nu fi reușit. Este puțin probabil să nu se poată vinde bunuri imobile potrivit Codului de procedură civilă[21].
Legea privind darea în plată a unor imobile în vederea stingerii obligațiilor asumate prin credite, așa cum este concepută în prezent[22], se aplică persoanelor fizice indiferent de starea de insolvență a acestora. Consumatorul poate apela la ea tocmai pentru a evita ajungerea în incapacitate de plată ori darea în plată prevăzută de acest act normativ poate fi utilizată în cadrul unui plan de rambursare a datoriilor atunci când s-a deschis o procedură de insolvență conform Legii nr. 151/2015.
În concluzie, un consumator care are un credit la o bancă pe care nu-l mai poate plăti poate să apeleze la oricare din procedurile concepute de legiuitor. El trebuie să cunoască atât avantajele cât și dezavantajele acestora. Actele normative nu se exclud, dispozițiile acestora se pot corobora. Debitorii aflați în dificultate sunt sprijiniți să-și îndeplinească obligațiile de plată asumate. La nivelul Uniunii Europene s-a arătat[23] că nu este suficient să se anuleze datoriile persoanelor fizice debitori după o anumită perioadă de timp, ci trebuie să se evalueze problemele acestora și să se ia măsuri pentru a minimiza riscul ca dificultățile financiare să reapară. Prin cele trei reglementări legiuitorul român urmărește să ofere persoanelor fizice o șansă de redresare financiară, menținând un echilibru între interesele acestora și cele ale creditorilor și societății în general.
Un consumator cu o singură datorie la o bancă își poate evalua situația și să-și rezolve problema printr-o procedură SAL ori să–și “dea în plată” imobilul ipotecat, o persoană fizică cu mai mulți creditori aflat în incapacitate de plată nu trebuie să se „teamă” de procedura insolvenței prevăzută de Legea nr. 151/2015. Consumatorii se vor informa cu privire la cadrul normativ și vor lua decizia depunerii unei cereri adaptată propriilor nevoi exercitându-și cu bună credință drepturile și asumându-și conștient și responsabil obligațiile[24].
[1] Legea nr. 151/2015 privind procedura insolvenței persoanelor fizice publicată în M. Of. nr. 464 din 26 iunie 2015
[2] Expunere de motive aici.
[3] Pentru dezvoltări a se vedea: M. Comșa – Legea privind procedura insolvenței persoanelor fizice nr. 151/2015 Legislație relevantă și comentarii, Ed. Universul Juridic, București 2015, pp. 69 – 72.
[4] Gh. Piperea – Câteva reflecții și scurte comentarii asupra Legii insolvenței consumatorilor în Revista Română de drept al afacerilor nr. 10/2015, p. 46.
[5] F. Moțiu, D. Deteșan în R. Bufan coordonator științific – Tratat practic de insolvență, Ed Hamangiu, București 2014, p. 1030.
[6] M. Comșa – op. cit. pp. 56 – 69.
[7] Art. 3 pct. 5 din Legea nr. 151/2015.
[8] OUG nr. 61/2015 din 23 decembrie 2015 pentru prorogarea termenului de intrare în vigoare a Legii nr. 151/2015 privind procedura insolvenţei persoanelor fizice publicată în M. Of. nr. 962 din 24 decembrie 2015.
[9] Centrala Incidentelor de Plăţi (CIP) reprezintă o structură specializată în colectarea, stocarea şi centralizarea informaţiilor specifice incidentelor de plăţi produse de titularii de cont cu cecuri, cambii şi bilete la ordin. A se vedea amănunte despre CIP aici.
[10] Ordonanța Guvernului nr. 38/2015 privind soluționarea alternativă a litigiilor dintre consumatori și comercianți publicată în M. Of. nr. 654 din 28 august 2015.
[11] SAL – soluționare alternativă a litigiilor.
[12] Art. 3 lit g) procedura de soluţionare alternativă a litigiilor, denumită în continuare procedura SAL – o procedură, astfel cum este menţionată la art. 2, care îndeplineşte cerinţele prezentei ordonanţe şi este aplicată de o entitate de soluţionare alternativă a litigiilor.
[13] Art. 3 lit. h): Entitate de soluţionare alternativă a litigiilor, denumită în continuare entitate SAL – structură care oferă soluţionarea unui litigiu printr-o procedură SAL şi care poate funcţiona exclusiv în cadrul Autorităţii Naţionale pentru Protecţia Consumatorilor, în cadrul unei autorităţi publice centrale sau a unei autorităţi administrative autonome cu responsabilităţi în domeniul protecţiei consumatorilor. În domeniul bancar, entitate SAL este Centrul de soluţionare alternativă a litigiilor înfiinţat conform art. 21. Entităţile SAL sunt înscrise pe listă în conformitate cu art. 31 alin. (2);
Art. 21 alin. (1): Pentru domeniul bancar se înfiinţează Centrul de soluţionare alternativă a litigiilor din sistemul bancar, denumit în continuare Centrul SAL, ca entitate juridică autonomă, neguvernamentală, apolitică, fără scop lucrativ, de interes public, cu personalitate juridică, în scopul asigurării accesului consumatorilor din domeniul bancar la soluţionarea, prin proceduri SAL, a litigiilor dintre aceştia şi comercianţii a căror activitate este reglementată, autorizată şi supravegheată/monitorizată de Banca Naţională a României, precum şi sucursalelor comercianţilor străini ce desfăşoară activităţi pe teritoriul României, în domeniul bancar. Sediul Centrului SAL este în municipiul Bucureşti.
[14] Pentru analiza compatibilității celor două acte normative a se vedea: L. Bercea – Convergență normativă sau concurență normativă? Accesibilitatea procedurii insolvenței persoanei fizice și a procedurii de soluționare alternative a litigiilor în domeniul bancar în Revista Română de drept al afacerilor nr. 10/2015, p. 84 – 92.
[15] PLx 450/2015 aflată în procedură de reexaminare la cererea Președintelui României.
[16] A se vedea art. 3 din proiect.
[17] Legea nr. 190/1999 privind creditul ipotecar pentru investiții imobiliare publicată în M. Of. nr. 611 din 14 decembrie 1999
[18] Art. 2369 Cod civil.
[19] O.U.G. nr. 60/2009 privind unele măsuri în vederea implementării programului „Prima casă” publicată în M. Of nr. 381 din 4 iunie 2009.
[20] Pentru amănunte a se vedea M. Comșa – op. cit. p. 135 -138.
[21] Art. 58 alin. 4 din Legea nr. 151/2015.
[22] Se analizează propunerea legislativă L450/2015.
[23] U. Reifner, J. Kiesilainen, N. Huls, H. Springeneer, Consumer Overindebtedness and Consumer Law in the European Union, 2003, Raport final pe www.iaclaw.org.
[24] Pentru procedura insolvenței a se vedea M. Comșa – Obligațiile persoanei fizice pe parcursul desfășurării procedurii insolvenței publicat aici în 1 februarie 2016.
Judecător dr. Marcela Comșa
