ICCJ. Dezlegarea unor chestiuni de drept. Abrogarea unor dispoziții din Legea fondului funciar nr. 18/1991
25 noiembrie 2016 | Andrei PAP
Andrei Pap
În Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 947 din 24 noiembrie 2016 a fost publicată Decizia nr. 22/2016 privind examinarea sesizării formulate de Curtea de Apel Braşov – Secţia contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 283/119/2015, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile.
I. Titularul şi obiectul sesizării
Curtea de Apel Braşov – Secţia contencios administrativ şi fiscal a dispus, prin Încheierea din 5 aprilie 2016, în Dosarul nr. 283/119/2015, aflat pe rolul acestei instanţe, sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în temeiul dispoziţiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarele chestiuni de drept: „Având în vedere că art. 36 alin. (1) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, conţine ca normă de trimitere art. 26 din aceeaşi lege, această din urmă normă juridică se interpretează în forma sa iniţială de la data intrării în vigoare a legii, raportat la art. 16 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată (2), cu modificările şi completările ulterioare? Dispoziţiile art. 26 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, sunt în contradicţie cu art. 1.138 din Codul civil şi, în consecinţă, se consideră abrogate în lumina prevederilor art. 230 lit. bb) din Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, cu modificările şi completările ulterioare, conform căreia «La data intrării în vigoare a Codului civil se abrogă: (…) orice alte dispoziţii contrare, chiar dacă acestea sunt cuprinse în legi speciale?»”.
II. Analiza Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie
ÎCCJ – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, examinând sesizarea formulată de Curtea de Apel Braşov – Secţia contencios administrativ şi fiscal, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, a subliniat următoarele:
[…]
Potrivit dispoziţiilor art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare: „Terenurile aflate în proprietatea statului, situate în intravilanul localităţilor şi care sunt în administrarea primăriilor, la data prezentei legi, trec în proprietatea comunelor, oraşelor sau a municipiilor, urmând regimul juridic al terenurilor prevăzute la art. 26.”
Această dispoziţie legală nu a suferit nicio modificare în conţinut de la intrarea în vigoare a Legii nr. 18/1991 şi până în prezent. Singura modificare a fost aceea de numerotare, art. 35 iniţial devenind art. 36 la republicarea legii din anul 1998.
27. În schimb, art. 26, la care face trimitere art. 36 alin. (1), a fost modificat în timp după apariţia Legii nr. 18/1991; mai mult, Codul civil, intrat în vigoare la 1 octombrie 2011, conţine dispoziţii care s-ar putea suprapune cu reglementarea din art. 26.
28. Potrivit art. 230 lit. bb) din Legea nr. 71/2011, cu modificările şi completările ulterioare: „La data intrării în vigoare a Codului civil se abrogă: (…) orice alte dispoziţii contrare, chiar dacă acestea sunt cuprinse în legi speciale.”
Acest text din reglementarea legii de punere în aplicare a Codului civil relevă abrogarea expresă indirectă, care reprezintă o formă a abrogării, ca procedeu de încetare a acţiunii unei norme de drept ca urmare a intrării în vigoare a unei norme noi contrare (lex posterior derogat priori), astfel cum abrogarea a fost constant definită în doctrină.
Această formă de abrogare se manifestă atunci când actul normativ nou prevede generic faptul că dispoziţiile contrare legii se abrogă, fără însă să le menţioneze în mod expres.
Abrogarea expresă indirectă se deosebeşte atât de abrogarea expresă directă, care se relevă prin identificarea, în cuprinsul actului de abrogare, a dispoziţiei legale sau a actului normativ care îşi încetează efectele, cât şi de abrogarea tacită sau implicită, prin care manifestarea de voinţă a legiuitorului în sensul încetării efectelor rezultă doar din adoptarea unei norme contrare celei existente.
În conformitate cu dispoziţiile art. 67 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, republicată (2), cu modificările şi completările ulterioare: „Evenimentele legislative implicite nu sunt recunoscute în cazul actelor normative speciale ale căror dispoziţii nu pot fi socotite modificate, completate sau abrogate nici prin reglementarea generală a materiei, decât dacă acest lucru este exprimat expres.”
Per a contrario este posibilă abrogarea unei norme speciale sau cuprinse într-un act normativ special printr-o lege generală ulterioară, dacă există o dispoziţie legală expresă în acest sens, fiind aplicabil principiul lex posterior derogat priori, şi nu principiul specialia generalibus derogant.
Condiţia manifestării exprese de voinţă a legiuitorului este îndeplinită în cazul art. 230 lit. bb) din Legea nr. 71/2011, cu modificările şi completările ulterioare, care prevede în mod explicit că, odată cu intrarea în vigoare a Codului civil, se abrogă dispoziţiile contrare, chiar cuprinse în legi speciale.
29. În speţă, prevederile art. 26 din Legea nr. 18/1991, în forma existentă la data de 1 octombrie 2011, astfel cum a fost conturată prin Legea nr. 158/2010, sunt contrare dispoziţiilor art. 1.138 din Codul civil [de altfel, şi prevederilor art. 553 alin. (2) din Codul civil, potrivit cărora: „Moştenirile vacante se constată prin certificat de vacanţă succesorală şi intră în domeniul privat al comunei, oraşului sau municipiului, după caz, fără înscriere în cartea funciară. . .”].
Ambele norme au acelaşi obiect, în sensul că vizează situaţia moştenirii vacante. Faptul că norma din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, se referă doar la imobile determinate (terenurile din intravilanul localităţilor), în timp ce norma din Codul civil reprezintă reglementarea cu caracter general în materie, indiferent de natura bunurilor, nu contrazice această constatare, ci subliniază doar suprapunerea parţială a sferei de aplicare a legii generale şi a celei speciale, din perspectiva bunurilor al căror regim juridic este concomitent reglementat.
Chiar dacă art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, nu foloseşte ca atare noţiunea regăsită în Codul civil, este lipsită de echivoc intenţia legiuitorului de a reglementa regimul juridic al unei „moşteniri vacante”, astfel cum aceasta este definită de art. 1.135 din Codul civil, ca fiind moştenirea în absenţa unor moştenitori legali sau testamentari.
Astfel, norma are în vedere terenurile intravilane care au aparţinut „persoanelor care au decedat şi/sau nu au moştenitori”, dar şi certificatul de vacanţă succesorală eliberat de notarul public în condiţiile Legii notarilor publici şi a activităţii notariale nr. 36/1995, republicată (3). Or, potrivit acestei legi, certificatul respectiv se eliberează atunci când nu există moştenitori legali sau testamentari.
Există moştenire vacantă chiar atunci când masa succesorală este compusă dintr-un singur bun sau din mai multe bunuri din aceeaşi categorie, inclusiv terenuri intravilane, dacă proprietarul decedat nu are moştenitori legali sau testamentari.
De asemenea este considerată moştenire vacantă şi partea din moştenire rămasă neatribuită în situaţiile prevăzute de art. 1.135 din Codul civil, în care fie prin legat s-a atribuit numai o parte a moştenirii şi nu există moştenitori legali, fie vocaţia acestora a fost restrânsă ca efect al testamentului lăsat de defunct. În aceste din urmă cazuri este suficient, aşadar, ca vocaţia succesorală concretă a eventualilor moştenitori legali sau testamentari să nu se întindă asupra unui singur bun din masa succesorală pentru a se vorbi despre o moştenire vacantă.
Reglementând situaţia terenurilor intravilane care au aparţinut unor persoane decedate fără moştenitori, art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, conturează, fără îndoială, regimul juridic al unei moşteniri vacante.
În această situaţie, dispoziţia din art. 26 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, prin care asemenea terenuri intravilane trec în proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale, este contrară art. 1.138 din Codul civil, ce prevede, fără vreo distincţie în privinţa bunurilor ce compun masa succesorală, că moştenirile vacante intră în domeniul privat al unităţii administrativ-teritoriale. Bunurile care alcătuiesc domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale sunt obiect al proprietăţii private, astfel cum prevede art. 553 alin. (1) din Codul civil.
Apartenenţa moştenirii vacante la domeniul privat al unităţii administrativ-teritoriale implică aplicarea regulilor ce guvernează regimul juridic al bunurilor proprietate privată, în primul rând, alienabilitatea, întrucât aceste bunuri sunt şi rămân în circuitul civil, astfel cum prevede art. 553 alin. (4) din Codul civil, care completează dispoziţiile art. 1.138 din Codul civil.
În aceste condiţii trebuie constatat că art. 26 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi-a încetat efectele prin abrogare odată cu intrarea în vigoare a Codului civil, în ceea ce priveşte trecerea în proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale a terenurilor vizate de norma din legea specială.
Cât priveşte dispoziţia din art. 26 alin. (2) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, prin care este interzisă schimbarea regimului juridic al terenurilor prevăzute la alin. (1), din proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale respective în proprietatea privată a acestora, se constată că nu mai are obiect ca urmare a abrogării, în limitele menţionate, a art. 26 alin. (1), din moment ce este înlăturată premisa de aplicare a alin. (2), anume trecerea terenurilor în proprietatea publică a unităţii administrativ- teritoriale. Din acest motiv trebuie constatat că, împreună cu alin. (1), dispoziţia din art. 26 alin. (2) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, este contrară art. 1.138 coroborat cu art. 553 alin. (4) din Codul civil şi, drept urmare, a fost abrogată prin intrarea în vigoare a art. 1.138 din Codul civil.
Această constatare nu este contrazisă de faptul că art. 553 alin. (4) din Codul civil prevede că bunurile proprietate privată sunt şi rămân în circuitul civil, „dacă prin lege nu se dispune altfel”. Excepţia permisă de norma menţionată are în vedere eventuale dispoziţii legale contrare referitoare la bunuri proprietate privată, nu şi la bunuri proprietate publică, cum este cazul art. 26 alin. (2) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.
30. În consecinţă, în raport cu art. 230 lit. bb) din Legea nr. 71/2011, cu modificările şi completările ulterioare, dispoziţiile art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicată, în forma conturată prin Legea nr. 158/2010 pentru modificarea art. 26 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, au fost abrogate prin intrarea în vigoare a art. 1.138 din Codul civil, în ceea ce priveşte regimul juridic al terenurilor din intravilanul localităţilor, rămase la dispoziţia autorităţilor administraţiei publice locale de la persoanele care au decedat şi/sau nu au moştenitori. Acest regim juridic viza trecerea acestor terenuri în proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale, precum şi interdicţia trecerii aceloraşi bunuri din proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale respective în proprietatea privată a acestora.
Constatarea anterioară impune două precizări:
În primul rând, efectul arătat se produce numai cu privire la moştenirile deschise după intrarea în vigoare a Codului civil, astfel cum prevede în mod expres art. 55 din Legea nr. 71/2011, cu modificările şi completările ulterioare. Chiar dacă această normă se referă la art. 553 alin. (2) din Codul civil, aceeaşi aplicare în timp o are, fără îndoială, şi art. 1.138 din Codul civil, ambele norme prevăzând trecerea în domeniul privat al unităţii administrativ-teritoriale a moştenirilor vacante.
Potrivit art. 954 alin. (1) din Codul civil: „Moştenirea unei persoane se deschide în momentul decesului acesteia”, ceea ce înseamnă că reglementarea moştenirii vacante din Codul civil este aplicabilă în contextul deceselor survenite ulterior datei de 1 octombrie 2011.
Pentru moştenirile deschise anterior acestei date, art. 26 din Legea nr. 18/1991, republicată, în forma modificată prin Legea nr. 158/2010, continuă să îşi producă efectele, în virtutea principiului tempus regit actum, dat fiind că legea nouă nu se poate aplica retroactiv, după cum dispune art. 6 alin. (1) din Codul civil, iar Codul civil se aplică doar „…actelor şi faptelor încheiate sau, după caz, produse ori săvârşite după intrarea sa în vigoare, precum şi situaţiilor juridice născute după intrarea sa în vigoare”, în conformitate cu art. 5 alin. (1) din Legea nr. 71/2011, cu modificările şi completările ulterioare, cu referire la art. 6 alin. (5) din Codul civil.
În al doilea rând, abrogarea nu operează cu privire la alte aspecte reglementate de art. 26 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi care, în acelaşi timp, nu sunt prevăzute de art. 1.138 din Codul civil, precum dreptul de administrare al consiliilor locale, obligaţia comunicării către camera notarilor publici a datelor necesare dezbaterii procedurii succesorale şi răspunderea administrativă pentru neîndeplinirea obligaţiei. În privinţa acestor aspecte, norma continuă să îşi producă efectele.
În acest context, abrogarea prin intrarea în vigoare a dispoziţiilor art. 1.138 din Codul civil este parţială, în sensul că art. 26 alin. (2) din Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, a fost abrogat în totalitate, în timp ce din conţinutul alin. (1) al aceluiaşi articol a fost înlăturată doar partea referitoare la trecerea terenurilor în proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale.
Pentru considerentele expuse, ÎCCJ – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a considerat că se impune admiterea sesizării, pronunţând următoarea soluţie:
„Admite sesizarea formulată de Curtea de Apel Braşov – Secţia contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 283/119/2015 şi, în consecinţă, stabileşte că:
Dispoziţiile art. 26 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată (în forma de la data intrării în vigoare a Legii nr. 158/2010 pentru modificarea art. 26 din Legea fondului funciar nr. 18/1991), au fost abrogate prin intrarea în vigoare a art. 1.138 din Codul civil, în ceea ce priveşte regimul juridic al terenurilor din intravilanul localităţilor, rămase la dispoziţia autorităţilor administraţiei publice locale de la persoanele care au decedat şi/sau nu au moştenitori”.
Andrei Pap
- Flux integral: www.juridice.ro/feed
- Flux secţiuni: www.juridice.ro/*url-sectiune*/feed
Pentru suport tehnic contactaţi-ne: tehnic@juridice.ro
