Consolidarea statutului procurorului (2)
29 august 2016 | Codruţ OLARU
Codruț Olaru
* Prima parte a proiectului poate fi consultată aici
Evaluarea magistraților procurori
În contextul dorinței absolut firești a fiecărui magistrat de a obține calificative maxime pentru întreaga activitate pe care o desfășoară, evaluarea obiectivă a activității proprii a procurorilor din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, DNA/DIICOT, dar şi din cadrul celorlalte unități devine fundamentală.
Opinia generală este unanimă în sensul că modalitatea actuală de evaluare este una total necorespunzătoare, nerealistă și preponderent formală, ceea ce a condus la acordarea unor calificative maxime pentru aproximativ 95% din totalul procurorilor evaluați.
În acest context, se impune redefinirea conceptuală a criteriilor care trebuie sa stea la baza evaluării, sens în care considerăm următoarele:
– elementul central care trebuie avut în vedere la evaluare trebuie să-l constituie nivelul unității de parchet la care magistratul își desfășoară activitatea – parchet de pe lângă judecătorie, tribunal, curte de apel, curte de casație sau direcție specializată, știut fiind faptul ca la unitățile de prim nivel și de nivel secund, accentul este pus pe aspectul cantitativ al activității, în timp ce pentru celelalte instanțe, dat fiind rolul preponderent de control judiciar sau de îndrumare al acestora, accentul trebuie pus pe aspecte de complexitate.
Este preferabil ca pentru procurorii din cadrul PICCJ/DNA/DIICOT să fie redactate şi aplicate regulamente proprii de evaluare, adaptate acestor unități cu specificitate proprie.
S-ar da astfel eficiență principiului că procurorii ce își desfășoară activitatea – de exemplu – în cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție trebuie să fie evaluați pe măsura experienței profesionale deosebite pe care o au, prin raportare la:
– activitățile investigative complexe desfășurate – (pentru procurorii din sectoare operative);
– contribuțiile profesionale semnificative depuse, studii, note, propuneri, rolul și aportul în cadrul ședințelor de judecată – (pentru procurorii din sectoare neoperative),
corespunzătoare anvergurii celei mai reprezentative structuri de la nivelul Ministerului Public.
În cazul structurilor specializate, evaluarea procurorilor trebuie făcută în funcție de criterii proprii, adaptate specificului activităților acestor unități – de exemplu numărul de grupuri infracțional organizate destructurate, cantități de droguri ridicate în vederea confiscării, prejudicii constatate în cauzele instrumentate, cuantumul măsurilor asigurătorii instituite, etc.
Capitolul IV
Identificarea măsurilor pentru îmbunătățirea activității sistemului judiciar
A. Măsuri vizând activitatea Consiliului Superior al Magistraturii
1. – Coeziune în cadrul Secției de procurori a CSM. Solidaritate profesională;
Cei cinci reprezentanți aleși ai Ministerului Public în CSM trebuie să acționeze în mod unitar, conjugat, dar în același timp, integrat cu activitatea membrilor judecători din cadrul Consiliului, pentru apărarea drepturilor procurori și consolidarea statutului de magistrat, iar în aceasta viziune, rolul reprezentantului PICCJ devine unul major în coagularea tuturor acestor cerințe. Orice atitudine singulară, necoordonată cu nevoile reale ale sistemului poate genera erori de sistem, greu de remontat ulterior.
2. – Transparența totală a activității; fiind vorba despre desfășurarea în mod exclusiv a unei activități în favoarea magistraților, elementele de transparență decizională, de motivare riguroasă și pertinentă a măsurilor dispuse, dar şi comunicarea publică coerentă şi rapidă, trebuie să constituie repere constante ale întregii activități a membrilor CSM.
3. – Reducerea numărului de magistrați ce își desfășoară activitatea în cadrul aparatului tehnic propriu al CSM – acoperirea acestor funcții trebuie făcută prin atragerea de personal contractual de specialitate și redistribuirea către sistemul judiciar a posturilor de magistrat ocupate în prezent. Trebuie menționat faptul că la acest moment, în cadrul CSM, pe funcții de acest gen își desfășoară activitatea un număr total de 53 magistrați detașați (35 judecători/ 18 procurori).
Prezența magistraților în aparatul tehnic al CSM trebuie să constituie excepția, nu regula.
4. – Mandat de conducere pentru 2 ani; actuala formulă a alegerii anuale a președintelui şi vicepreședintelui Consiliului Superior al Magistraturii, în care există în mod natural certitudinea ca fiecare membru procuror să ocupe la un moment dat o funcție de conducere, nu poate asigura dezvoltarea unor inițiative durabile pentru sistemul judiciar. De aceea, modificarea duratei mandatelor de conducere la un termen de 2 ani ar putea reprezenta o variantă realistă de funcţionabilitate a Consiliului.
5. – Modificarea componenței Secției de Procurori din cadrul CSM – în sensul alocării a 2 locuri procurorilor din cadrul PICCJ și diminuării la 1 loc pentru procurorii din cadrul parchetelor de pe lângă tribunale; s-ar putea asigura în această modalitate, într-un mod mai eficient, funcția de reprezentare recunoscută Consiliului, în condițiile în care procurorii de la nivelul echivalent instanței supreme, urmare a parcurgerii tuturor formelor de formare și promovare profesională, cunosc într-o mai mare măsură nevoile sistemului și pot da rezolvări calificate şi rapide.
În această modalitate, s-ar da eficiență reprezentării în cadrul CSM pe criterii de experiență și pregătire profesională și nu criterii de reprezentare cantitativă, deși, la acest moment numărul total al procurorilor care activează în cadrul PICCJ şi a celor două direcții specializate (aprox. 600) este relativ similar cu cel al procurorilor din cadrul parchetelor de pe lângă tribunale (aprox. 560).
6. – Obligativitatea membrului Consiliului Superior al Magistraturii de a demisiona din funcția de conducere ocupată (în măsura în care există astfel de situații) la momentul alegerii în consiliu; Dată fiind durata de 6 ani a mandatului membrilor CSM, apare ca o necesitate vacantarea funcției de conducere din care provine magistratul ales, în ideea de a asigura buna desfășurare a activității la nivelul unității de bază, prin definitivarea altui procuror pe funcția de conducere corespondentă.
7. – Raport anual de activitate; în condițiile în care membrii CSM sunt reprezentanții aleși ai procurorilor în acest organ colectiv, această propunere se impune categoric, sens în care rapoartele anuale întocmite de către fiecare membru urmează a fi întocmite și prezentate colegiilor de conducere ale PICCJ/ DNA/ DIICOT.
8. – Întâlniri trimestriale obligatorii cu conducerile PICCJ/ DNA/ DIICOT pentru preluarea și transpunerea în practică a nevoilor instituționale ale procurorilor.
B. Măsuri vizând activitatea Ministerului Public.
Activitatea tuturor membrilor CSM, şi cu atât mai mult a reprezentantului PICCJ în Consiliu, trebuie să reprezinte în mod real, un element complementar viabil pentru nevoile profesionale ale tuturor procurorilor din sistem și o modalitate concretă de aducere la îndeplinire a planurilor manageriale ale liderilor profesionali de la nivelul conducerii Ministerului Public și al Direcțiilor specializate. Din această perspectivă, dialogul permanent cu managerii de sistem și procurorii de la toate palierele devine fundamental.
În mod concret, măsurile pe care le propunem și pe care trebuie să le susțină reprezentanții Ministerului Public în CSM, pot viza următoarele domenii:
1. – sprijinirea activității în domeniile prioritare ale Ministerului Public – combaterea corupției, conflictului de interese, macrocriminalității economico-financiare și spălării banilor și derularea de acțiuni concrete pentru recuperarea prejudiciilor cauzate prin infracțiuni.
2. – consolidarea instituțională a DNA/DIICOT.
Este un fapt de necontestat că la acest moment, lupta anticorupție în România este un fenomen ireversibil, care a atins parametri cantitativi și calitativi greu de egalat, fapt ce dovedește o dată în plus că D.N.A. – ca structură specializată a Ministerului Public – este o entitate consolidată, puternică, recunoscută intern și internațional.
Rezultatele meritorii obținute de către procurorii anticorupție, susținerea națională și internațională de care se bucură direcția, dar și managementul eficient al actualei echipe manageriale, conduc în mod categoric la concluzia că D.N.A. este cu adevărat reprezentativ pentru Ministerul Public.
Considerăm deopotrivă ca România – ca stat membru U.E., și Ministerul Public – ca și entitate fundamentală a statului român cu atribuții în materia securității naționale, trebuie să considere ca şi priorități naționale, şi fenomenele și tendințele criminogene pe care Europa le traversează în această perioadă.
O astfel de prioritate trebuie să devină lupta împotriva terorismului concurentă cu problematica migrației ilegale și a traficului de migrați, în principal a celor dinspre Orientul Mijlociu spre Vestul Europei, cu tranzitarea României.
Entitatea competentă exclusiv pe linia combaterii terorismului și a finanțării terorismului este D.I.I.C.OT., unitate care considerăm că trebuie consolidată:
– instituțional – prin definitivarea cadrului legal de funcționare;
– logistic – prin alocarea resurselor umane și necesare;
– informativ – prin furnizarea de către structurile de profil de informații viabile, cu potențial investigativ avansat.
În mod absolut necesar, din punct de vedere legislativ și funcțional, DIICOT trebuie să beneficieze de aceeași susținere instituțională ca și DNA, pentru atingerea unor performante profesionale maximale, iar cadrul normativ de organizare și funcționare a DIICOT trebuie să devină similar cu cel al DNA.
3. – consolidarea instituțională a parchetelor nespecializate.
Din punct de vedere statistic, parchetele nespecializate, inclusiv structura proprie a PICCJ acoperă:
– 84,40 % din totalul structurii de personal a Ministerului Public (D.N.A. și D.I.I.C.O.T. dețin 15,60 %);
– 98,40 % din totalul cauzelor soluționate în cursul anului 2015 (N.A. și D.I.I.C.O.T. dețin 1,60 %);
Este evident din această analiză statistică minimală că aceste unități de parchet acoperă într-o manieră covârșitoare nevoia de securitate personală a cetățeanului, interacționează direct cu nevoile acestuia și sunt în permanentă expunere publică.
4. – specializarea procurorilor la nivelul întregului Minister Public.
Necesitatea specializării procurorilor la nivelul Ministerului Public, nu doar la nivelul D.N.A. și D.I.I.C.O.T. se impune pe anumite segmente infracționale, preponderent în materia infracțiunilor de criminalitate economico-financiară, mica corupție sau conflictul de interese.
Activitatea de combatere a evaziunii fiscale coroborată cu cea de recuperare a prejudiciilor cauzate prin acest tip de cauze, au devenit probleme de securitate națională, motiv pentru care responsabilitatea instituțională trebuie să fie una generală, alocată majorității structurilor de parchet din cadrul Ministerului Public, și nu doar în sarcina procurorilor din cadrul structurilor specializate.
Dat fiind faptul că în toate evaluările europene rezultate în urma implementării MCV, dar și urmare a faptului că cele trei domenii amintite sunt prioritare în activitatea Ministerului Public, este evident că specializarea procurorilor trebuie să fie o constantă la nivelul sistemului de parchete.
5. – trecerea progresivă a activității poliției judiciare la nivelul Ministerului Public.
Este bine-cunoscut faptul că în actuala configurație organizatorică, activitatea poliției judiciare se desfășoară sub o dublă subordonare a polițiștilor implicați – una funcțional-operativă, la nivelul unităților de parchet și una administrativă, la nivelul structurilor de politie, ceea ce indiscutabil, reprezintă un dezavantaj major pentru investigațiile penale.
Modelul ideal de funcționare a poliției judiciare sub coordonarea procurorilor dezvoltat de către D.N.A. constituie unul din cele mai puternice argumente de a extinde această manieră de lucru și către D.I.I.C.O.T., dar și către parchetele nespecializate.
Un prim pas important în acest sens s-a făcut prin efortul Ministerului Justiției, care pentru rezolvarea problemelor funcționale generate de neconstituționalitatea art. 141 al. 2 C.pr.pen. a propus, iar Executivul a adoptat OUG nr. 6/2016[1], act normativ ce va permite alocarea pentru început, a câte 40 posturi de polițiști judiciari pentru PÎCCJ, D.N.A. și D.I.I.C.O.T., urmând ca, în perspectivă numărul acestora să crească.
* În acest sens, trebuie sprijinită şi inițiativa DIICOT propusă prin proiectul de modificare a Legii nr. 508/2004 de alocare în cadrul structurii a 290 posturi de politie judiciară.
6. – reorganizarea parchetelor militare.
Din punct de vedere al resurselor umane alocate este de menționat faptul că, la nivelul sistemului parchetelor militare, din numărul total de 93 posturi de procuror militar sunt ocupate 62 de posturi, ceea ce reprezintă un procent de 2,3% din numărul total al procurorilor din cadrul Ministerului Public.
Chiar dacă sub aspect strict cantitativ activitatea acestor parchete poate fi criticată, considerăm că sistemul parchetelor militare trebuie să existe, sub conducerea funcțională a Procurorului General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, cu o structură redusă de personal, dar capabilă să reacționeze la riscurile pe care le presupune implicarea militarilor în săvârșirea unor fapte de natură penală sau a celor care pot afecta securitatea națională sau capacitatea de apărare a României.
În contextul socio-politico-militar actual și al obligațiilor asumate de statul român – ca membru UE și NATO – opinăm că pentru eficientizarea activității, parchetele militare trebuie reorganizate într-o structură specializată cu competentă exclusivă pentru infracțiunile săvârșite de militari, similară ca și format, cu structurile specializate deja existente – DIICOT sau DNA.
Mai mult decât atât, procurorii militari trebuie să beneficieze de toate facilitățile recunoscute procurorilor civili:
– poliție judiciară;
– includerea procurorilor în toate programele de pregătire şi formare profesională specifice;
– interconectarea parchetelor militare la bazele de date ale Ministerului Public
– dotarea cu logistică IT corespunzătoare;
– posibilitatea accesării de fonduri nerambursabile.
În măsura în care, se va da curs înființării acelei direcții specializate cu profil militar, iar dispozițiile normative corespunzătoare gradului profesional de procuror PICCJ vor fi modificate, este evident, că aceste norme, în condiții similare de aplicabilitate, trebuie recunoscute și procurorilor militari.
C. Măsuri vizând activitatea Institutului Național al Magistraturii
În condițiile în care modificările legislative sunt foarte frecvente, dispozițiile actualelor coduri impun aplicarea unor noțiuni și principii juridice novatoare iar problematica infracțională cunoaște abordări noi, într-o continuă dinamică, este evident că activitatea de cooperarea instituțională cu Institutul National al Magistraturii trebuie consolidată și extinsă pentru domenii de interes comun.
Argumentele mai sus-invocate considerăm că impun:
– reanalizarea actualului format al examenelor de admitere în magistratură sau a celor de promovare;
– reanalizarea actualelor curricule școlare dar și completarea acestora cu posibile noi materii de studiu (de exemplu, introducerea unui modul didactic de combatere a criminalității organizate, a criminalității informatice, a corupției, ș.a.m.d.);
– punerea accentului și pe latura practică a materiilor studiate, prin implicarea în activitățile didactice a unor magistrați procurori cu expertiză practică reală și cu adevărat reprezentativi pentru Ministerul Public.
D. Măsuri vizând activitatea Inspecției Judiciare
În măsura în care Inspecția Judiciară – ca entitate autonomă – desfășoară toată gama de activităţi proprii care vizează activitățile premergătoare ce pot duce la constatarea elementelor care aduc atingere independentei și reputației magistraților, este evident că relația instituțională CSM- Inspecția Judiciară devine foarte importantă.
De aceea, prin modificări de ordin legislativ, trebuie consolidat rolul Consiliului Superior al Magistraturii pe următoarele posibile domenii de interes comun:
– selectarea factorilor de conducere a IJ.
– modalitatea de selectare a inspectorilor judiciari.
– alegerea tematicii de control.
– auditarea anuală a activității IJ de către CSM și nu de către alte entități selectate în mod individual de către conducerea inspecției.
Capitolul V
Avizele acordate de către Consiliul Superior al Magistraturii
Dat fiind faptul că Ministerul Public este entitatea care pune în practică toată gama de acte normative, dintr-o multitudine de domenii de interes public, este evident că în primă fază, este nevoie ca statul român să asigure procurorilor stabilitate și predictibilitate legislativă.
– În lipsa atributului inițiativei legislative a Consiliului Superior al Magistraturii şi a Ministerului Public – varianta ideală, dar imposibil de realizat constituțional la această dată – este foarte important ca organismul reprezentativ pentru toată activitatea magistraților – CSM – să fie solicitat pentru avizarea tuturor proiectelor de lege cu impact major pentru justiție, iar avizul acestui organism, să devină obligatoriu.
– De asemenea, obligativitatea obținerii unor avize conforme din partea CSM trebuie extinsă și pentru toate funcțiile de conducere din Ministerul Public, inclusiv cele de cel mai înalt nivel. S-ar asigura în acest fel un echilibru între entitatea ce propune astfel de demnități – Ministerul Justiției şi decidentul final – instituția Președintei, prin interpunerea CSM ca organ de specialitate propriu în cariera magistratului procuror.
– CSM trebuie sa contribuie decisiv la definitivarea procesului de modificare a unor dispoziții normative din Codul Penal și Codul de Procedură Penală.
Procesul de modificare a actualelor dispoziții ale codurilor și a altor norme penale din diferite legi speciale, trebuie să rămână un element prioritar pentru CSM, în condițiile în care, de existența unor reglementări clare și predictibile depind cu adevărat soluțiile procurorilor și hotărârile instanțelor de judecată; cooperarea instituțională cu Ministerul Justiției – titularul inițiativei legislative – devine astfel esențială.
De altfel, această preocupare este asumată și la nivelul tuturor instituțiilor angrenate în administrarea sistemului judiciar și realizarea actului de justiție, așa cum s-a și stabilit odată cu adoptarea Strategiei de dezvoltare a sistemului judiciar 2015-2020[2](capitolul II).
Necesitatea modificărilor legislative este una justificată dintr-o dublă perspectivă: una practică, generată de aplicabilitatea de ordin concret rezultată din investigarea cauzelor penale, și o a doua generată de nevoia aducerii textelor de lege în limite constituționale.
În raport cu această ultimă categorie trebuie menționat faptul că de la data intrării în vigoare a codurilor și până la această dată, Curtea Constituțională a pronunțat 34 de hotărâri de constatare a neconstituționalității unor texte de lege (9 în anul 2014, 20 în anul 2015, 5 în anul 2016), iar actualmente, prin intrarea în vigoare a OUG nr. 18/2016[3], parte din aceste neconcordanțe au fost corectate legislativ.
Capitolul VI
Răspunderea disciplinară a magistratului procuror
Proporția covârșitoare a procurorilor din întregul Ministerul Public își desfășoară activitatea cu respectarea legii, a principiului bunei credințe si a tuturor standardelor profesionale cerute de statutul de magistrat, fără ca activitatea acestora sa cunoască deficiențe sancționabile.
Momentul intervenirii răspunderii disciplinare este cel mai de nedorit eveniment din cariera profesională a unui procuror, iar faptul că numeric, astfel de cazuri sunt nesemnificative cantitativ (19 cazuri), dovedește caracterul cu totul excepțional al acestor proceduri (2014 – 13 procurori au fost sancționați disciplinar; 2015 – 6 procurori au fost sancționați disciplinar).
Chiar și dacă procedura disciplinară a fost inițiată și aplicată pentru un număr foarte redus de procurori comparativ cu numărul total al procurorilor, în toate cazurile trebuie asigurate garanții complete şi reale pentru respectarea drepturilor celor cercetați disciplinar, motiv pentru care rolul Consiliului Superior al Magistraturii trebuie amplificat pe următoarele paliere:
– reanalizarea cazurilor în care poate interveni sancționarea disciplinară a magistraților – de exemplu (întârzieri repetate în soluționarea lucrărilor, din motive imputabile (art. 99 lit. h), lipsa nemotivată repetată de la serviciu (art. 99 lit. k) sau nerespectarea de către procuror a dispozițiilor procurorului ierarhic superior, date în scris și în conformitate cu legea (art. 99 lit. g);
– redefinirea conceptuală a noțiunilor de exercitare a funcției cu „rea-credință sau gravă neglijență”, care să excludă arbitrariul sau subiectivismul;
– modificarea legislativă care să instituie obligativitatea realizării verificărilor prealabile de către inspectori judiciari cu același grad profesional cu al magistraților verificați;
– de altfel, acest fapt ar trebui extins și în cazul realizării activităților de control realizate de către IJ, plecând de la un principiu simplu – ca să poți controla un lucru, trebuie să fi realizat în mod personal și direct acel lucru.
Complementar răspunderii disciplinare a magistratului, dar în contextul problematicii mai vaste a răspunderii penale a magistratului în cazul comiterii de infracțiuni, trebuie reevaluată situația suspendării magistratului din funcție. Actualul cadru legal – art. 62 din Legea nr. 303/2004 republicată – prevede obligativitatea suspendării atunci când magistratul:
a) a fost trimis în judecată pentru săvârșirea unei infracțiuni;
a^1) față de acesta s-a dispus arestarea preventivă sau arestul la domiciliu.
Pentru asigurarea unei protecții reale a magistratului considerăm că regula ce trebuie instituită este aceea că suspendarea trebuie să intervină în momentul condamnării definitive pentru toată gama de infracțiuni, săvârșite cu intenție sau din culpă, cu excepția infracțiunilor de corupție şi de serviciu, așa cum sunt acestea definite în Titlul V din Codul Penal şi legile speciale în materie, în cazul cărora trebuie menținute actualele dispoziții corespondente.
Concluzie
Toată construcția managerială a Consiliului Superior al Magistraturii, trebuie realizată având ca reper instituțional, ideea centrală că elementul determinant în existența acestui organism reprezentativ, îl constituie magistratul – judecător sau procuror – cu particularitățile generate de statutul său special conferit de lege, iar de modul de valorificare, capacitare, responsabilizare și recompensare a acestuia depinde succesul instituțional al CSM și al Ministerului Public, în ansamblu lor.
Consolidarea statutului de magistrat al procurorului trebuie realizată prin aportul tuturor membrilor Secției de procurori ai CSM – reprezentanții aleși ai procurorilor din cadrul Ministerului Public – printr-o comunicare şi conlucrare permanente cu procurorii şi conducerea PIICCJ/DNA/DIICOT, dar şi a tuturor celorlalți factori de conducere de la toate nivelele.
Nu în ultimul rând, societatea civilă românească trebuie convinsă de realitatea că procurorul nu este un oponent al societății, ci dimpotrivă, este un factor de echilibru, iar acțiunile desfășurate de către procurori sunt necesare și lipsite de abuzuri procedurale.
În exercitarea funcției de reprezentare, membrul CSM trebuie să asigure:
– echilibru și obiectivitate în reprezentarea tuturor procurorilor PICCJ/DNA/DIICOT, cu respectarea și susținerea demersurilor profesionale ale acestora, prin raportare la specificul instituțional propriu acestor entități.
– asigurarea demnității statutului de magistrat al procurorului, care să permită fundamentarea și susținerea obiectivelor arătate, atât în relația cu instituțiile partenere, dar și în cadrul CSM.
– autoritatea profesională a candidatului, generată de aprecierea procurorilor din sistem și de background-ul propriu construit progresiv, pe parcursul unei întregi cariere profesionale.
[1] M. Of. nr. 190 din 14 martie 2016.
[2] M. Of. nr. 19 din 12 ianuarie 2015.
[3] M. Of. nr. 389 din 23 mai 2016.
Procuror dr. Codruţ Olaru
General de brigadă
Nota JURIDICE.ro: Materialul face parte din proiectul de candidatură pentru Consiliul Superior al Magistraturii. Pentru mai multe detalii a se vedea întregul proiect aici.
- Flux integral: www.juridice.ro/feed
- Flux secţiuni: www.juridice.ro/*url-sectiune*/feed
Pentru suport tehnic contactaţi-ne: tehnic@juridice.ro
