Scurte reflecții asupra dimensiunii morale a principiului separației puterilor în stat. Despre respectul intra și interinstituțional (I)
24 martie 2016 | Lidia BARAC
Modul de distribuire a autorităţii într-o societate a reprezentat o temă a tuturor timpurilor.
Teoria supremaţiei puterilor în stat a revoluționat gândirea și practica politică a statelor lumii de la sfârșitul secolului al XVIII-lea, când principiul supremației puterilor în stat a dobândit o consacrare instituțională.
Evoluția acestui principiu a fost anticipată de Montesquieu, care a intuit că separația puterilor, aplicată în mod absolut și absurd, ar bloca, practic, procesul de guvernare.
Dacă avantajul cert al principiului separației puterilor în stat constă în aceea că ne indică cu precizie modul de organizare a autorităților care vor exercita una din cele trei puteri, modul lor de funcționare, mecanismul de interferență al acestora[1], nu mai puțin adevărat este faptul că esența acestui principiu constă în mesajul pe care ni-l transmite, mesaj care, decodificat, ne spune că niciuna dintre cele trei puteri nu prevalează asupra celeilalte, nu și-o subordonează pe cealalată și nu poate să-și asume prerogative ce revin celeilalte puteri[2]. Acestui mesaj îi este asociată posibilitatea legală și materială pe care o are fiecare putere de a o supraveghea pe cealaltă, (în tendința acesteia de a-și asuma puteri suplimentare față de o altă putere) și de a sancționa această încercare[3].
În practica guvernării, acest tip de control reciproc a dezvoltat teoria colaborării puterilor în stat, menită să reechilibreze raportul dintre puterile statului și, deopotrivă, să mențină însuși principiul separației puterilor în stat.
În funcţie de „maturitatea” statelor, colaborarea dintre cele trei puteri poate fi rigidă sau suplă[4].
Modul în care este reglat raportul dintre cele trei puteri într-un stat este exprimat de Constituţia acestuia.
Natura colaborării dintre puterile statului rezidă din felul în care fiecare putere îşi exercită atribuţiile şi măsura în care realizează acel „checks and balances”, adică supravegherea reciprocă pentru reechilibrarea raportului dintre ele.
Doar din această perspectivă se poate afirma despre un stat că este un stat de drept sau, dimpotrivă[5].
Asigurarea funcţionalităţii statului de drept poate fi periclitată ori de câte ori regula „checks and balances” nu este gestionată corespunzător.
Cea mai gravă agresiune împotriva statului de drept are loc atunci când una dintre puteri se substituie atribuțiilor celeilalte, generând un veritabil conflict între puteri, care reclamă intervenţia jurisdicţiei constituţionale, prin intermediul Curții Constituționale.
Dacă Constituţia şi legile ţării asigură o dimensiune legală principiului separaţiei puterilor în stat, prin aceea că îl consacră, stabilind atribuţiile fiecărei puteri şi raporturile dintre acestea, nu mai puțin relevantă este dimensiunea valorică, morală care fundamentează principiul separației puterilor în stat, caracterizând relația, raportul dintre aceste puteri.
Această din urmă dimensiune va face obiectul reflecțiilor în studiul de față.
I. Astfel, dacă analizăm atribuțiile distribuite prin Constituție și legi instituțiilor, organelor care compun fiecare putere a statului vom identifica prezența principiului bunei-credințe, care trebuie să caracterizeze comportamentul celor care exercită prerogativele legislative, executive sau judecătorești într-un stat de drept.
Dincolo de conținutul juridic atribuit sintagmei „bună-credință” în Drept, nu putem să nu remarcăm sorgintea morală a acestei reguli de comportament, căci prin formele ei de manifestare în practica socială aduce, inevitabil, în discuție o anumită formă de respect pe care fiecare putere în stat și-o datorează, în raport cu sine și, deopotrivă, în relația cu celelalte puteri ale statului.
Rămănând în zona ideii de respect coborâm, în fapt, la observarea și aprecierea comportamentelor individuale, căci instituțiile se compun din oameni.
„Puterea” oricăreia dintre puterile statului este „direct proporțională” cu calitatea oamenilor care populează aceste puteri și care este măsurabilă printr-o dimensiune ce absoarbe profesionismul (competența), responsabilitatea (răspunderea) și integritatea, manifestate în exercitarea atribuțiilor.
Exigențele statului de drept impun ca fiecare putere să fie îndeajuns de consolidată, căci numai astfel dobândește capacitatea de a intra într-un dialog matur cu celelalte puteri.
Din această perspectivă România este încă un „stat tânăr”, căci, deși la nivel formal, în Constituția sa și-a proclamat principiul separației puterilor în stat asumându-și atributul de stat de drept, constatăm că în practica socială, prin modul în care se manifestă puterile statului, atât în interiorul lor, prin referire la modul în care își exercită competențele, dar, mai ales, în raporturile dintre ele, mai sunt multe lucruri de îmbunătățit/exersat pentru a ne ridica la standardele impuse de exigențele statului de drept.
Evident, că și în democrațiile consolidate identificăm comportamente intra și interinstituționale neconforme exigențelor statului de drept, atât din perspectiva comportamentului celor care compun fiecare putere, cât și din perspectiva interacțiunii dintre aceste puteri ale statului. Acesta este motivul pentru care există legi și constituții, respectiv organisme anume create pentru sancționarea abuzurilor, printre care un rol esențial îl au Curțiile Constituționale, însă diferențele dintre state, din perspectiva respectării principiului separației puterilor în stat, rezidă în numărul și natura unor asemenea încălcări și consecințele pe care ele le produc în societate, în viața oamenilor.
Din acest punct de vedere, în țara noastră, sunt încă multe lucruri de făcut.
Astfel, dacă ne referim la puterea executivă și luăm în considerare că Guvernul este principala forță cu inițiativă legislativă în țară, iar, uneori, cu forță legislativă, Guvernul fiind, de exemplu, abilitat să emită ordonanțe de urgență, vom constata o serie de încălcări, dintre care unele impardonabile, în anumite materii, fapt ce a atras intervenția Curții Constituționale a României, care a sancționat îndeosebi depășirea sferei propriilor puteri și intrarea în sfera puterii legiuitoare, atribuită Parlamentului.
Exemplificările în domeniu exced studiului de față. Totuși, semnalăm câteva constatări ce se impun a fi evaluate la modul serios. Astfel, în programele postdecebriste anului 1989, nevoia de reforme în mai toate domeniile de activitate socială – lansate în scopul schimbării arhitecturii statului român – au impus elaborarea a numeroase proiecte de legi. În cadrul acestui proces, nu s-au respectat întotdeauna exigențele relative la conținutul și fundamentarea soluțiilor legislative, ignorându-se îndeosebi etapa evaluării preliminare a impactului noilor reglementări propuse, etapă care presupune identificarea și analizarea efectelor economice, sociale, de mediu, legislative și bugetare pe care le produc reglementările propuse. Alte carențe vizează modalitățile de fundamentare a soluțiilor legislative propuse, de a căror calitate depinde stabilitatea și eficiența legislativă.
Nu a fost suficient estimată și măsurată inevitabila inerție la reformă care trebuia gestionată de o manieră în care procentul acesteia nu trebuia să depășească 10%. În caz contrar, efectul viitoarei legi este suprimat, căci legile trebuie să aibă ele însele capacitatea de a se insera în țesutul social, eficiența unei legi fiind direct proporțională cu măsura în care destinatarii ei își internalizează valorile promovate de normele juridice care constituie corpul legii.
Erori de tipul celor menționate nu doar că au reclamat multiple intervenții legislative în unul și același domeniu, dar au avut efect în procesul de aplicare a legilor, generând interpretări diferite a acelorași norme, legi, fapt ce a reprezentat o premiză a instaurării abuzului de drept, printr-o îndepărtare de la spiritul care a animat norma, legea, efectul fiind o contra-reformă.
Evaluarea preliminară a impactului noilor reglementări se impune a fi realizată în chip obligatoriu și în raport cu drepturile și libertățile fundamentale ale omului, precum și cu legislația Uniunii Europene și cu tratatele internaționale la care România este parte, precum și cu jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului și a Curții de Justiție a Uniunii Europene.
Este suficient să ne amintim erorile de reglementare ale Guvernului în domeniul „taxei de poluare”, domeniu caracterizat de o fluctuație legislativă fără precedent, determinată de încălcarea repetată a unor norme de drept european și a jurisprudenței C.J.U.E., cu consecințe asupra bugetului de stat, agresat ca urmare a necesității punerii în executare a hotărârilor judecătorești pronunțate în domeniu, instanțele naționale fiind nevoite să racordeze legislația internă la exigențele dreptului UE. O estimare a pagubelor astfel create conduce la concluzia că bugetul de stat putea fi protejat mult mai bine în absența reglementărilor Guvernului în domeniul taxei de poluare.
Dacă adăugăm acestui efect comportamentul autorităților executive teritoriale, care nu s-au conformat exigențelor derivate din pronunțarea unor hotărâri interpretative a dreptului UE, de către C.J.U.E., prin aceea că nu au returnat benevol sumele încasate în baza unor acte normative în dezacord cu dreptul UE obligând cetățeanul la demersuri judiciare continue, respectiv la cheltuieli de energie umană si materială suplimentare, aceștia fiind nevoiți să se adreseze instanțelor judecătorești pentru a-și recupera sumele achitate statului în mod nejustificat, avem, cu adevărat, dimensiunea modului în care statul își respectă cetățenii. Dacă, la toate acestea, adăugăm și modul defectuos în care autoritățile executive și legislative au înțeles să reglementeze în continuare în domeniul taxei de poluare, cu nesocotirea exigențelor de reglementare impuse de pronunțarea primei hotărâri preliminare a C.J.U.E. putem evalua și dimensiunea respectului pe care puterea executivă, respectiv puterea legiuitoare și-o „conservă” în raporturile cu sine, dar și în raporturile cu puterea judecătorească, instanțele naționale fiind confruntate cu o agresiune teribilă asupra volumului lor de activitate, afectat masiv de cauzele judiciare, având ca obiect taxa de poluare. Respectul între puteri și respectul față de cetățean nu poate fi cultivat în asemnenea condiții, situația generând, deopotrivă, o atitudine cetățenească ostilă în raport cu statul și organele sale.
Situații de acest tip, ca regulă, generează emoții colective, care cu ușurință conduc la convulsii sociale.
În acelaşi constext este suficient să ne amintim reglementările imperfecte din domeniul salarizării care, de asemenea, au provocat mii de procese judiciare, soldate cu pronunțarea unor hotărâri judecătorești, neexecutate integral nici până în prezent.
Observațiile prezente sunt valabile și în privința puterii legiuitoare, reprezentate de Parlamentul României. Încălcarea normelor de tehnică legislativă -, obligatorii în contextul art. 3 alin. (1) din Legea nr. 24/27.03.2000, republicată[6], privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative -, cu referire la exigența redactării legilor, în mod clar, fluent și inteligibil, fără dificultăți sintactice și pasaje obscure sau echivoce reprezintă, deopotrivă, o măsură a respectului pe care puterea legiuitoare o acordă puterii executive și judecătorești, acestea având atribuții în domeniul aplicării legilor într-un stat, aplicarea legilor răsfrângându-se direct asupra destinatarilor legii. Ce formă de feedback am putea aștepta în astfel de condiții, decât una care ne va demonstra un grad minim de internalizare a valorilor pe care legea trebuie să le promoveze în viața oamenilor, cu consecințe asupra nivelului de respectare a legii în societate.
Dacă ne referim la soluțiile legislative promovate de legislativul țării în varii domenii de activitate lucrurile devin și mai complicate. Este suficient să reflectăm asupra modului în care s-a reglementat în materia proprietății, cu referire la bunurile preluate abuziv de către statul comunist.
Deficiențele relative la modul de elaborare a concepției viitoarei legi, la modul de alegere a soluțiilor legislative au condus la modificări legislative succesive, fără precedent în legislația altor state, cu consecințe brutale asupra bugetului României și asupra societății, marcate de reale convulsii sociale.
Intervenția Curții Europene soldată cu pronunțarea unei hotărâri pilot în această materie este relevantă pentru aprecierea modului în care și-a îndeplinit atribuțiile puterea legiuitoare și a consecințelor produse în viața oamenilor.
În astfel de condiții, procesul de aplicare a legii nu doar că este îngreunat, dar un astfel de mod de abordare este de natură a crea atât de multe nișe, încât fenomenul lipsei de integritate în aplicarea legii este la el acasă, căci procesul de aplicare a legii este indisolubil legat de interpretarea legii, aceasta fiind îngreunată ori de câte ori soluțiile legislative sunt instabile, insuficient fundamentate, neriguros exprimate. Mai mult, devierea procesului legislativ de la exigențele sale reprezintă o sursă de corupţie în societate.
Un segment important al activității legislative vizează elaborarea codurilor și a altor legi complexe – ca formă supremă de sistematizare a legislației unui stat.
Legea privind tehnica legislativă prevede o serie de exigenţe în domeniu. Astfel, aceasta autorizează înființarea comisiilor de specialitate la Consiliul Legislativ sau sub coordonarea acestuia, comisii instituite de Ministerul Justiției, pornindu-se de la o premiză de bun-simț, conform căreia doar specialiștii în domeniu sunt capabili să elaboreze tezele prealabile care să reflecte concepția generală, principiile, noile orientări și principalele soluții ale reglementărilor preconizate.
Odată definitivate, tezele se supun aprobării Guvernului, acesta fiind responsabil de elaborarea strategiilor de politici publice ale statului, iar, mai apoi, se trece la redactarea textului viitorului act normativ care se înaintează Parlamentului sau, după caz, Guvernului pentru declanșarea procedurilor legislative.
Într-un asemenea context, având în vedere rațiunea procedurii în acest caz, astfel cum aceasta este stabilită prin Legea nr. 24/2000, republicată (art. 27-29) evident că luarea în considerație a opiniei specialiştilor în domeniu reprezintă o chestiune de respect pe care organul legiuitor o datorează și care trebuie să se manifeste în cursul dezbaterilor parlamentare.
Simpla invitare a specialiștilor în domeniu cu ocazia dezbaterilor parlamentare nu este suficientă, dacă o astfel de manifestare are doar caracter formal. Ignorarea, respectiv răsturnarea opiniilor acestora prin „fixarea” unor soluții legislative total diferite față de cele preconizate ca și intervențiile de modificare a soluțiilor legislative preconizate de specialiștii în drept este de natură a afecta însăși concepția viitoarei legi, cu consecințe asupra aplicării legii însăși, căci urmarea unui astfel de tip de comportament este de natură a face textele incompatibile între ele sau greu de aplicat în practică. Zona este cu atât mai sensibilă, căci permite „fixarea” unor prevederi care pot veni în conflict cu Constituția și jurisprudența instanțelor europene.
O evaluare a situației în domeniu este detaliată sub pct. III al studiului de față, context în care putem observa că majoritatea excepțiilor de neconstituționalitate admise de Curtea Constituțională în domeniul Codului de procedură penală vizează norme, secțiuni, capitole din cod asupra cărora s-a intervenit masiv în Parlament, cu ocazia elaborării Legii de punere în aplicare a codului, nr. 255/2013.
Evident că la situația astfel creată a concurat și comportamentul altor actori implicați în procedura dezbaterii parlamentare, căci în această procedură un rol semnificativ îl are Consiliul Legislativ, care și-a desemnat un reprezentat în componența Comisiei de elaborare a Codului, prezent fiind şi în procedura dezbaterii parlamentare, dar și reprezentanţii Parchetului, reprezentanţii puterii judecătorești, reprezentanții asociațiilor profesionale ale magistraților, reprezentanţii Consiliul Superior al Magistraturii.
Toți aceștia au partea lor de contribuție, cu impact asupra calității legii votate în Parlament. Nimeni nu se poate deroba de o minimă responsabilitate, decât dacă am accepta posibilitatea acestor actori de a demonstra că, în ciuda poziției lor ferme, exprimată în cursul dezbaterilor parlamentare, opiniile le-au fost ignorate total de către Parlament, ceea ce este absurd şi nici nu corespunde realităţii.
Mai mult, aceiași actori au fost implicați în redactarea primară a normelor din Cod, fiind cooptați sau invitați la lucrările comisiei de specialitate instituită de Ministerul Justiției, în scopul elaborării concepției viitorului Cod.
Sublinierea este importantă dacă luăm în considerare că cele două coduri penale au fost votate prin procedura asumării răspunderii guvernamentale.
Iată că, într-un astfel de context, a arunca responsabilitatea calității acestor coduri doar asupra unui actor, oricare ar fi el, aduce în discuţie o chestiune de respect pe care ni-l datorăm reciproc.
De aceea, culpabilizarea comisiei de specialitate, cu trimitere la sumele de bani care s-au cheltuit în context nu este corectă și nici productivă, relevând un mod defectuos de a ne raporta la propriile competențe și responsabilități.
Relativ la puterea judecătorească, credem că atributul de înfăptuire a justiției, aociat acesteia posedă o dimensiune valorică specială de susținere a principiului separației puterilor în stat.
Cazurile de înlăturare de la aplicare a legii, sub pretextul aplicării unor norme convenționale, prin ignorarea atributului exclusiv al judecătorului, acela de aplicare a legii, iar nu de creare a ei au fost cenzurate inclusiv de Curtea Europeană, care, în mod repetat a subliniat că judecătorului nu-i este permis să intre în sfera de competență a unei alte puteri a statului, respectiv, în sfera de legiferare. Dacă asociem acestui tip de comportament și cel derivat din nesocotirea deciziilor Curții Constituționale, decizii care sunt obligatorii conform Constituției, respectiv a deciziilor pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție în procedura recursului în interesul legii, de asemenea obligatorii, precum și fenomenul de jurisprudență neunitară care a măcinat procesul de aplicare a legii în România, evident că avem o imagine clară asupra modului în care judecătorul se raportează la propriile atribuții și valori (independență, integritate, imparțialitate și responsabilitate), dar și o măsură clară asupra felului în care ne raportăm la ideea de respect față de cetățenii nevoiți să suporte consecințele impredictibilității actului de justiție. De aici, frustrarea generată, prin aprecieri dintre cele mai nocive cu privire la principiul legalității și egalității în fața legii, principii de rang constituțional.
Conflictul devine și mai abrupt în situațiile în care este reclamat concursul Curții Constituționale, iar în ipoteza în care Curtea constată că însăși o decizie pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în procedura recursului în interesul legii (reglementat tocmai pentru a asana cazurile de jurisprudență neunitară) este neconstituțională, lucrurile devin acerbe. La un astfel de caz ne referim sub pct. II al studiului de față.
Modul de acțiune al fiecărei puteri a statului, cât și modul de interacțiune al acestor puteri între ele este verificat, cenzurat, în limitele Constituției, prin intermediul Curții Constituționale, aceasta fiind autoritatea menită să vegheze la respectarea principiului supremației Constituției și, implicit, asupra conformității întregii legislații cu Constituția țării.
Conflictele juridice de natură constituțională reprezintă cea mai gravă formă de nesocotire a respectului interinstituțional pe care reprezentanții celor trei puteri în stat și-l datorează, căci în astfel de situații se pune în evidență cu supramăsură traseul unei puteri a statului de a intra în casa alteia, deși accesul îi este restricționat, sub semnul „Trecere interzisă”[7].
Din nefericire, intervenția Curții Constituționale în acest domeniu nu a fost ocolită, iar în cazurile în care acest conflict a fost stabilit ca existând între puterea legiuitoare și puterea judecătorească, lucrurile devin și mai îngrijorătoare[8].
Dar, rolul Curții Constituționale nu se rezumă la reglarea raporturilor dintre puteri, fiind manifest și în legătură cu activitatea acestor puteri, prin raportare la încălcările săvârșite de aceste puteri, în raport cu normele constituționale.
În mod firesc se pune întrebarea dacă, în contextul numărului și naturii încălcărilor dispozițiilor constituționale – indicatori de natură să facă distincția între un „stat tânăr”, precum România (în sensul vizat la începutul prezentului studiu) și statele cu o democrație consolidată, Curtea Constituțională reușește în toate cazurile să „rezolve” problemele legate de nesocotirea respectării principiului separației puterilor în stat, a principiului supremației Constituției, a celorlalte principii constituționale, menite a ghida activitatea fiecărei puteri în stat?!.
O evaluare a jurisprudenței Curții Constituționale ne oferă răspunsul la această dilemă.
Astfel, în materia respectării drepturilor și libertăților fundamentale ale omului, intervenția Curții Constituționale poate fi evaluată (și a fost evaluată!) pe etape. România a ratificat Convenția europeană asupra drepturilor și libertăților fundamentale ale omului în anul 1994[9]. Receptarea jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului în activitatea Curții Constituționale a fost progresivă. Astfel, putem constata că abia în zilele noastre deciziile Curții Constituționale abundă în referiri, trimiteri la jurisprudența instanței europene. Același fenomen caracterizează și activitatea instanțelor de judecată naționale. Or, în acest traseu, o evaluare a jurisprudenței instanțelor judecătorești naționale pune în evidență că în perioadele contemporane anului 1994 și a celor imediat următoare referirile la jurisprudența CEDO erau izolate, motiv pentru care unul dintre indicatorii de evaluare profesională a judecătorului român era legat de nivelul de receptare a jurisprudenței CEDO în hotărârile pronunțate de instanțele române. A urmat, apoi, o perioadă în care printr-o interpretare excesivă a jurisprudenței CEDO s-a ajuns la înlăturarea legii interne, în condiții contrare normelor constituționale care consacră prioritatea normelor internaționale în raport cu dreptul intern, inclusiv prin înlăturarea de la aplicare a deciziilor Curții Constituționale și a deciziilor Înaltei Curți de Casație și Justiție, pronunțate în materia recursului în interesul legii[10].
Abia în ultimii ani observăm un nivel rafinat de reașezare a jurisprudenței instanțelor europene în dreptul intern.
Din această perspectivă, evident că suntem preocupați de analizarea calității intervenției Curții Constituționale în reglarea disputelor de ordin constituțional.
O reflecție asupra concluziilor trase în urma unei sumare analize a deciziilor Curții Constituționale relative la unele dispoziţii cuprinse în Codurile penale ale României face obiectul pct. II și III al studiului de față.
Dacă ne propunem o analiză a cauzelor care sunt de natură a influența comportamentul Curții Constituționale nu putem să nu observăm că însăși această autoritate nu poate fi exclusă din registrul unor posibile erori, derivate, fie din dorința de „a ajusta” procesul de interpretare a legii în activitatea instanțelor ordinare, cu consecința (regretabilă) de a intra în sfera de exercitare a puterii judecătorești[11], fie din dorința de „a corecta” puterea legiuitoare, cu consecinţa intrării în sfera acestei puteri, prin modificarea, de exemplu, a reglementării cadrului procesului, în procesele penale[12].
Iată că, modul de îndeplinire a atribuțiilor legale conferite fiecărei puteri a statului și modul de interacțiune al acestor puteri este de natură a influența și modul de acțiune al Curții Constituționale, din perspectiva calității deciziilor pronunțate, permițând, cel puțin la nivel doctrinar, susținerea caracterului discutabil al unor hotărâri ale Curții Constituționale. Sfera discuțiilor în acest context se extinde cu atât mai mult, cu cât, în activitatea Curții Constituționale pot fi identificate decizii pronunțate în materia excepțiilor de neconstituționalitate, care consacră și opinii minoritare. Evident că posibilitatea expunerii unor puncte de vedere în dezacord cu opinia majoritară care consfințește puterea unei decizii a Curții Constituționale, respectiv a unei hotărâri judecătorești pronunțată de orice fel de instanță de judecată nu conține prin ea însăși vreun aspect criticabil, ci, dimpotrivă, însă există și probleme de drept „cheie”, a căror dezlegare are „un impact major” în realitatea socială și în viața oamenilor, context în care „regula unanimității” este extrem de importantă în procesul de luare a unor decizii opozabile erga-omnes și obligatorii, precum sunt deciziile Curții Constituționale. Când această regulă nu poate fi instaurată recomandabil este ca opinia majoritară, care consolidează decizia astfel luată să se preocupe, în mod expres și convingător de furnizarea argumentelor menite să contracareze opinia separată sau să ofere un răspuns dilemei ivite, astfel ca destinatarului deciziei și opiniei publicate să i se circumscrie mai precis aria de apreciere, în scopul însușirii și înțelegerii rațiunii deciziei.
În caz contrar, există riscul generării unei puternice emoții colective, cu toate consecințele ce derivă din aceasta, inclusiv în planul aprecierii comportamentului Curții din perspective nu neaparat de ordin legal, ci, mai ales, moral, valoric. Mai mult, verdictul impus printr-o astfel de decizie este de natură a pune în dificultate organe, instituţii, persoane incluse în sfera normei, ulterior declarată neconstituțională, cu consecințe asupra modului în care sunt acestea percepute în societate.
În acest context, înțelegem să ne referim la decizia Curții Constituționale nr. 51/16.02.2016, prin care Curtea Constituțională, admițând o excepție de neconstituționalitate, a constatat că sintagma „ori de alte organe specializate ale statului” din cuprinsul art. 142 alin. (1) din Codul de procedură penală este neconstituțională.
Credem că niciun jurist nu ar putea susține că sintagma în discuție corespunde exigențelor constituționale și convenționale impuse reglementărilor în materia drepturilor și libertăților fundamentale ale omului, din perspectiva exigențelor acestor norme de a fi clare, precise, predictibile.
Însă, faptul că motivarea Curții Constituționale nu se rezumă la argumentele fixate sub paragrafele 46, 47, 48, 49, 51 din decizia Curții care vizează exigențele menționate, fapt asociat cu împrejurarea că această decizie are o opinie separată -, în sensul inadmisibilității excepției de neconstituționalitate, în raport cu prevederile art. 29 alin. (1) din Legea 47/1992, republicată, normă care fixează aria de acțiune a Curții Constituționale -, și cu împrejurarea că, prin paragraful nr. 19 din decizie, Curtea se rezumă la a constata că a fost legal sesizată și este competentă să soluționeze excepția de neconstituționalitate, fără a răspunde punctual contraargumentelor dezavuate în faza deliberării – toate la un loc, sunt de natură a legitima discuțiile generate în spațiul public în legătură cu această decizie.
Dacă adăugăm acestui tip de comportament și alegațiile Curții relative la modul de implementare a deciziei în realitatea normativă și în activitatea instanțelor de judecată lucrurile devin și mai discutabile.
Intervenția în spațiul public a președintelui Curții Constituționale din dorința acestuia de a preciza sensul de aplicare al deciziei Curții rămâne și mai discutabilă și, în orice caz, lipsită de efect în privința modului de receptare a deciziei Curții Constituționale în activitatea instanțelor, care nu va fi unul unitar la nivel național, ceea ce va atrage inevitabil intervenția Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanță responsabilă de aplicarea unitară a legii în activitatea instanțelor de judecată.
Un fenomen similar întâlnim și în activitatea instanțelor de drept comun, în sfera motivării hotărârilor judecătorești, context în care legiuitorul a fost nevoit să intervină, dată fiind importanța motivării hotărârilor judecătorești[13], astfel că acesta a reglementat o nouă abatere disciplinară, prin modificarea Legii nr. 303/2004, constând în nemotivarea hotărârii judecătorești sau utilizarea în cuprinsul motivării a unor expresii inadecvate sau în mod manifest ofensatoare din punct de vedere al raționamentului juridic.
Rațiunea acestor modificări legislative a surprins și dimensiunea de respect pe care trebuie să o manifestăm în procesul de aplicare a legii, căci nu este suficient a se face dreptate, ci trebuie să se și vadă că s-a făcut dreptate[14], iar acest ultim aspect rezidă inclusiv în modul de motivare a deciziilor judiciare.
O incursiune asupra importanței raporturilor dintre cele trei puteri ale statului și a rolului acestor puteri reprezintă obiectul studiului de față, prin referire la intervențiile Curții Constituționale asupra unor norme din Codurile penale ale României, ca efect al admiterii unor excepții de neconstituționalitate de către Curtea Constituțională a României.
II. Cu privire la deciziile Curții Constituționale referitoare la excepțiile de neconstituționalitate ale unor dispoziții din Codul penal al României, constatăm că până în prezent Curtea Constituțională a pronunțat/publicat un număr de șase decizii de admitere a excepțiilor de neconstituționalitate invocate.
O analiză a conținutului acestor decizii pune în evidență faptul că patru dintre cele şase decizii au caracter interpretativ, doar două au antamat probleme de fond, care privesc construcția normelor juridice ce au făcut obiectul controlului de constituționalitate.
A) Relativ la prima categorie de decizii se impun câteva precizări, și anume:
– Posibilitatea și obligația Curții Constituționale de a intervenii ori de câte ori este sesizată în cazul în care un text legal poate genera o interpretare de natură a aduce atingere prevederilor constituționale a fost consacrată chiar în jurisprudența Curții Constituționale.
Astfel, prin Decizia nr. 1902/18.12.2012[15], Curtea a statuat că „fără a nega rolul constituțional al instanței supreme a cărei competență este circumscrisă situațiilor de practică judiciară neunitară, Curtea Constituțională reține că, în cazul în care un text legal poate genera interpretări diferite este obligată să intervină ori de câte ori acele interpretări generează încălcări ale prevederilor Legii fundamentale. Constituția reprezintă cadrul și măsura în care legiuitorul și celelate autorități pot acționa; astfel și interpretările care se pot aduce normei juridice trebuie să țină cont de această exigență de ordin constituțional cuprinsă în art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală, potrivit căreia „în România respectarea Constituției, a supremației sale este obligatorie”.
Mai mult, posibilitatea controlului menționat vizează și ipoteza în care Înalta Curte de Casație și Justiței în realizarea atribuțiilor sale constituționale în sensul art. 126 alin. (3) din Constituție a pronunțat o decizie pentru interpretarea și aplicarea unitară a legii cu ocazia soluționării unui recurs în interesul legii, căci prin aceasta, Curtea Constituțională nu intră în sfera de competență a Înaltei Curți de Casație și Justiție, întrucât această instanță are o competență exclusivă de a se pronunța asupra problemelor ce țin de interpretarea și aplicarea unitară a legii ori de cîte ori practica judiciară impune acest lucru. Prin urmare, o decizie pronunțată într-o astfel de procedură nu poate constitui eo ipso obiect al cenzurii Curții Constituționale (decizia nr. 409/4.11.2003[16]), însă împrejurarea că printr-o decizie pronunțată într-un recurs în interesul legii se dă unui text de lege o anumită interpretare nu este de natură a fi convertită într-un fine de neprimire care să oblige Curtea Constituțională, ca, în pofida rolului său de garant al supremației Constituției, să nu mai analizeze textul în cauză în interpretarea dată de instanța supremă[17];
– Când Curtea Constituțională a hotărât că numai o interpretare este conformă cu Constituția, aceasta consacră, în realitate, prezumția de constituționalitate a textului în respectiva interpretare, caz în care o asemenea prezumție nu doar că este obligatorie pentru instanțele judecătorești și organele administrative, dar ea nu poate fi răsturnată în niciun mod, căci, în caz contrar s-ar legitima posibilitatea nesocotirii deciziei Curții Constituționale[18];
– În cazul „deciziilor interpretative” „ghidul” prin care Curtea Constituționașă măsoară constituționalitatea dispozițiilor legale supuse controlului său este reprezentat, în principal, de „intenția legiuitorului”, valorizată de Curte în astfel de decizii cu caracter interpretativ căci „intenția legiuitorului nu trebuie și nu poate fi ignorată”[19];
– Deciziile prin care Curtea Constituțională măsoară constituționalitatea modului de interpretare a unor dispoziții legale de către instanțele judecătorești în raport cu exigențele constituționale sunt de natură a susține și consolida actul normativ care conține norma supusă interpretării în procesul de aplicare a legii, tocmai pentru a nu devia legea de la scopul pentru care ea a fost elaborată și a o contrapune normelor constituționale în chip arbitrar. De aceea astfel de decizii ale Curții Constituționale nu sunt de natură a contrazice concepția, rațiunea actului normativ care conține norma în dispută, ci pentru a o susține și promova.
Iată că, nu se poate susține că intervenția Curții Constituționale în cazul noului Cod penal, nici în ceea ce privește numărul deciziilor pronunțate în materie, nici prin conținutul, natura acestora, ar demonstra „precaritatea” noului Cod penal, respectiv deficiențe relative la modul de elaborare a normelor cuprinse în acest cod, posibil imputabile Comisiei de redactare a codului, respectiv Guvernului sau Parlamentului României ori altor organe menite a veghea asupra calității legislației, precum ar fi Consiliul Legislativ cu referire la atribuțiile acestui organism statuate prin Legea nr. 24/27.03.2000, republicată[20], privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.
O analiză succintă a deciziilor vizate sub pct. A) de mai sus pune în evidenţă următoarele:
– Prin Decizia nr. 265/06.05.2014 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor 5 din Codul penal[21], Curtea Constituțională a admis excepția de neconstituționalitate ridicată de Înalta Curte de Casație și Justiție în dosarul nr. 5714/118/2012 și a constatat că dispozițiile art. 5 din Codul penal sunt constituționale în măsura în care nu permit combinarea prevederilor din legi succesive în stabilirea și aplicarea legii penale mai favorabile.
Din perspectiva valențelor valorice ale principiului separației puterilor în stat prezentate sub pct. I al studiului de față trebuie să constatăm că decizia menționată putea fi evitată dacă Înalta Curte de Casație și Justiție, respectiv instanțele judecătorești și-ar fi internalizat în chip real principiul supremației Constituției, în virtutea căruia deciziile Curții Constituționale au caracter obligatoriu, erga omnes, căci printr-o decizie anterioară celei în discuție, respectiv prin decizia nr. 1470/08.11.2011[22], Curtea Constituțională a statuat, în materia aplicării legii penale mai favorabile, că „aceasta vizează aplicarea legii, și nu a dispozițiilor mai blânde, neputându-se combina prevederile din vechea și din noua lege, deoarece s-ar ajunge la o lex tertia, care, în pofida dispozițiilor art. 61 din Constituție, ar permite judecătorului să legifereze”, deși unica autoritate legiuitoare în stat este Parlamentul.
Depășirea atribuțiilor puterii judecătorești putea fi evitată și prin observarea deciziei Curții Constituționale nr. 834/02.10.2007[23], în care Curtea a statuat că „determinarea legii mai blânde nu presupune o activitate abstractă, ci una concretă, fiind indisolubil legată de fapta comisă și de autorul ei”.
De asemenea, observarea riguroasă a dispozițiilor art. 5 din Codul penal, care privesc legea penală sau contravențională mai favorabilă și nicidecum dispozițiile/normele penale mai favorabile era de natură a evita impactul de neconstituționalitate care a atras intervenția Curții Constituționale a României.
– Prin decizia nr. 356/25.06.2014 referitoare la excepția de neconstituțiomnalitate a dispozițiilor 1182 alin. (2) lit. a) din Codul penal din 1969 s-a admis excepția de neconstituționalitate și s-a constatat că dispozițiile art. 1182 alin. (2) lit. a) din Codul penal 1969 sunt constituționale în măsura în care confiscarea extinsă nu se aplică asupra bunurilor dobândite înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 63/2012 privind modificarea și completarea Codului penal al României și a Legii nr. 286/2009 privind Codul penal.
Această decizie valorifică principiul neretroactivității legii, cu referire la Legea nr. 63/2012 prin care a fost introdusă confiscarea extinsă, ca măsură de siguranță în Codul penal, decizia fiind menită să orienteze procesul de aplicare al legii de către instanțele judecătorești și, în egală măsură, să susțină dimensiunea valorică a principiilor axate pe nevoia de ajutor reciproc pe care instituțiile statului sunt datoare să și-l acorde în interacțiunea dintre ele, context în care intervenția Curții Constituționale poate fi privită și din perspectiva atribuirii unui conținut concret deviziei „checks and balances”, menită să susțină principiul separației puterilor în stat, ca liant și suport al democrației;
– Decizia nr. 11/15.01.2015 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor 1121 alin. (2) lit. a) din Codul penal ridică probleme similare deciziei nr. 356/26.06.2014 mai sus analizată, motiv pentru care nu ne vom axa asupra ei.
– Prin Decizia nr. 508/7.10.2014 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor 159 alin. (3) din Codul penal[24], s-a admis excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 159 alin. (3) din Codul penal și s-a constat că acestea sunt constituționale în măsura în care se aplică tuturor inculpațiilor trimiși în judecată înaintea datei intrării în vigoare a Legii nr. 286/2009 privind Codul penal și pentru care la acea dată momentul citirii actului de sesizare fusese depășit.
Textul evaluat prevede: „Împăcarea produce efecte numai cu privire la persoanele între care a intervenit și dacă are loc până la citirea actului de sesizare al instanței”.
Curtea a calificat norma ca fiind una de drept material, căci reglementează o cauză de înlăturare a răspunderii penale, context în care Curtea validează rațiunea dispozițiilor art. 159 alin. (3) din Codul penal, apreciind că această normă este pe deplin justificată prin finalitatea urmărită, constând în limitarea în timp a stării de incertitudine în derularea raporturilor juridice și în restrângerea posibilității de exercitare abuzivă a acestui drept (paragraful 21), instituirea de către legiuitor a unor termene procesuale asigurând ordinea de drept, indispensabilă pentru valorificarea drepturilor proprii, cu respectarea atât a interesului general, cât și drepturilor și intereselor legitime ale celorlalți titulari, cărora statul este ținut să le acorde ocrotire (Decizia nr. 1470/08.11.2011).
Prin decizia pronunțată Curtea plasează norma analizată în sfera de aplicare a principiului aplicării legii penale mai favorabile, statuând că împăcarea poate intervenii și în cauzele începute înaintea datei de intrare în vigoare a Codului penal și în care a fost depășit momentul citirii actului de sesizare a instanței.
În acest fel, Curtea a aplicat un principiu statuat și în Decizia nr. 1470/08.11.2011, potrivit cu care, legea penală mai favorabilă se aplică tuturor situațiilor juridice născute sub imperiul legii vechi și care continuă să fie judecate sub legea nouă, până la rămânerea definitivă a hotărârii de condamnare.
[1] Cristian Ionescu, Principalele forme de interferență a instituțiilor de guvernare în statul de drept, SDR nr. 2, 1995.
[2] A se vedea Lidia Barac, Despre jurisdicții și competențe. Exigențele statului de drept.
[3] Cristian Ionescu, citat de Lidia Barac, în op. cit.
[4] Lidia Barac, op. cit.
[5] Ibidem.
[6] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260/21.04.2010.
[7] A se vedea Lidia Barac op. cit.
[8] Ibidem.
[9] Legea nr. 30/1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 135 din 31.05.1994.
[10] Ibidem și Lidia Barac, Răspunderea și responsabilitatea, garanții ale independenței justiției.
[11] A se vedea Decizia nr. 51 din 16 februarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 190 din 14 martie 2016.
[12] A se vedea Decizia Curții Constituționale nr. 496 din 23 iunie 2015 și Decizia Curții Constituționale nr. 423 din 9 iunie 2015 la care fac referire pct. II și III din studiul de față.
[13] Lidia Barac, Răspunderea și responsabilitatea, garanții ale independenței justiției.
[14] Principiul 3.2. Principiile de la Bangalore cu privire la conduita judiciară, document adoptat de Grupul Judiciar de întărire a integrității magistraților, 25-26.11.2003.
[15] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 67/31.01.2013.
[16] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 848/27.11.2003.
[17] Decizia nr. 8/18.01.2011 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 186/17.03.2011, Decizia nr. 854/23.06.2011 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 672/21.09.2011.
[18] Decizia nr. 536/28.04.2011 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 482/7.07.2011.
[19] Decizia nr. 265/06.05.2014 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 372/20.05.2014.
[20] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260/21.04.2010.
[21] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 372/20.05.2014.
[22] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 853/02.12.2011.
[23] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 727/26.10.2007.
[24] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 843/19.11.2014.
Prof. univ. dr. Lidia Barac
* Pentru partea a doua a acestui articol click aici. Pentru partea a treia click aici.
- Flux integral: www.juridice.ro/feed
- Flux secţiuni: www.juridice.ro/*url-sectiune*/feed
Pentru suport tehnic contactaţi-ne: tehnic@juridice.ro
