Despre (in)competențe: materială și profesională

Doru Băjan

Situație premisă

Reclamantul a înregistrat la Secția a VIII-a Contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel București o cerere de chemare în judecată prin care solicita anularea ca nelegale a Deciziei de soluționare a contestației și a Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, acte administrative emise de AFIR.

Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, redactat sub antetul AFIR, este avizat de directorul general adjunct CRFIR 8 și este aprobat de directorul general AFIR.

Decizia de soluționare a contestației este semnată de directorul general AFIR.

*

La primul termen de judecată, judecătorul fondului invocă din oficiu excepția necompetenței materiale a instanței pe care o și admite, considerentele menționate în sentință fiind prezentate în continuare:

– Potrivit art. 10 alin. (1¹) din Legea nr. 554/2004, toate cererile privind actele administrative emise de autoritățile publice centrale care au ca obiect sume reprezentând finanțare nerambursabilă din partea Uniunii Europene, indiferent de valoare, se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel. În cauza de față, reclamantul solicită anularea unui act administrativ emis în legătură cu sumele reprezentând finanțare nerambursabilă din partea Uniunii Europene, însă actul emană de la o autoritate regională CRFIR 8, instituție asimilată autorităților locale, din perspectiva Legii contenciosului administrativ, și nu a celor centrale. Nici valoarea creanței bugetare nu este de natură a atrage competența curții de apel din perspectiva art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Sunt citate în acest sens deciziile nr. 6386/2013, nr. 4938/2013, nr. 321/2012 pronunțate de Secția Contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

– Cât privește faptul că reclamantul a contestat decizia de soluționare a contestației, emisă de AFIR nivel central, judecătorul fondului apreciază că actul administrativ vătămător reclamantului și, de altfel, titlul de creanță, este reprezentat de procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare.

În consecință, deși dispozițiile art. 51 din O.U.G. nr. 66/2011 prevăd că deciziile pronunțate în soluționarea contestațiilor pot fi atacate de către contestator la instanța judecătorească de contencios administrativ competente, în conformitate cu prevederile Legii nr. 544/2004, competența de soluționare a acțiunii se raportează la procesul-verbal ce constituie titlu de creanță, întrucât procedura reglementată de art. 46-51 din O.U.G. nr. 66/2011 nu reprezintă altceva decât o formă particulară a procedurii plângerii prealabile, reglementată cu titlu principal prin prevederile art. 7 din Legea nr. 554/2004.

*

După înregistrarea cauzei pe rolul Secției a II-a Contencios administrativ și fiscal a Tribunalului București, noul judecător al fondului a solicitat reclamantului ca la primul termen să formuleze un punct de vedere cu privire la competența materială de soluționare a cauzei.

În cazul unui conflict negativ de competențe materiale între cele două instanțe, cauzat de competența profesională, soluționarea cererii reclamantului se va amâna în mod nejustificat.

Procesele-verbale de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare

1. Intrarea României în UE și accesul la finanțările acordate de Uniune prin intermediul fondurilor europene a impus adoptarea unei legislații prin care, pentru toate tipurile de finanțări puse la dispoziție și accesate, să fie reglementate unitar activitățile de prevenire, de constatare a neregulilor, de stabilire și de recuperare a creanțelor bugetare rezultate din neregulile apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, în acest scop fiind adoptată O.U.G. nr. 66/2011.

Actul normativ precitat definește noțiunea de neregulă și stabilește, printre altele, procedura de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare rezultate din nereguli.

Distinct este reglementată modalitatea de contestare a titlurilor de creanță emise pentru recuperarea sumelor plătite necuvenit ca urmare a unor nereguli.

2. Activitatea de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare/corecțiilor financiare se efectuează, potrivit art. 20 alin. (1), de către autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene, prin structurile de control organizate în acest scop în cadrul acestora.

Potrivit art. 21 alin. (16), procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare se aprobă de către conducerea instituției publice în care funcționează structura de control, respectiv conducerea autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene – dacă structura de control este organizată în cadrul acesteia.

Potrivit art. 21 alin. (19), procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare este act administrativ în sensul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare trebuie să conțină, potrivit art. 26 alin. (21), următoarele elemente: denumirea autorității emitente, data la care a fost emis, datele de identificare a debitorului sau a persoanei împuternicite de debitor, cuantumul creanței bugetare stabilite în urma constatărilor, motivele de fapt, temeiul de drept, numele și semnătura conducătorului unității emitente, ștampila autorității emitente, posibilitatea de contestare, termenul de depunere a contestației și autoritatea la care se depune aceasta, mențiuni privind punctul de vedere al debitorului.

3. Emitentul actului administrativ, în raport cu care se stabilește competența materială a instanței de contencios administrativ, este instituția/autoritatea publică reprezentată de cel ce aprobă procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare.

În cazul în speță, procesul-verbal contestat, deși este întocmit, în calitate de structură de control, de CRFIR 8, este aprobat de directorul general AFIR.

Dacă ar fi făcut aplicarea prevederilor art. 21 alin. (16) și art. 21 alin. (21), judecătorul fondului de la Curtea de Apel București ar fi constatat că sesizarea instanței de către reclamant cu cererea de chemare în judecată este legală în legătură cu competența materială a instanței, în conformitate cu prevederile art. 10 alin. (1¹) din Legea nr. 554/2004.

4. Singura explicație a soluției de declinare a competenței materiale în favoarea Tribunalului București este confuzia judecătorului fondului de la Curtea de Apel București dintre noțiunile de ”avizat” și ”aprobat”. ”Avizarea” aparține directorului general adjunct al CRFIR 8, iar ”aprobarea” directorului general AFIR, confuzia fiind că avizarea ”bate” aprobarea. Doar așa se poate explica de ce emitent al actului administrativ, conform opiniei judecătorului, este instituția reprezentată de cel ce avizează, în cazul în speță CRFIR 8 și nu instituția reprezentată de cel ce aprobă actul administrativ, în acest caz AFIR.

Contestarea proceselor-verbale de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare

5. Potrivit art. 46 din O.U.G. nr. 66/2011, împotriva titlului de creanță, respectiv procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, se poate formula contestație, care este o cale administrativă de atac și nu înlătură dreptul la acțiune al celui care se consideră lezat în drepturile sale printr-un act administrativ, în condițiile legii.

Conform art. 47 alin. (3), obiectul contestației administrative îl constituie numai sumele și măsurile stabilite și înscrise în procesul-verbal de stabilire a creanței bugetare care reprezintă titlu de creanță.

Conform art. 51, decizia de soluționare a contestației este definitivă în sistemul căilor administrative de atac, deciziile pronunțate în soluționarea contestațiilor putând fi atacate de către contestator la instanța judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004.

O.U.G. nr. 66/2011 a fost aprobată de Parlament prin Legea nr. 142/2012, lege aprobată în conformitate cu prevederile art. 75 și art. 76 alin. (1) din Constituția României, respectiv prin lege organică.

6. Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 a instituit un monopol al Ministerului Finanțelor și al organelor din subordinea sa privind actele administrative fiscale. Potrivit art. 3 din lege, rămas nechimbat până la abrogarea legii, cererile privitoare la stabilirea și scăderea impozitelor și a taxelor, precum și a amenzilor prevăzute în legile de impozite și taxe, se rezolvă de organele prevăzute de legea specială și în condițiile stabilite de acestea.

Potrivit art. 4, actele administrative jurisdicționale, cu excepția celor prevăzute la art. 3 și a celor din domeniul contravențiilor, puteau fi atacate cu recurs, după epuizarea căilor administrative jurisdicționale, în termen de 15 zile de la comunicare, la secția de contencios administrativ a Curții Supreme de Justiție, hotărârea curții fiind definitivă.

Monopolul este spart de Decizia Curții Constituționale nr. 34/1993 care, prin pct. 2 teza 2, prevede că excepția prevăzută la art. 4 din Legea nr. 29/1990 referitoare la art. 3 din aceeași lege este abrogată, potrivit art. 150 alin. (1) din Constituție.

7. Procedurile administrativ-jurisdicționale privitoare la actele administrative fiscale au fost reglementate unitar, în timp, de Legea nr. 105/1997, O.U.G. nr. 13/2001, O.U.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală și Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, adoptată cu respectarea prevederilor art. 75 și ale art. 76 alin. (2) din Constituția României.

Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 208/2000, califică procedura de contestare a actelor întocmite de organele Ministerului Finanțelor prin care sunt stabilite obligații fiscale drept ”procedură prealabilă administrativ-jurisdicțională”.

Constituția României, după revizuirea din 2003, prevede la art. 21 alin. (4) că ”jurisdicțiile speciale administrative sunt facultative și gratuite”.

8. Noile prevederi ale art. 21 și ale art. 52 din Constituție sunt aplicate de către legiuitor în Legea nr. 554/2004 ce abrogă Legea nr. 29/1990.

La art. 6, noua lege a contenciosului administrativ reglementează actele administrativ-jurisdicționale.

Jurisdicțiile speciale administrative se stabilesc prin lege organică, echivalentă Legii contenciosului administrativ, fiind facultative și gratuite.

Actele administrative susceptibile, potrivit legii organice, să facă obiectul unei jurisdicții speciale administrative pot fi atacate la instanța de contencios administrativ, cu respectarea dispozițiilor art. 7 alin. (1), respectiv cu efectuarea plângerii prealabile, dacă partea înțelege să nu exercite procedura administrativ jurisdicțională.

Ca o noutate, la art. 6 alin. (4) din lege se prevede că, dacă partea care a optat pentru jurisdicția administrativă specială înțelege să renunțe la aceasta în timpul soluționării litigiului, este obligată să notifice decizia de renunțare organului administrativ jurisdicțional în cauză și să sesizeze instanța de contencios administrativ în termen de 15 zile de la notificare, în acest caz procedura administrativă prealabilă prevăzută de art. 7 nemaiefectuându-se.

9. Procedura de contestare a proceselor-verbale de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, jurisdicție specială administrativă, este stabilită prin lege organică.

Procedura de contestare a actelor administrative fiscale, jurisdicție specială administrativă stabilită de Legea nr. 207/2015, este stabilită prin lege ordinară.

10. În cazul plângerii prealabile formulate în baza art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 – recurs administrativ, hotărârea autorității publice investite cu soluționarea recursului administrativ are puțină relevanță în contenciosul administrativ unde instanța sesizată urmează a se pronunța în mod direct asupra actului administrativ ce vatămă petentul în drepturile sale.

În cazul recursului administrativ supus unei jurisdicții speciale administrative, rezultatul este un act administrativ jurisdicțional căruia i se aplică principiul ”ultimului act administrativ emis”, astfel că devine obligatorie contestarea în justiție a ultimului act administrativ jurisdicțional de soluționare a contestației.

11. În cazul în speță, judecătorul fondului de la Curtea de Apel București reține în considerentele sentinței că procedura reglementată de art. 46-51 din O.U.G. nr. 66/2011 nu reprezintă altceva decât o formă particulară a procedurii plângerii prealabile reglementată cu titlu principal prin prevederile art. 7 din Legea nr. 554/2004, iar calitatea organului care a soluționat contestația nu este determinantă în stabilirea competenței materiale a instanței de contencios administrativ.

Analogia legii constă în aplicarea unei norme juridice ce reglementează un raport social altui raport social, pentru care nu există nicio reglementare, dar este asemănător cu cel reglementat.

Soluția judecătorului fondului este determinată de confuzia acestuia asupra diferenței dintre recursul administrativ simplu și recursul administrativ supus unei jurisdicții speciale administrative, de ignorarea calității de act administrativ jurisdicțional a deciziei pronunțate în soluționarea contestației, soluție ce nu poate fi, nici măcar, rezultatul aplicării analogiei legii.

Executarea titlurilor de creanță procese-verbale de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare

12. Potrivit art. 20 alin. (20) din O.U.G. nr. 66/2011, procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare/Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare constituie un titlu de creanță și se emite în vederea stingerii acesteia.

Potrivit art. 43 lit. a), procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare, procesul-verbal de stabilire a creanțelor bugetare rezultate din aplicarea dobânzii datorate, de la data la care creanța bugetară este scadentă prin expirarea termenului de plată prevăzut în procesul-verbal sunt titluri executorii.

În conformitate cu art. 39 și art. 40 din O.U.G. nr. 66/2011, autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene sunt responsabile pentru urmărirea stingerii creanțelor bugetare rezultate din nereguli. În cazul în care creanțele bugetare rezultate din nereguli nu pot fi recuperate prin încasare, deducere din plăți/rambursări ulterioare și/sau executarea garanțiilor bancare, autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene transmit titlurile executorii, împreună cu dovada comunicării acestora, organelor fiscale competente care efectuează procedura de executare silită, precum și procedura de compensare pentru recuperarea sumelor plătite necuvenit din fondurile europene și/sau fondurile publice naționale aferente acestora, în conformitate cu prevederile O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală.

Începând cu 1 ianuarie 2016, prin Legea nr. 207/2015, a intrat în vigoare noul Cod de procedură fiscală care nu diferă substanțial de cel anterior.

13. Atât vechiul cod, cât și noul Cod de procedură fiscală, a reglementat, respectiv reglementează drepturile și obligațiile părților din raporturile juridice fiscale privind administrarea creanțelor fiscale datorate bugetului general consolidat, indiferent de autoritatea care le administrează, cu excepția cazului când prin lege se prevede altfel.

Potrivit art. 2 alin. (2) din Legea nr. 207/2015, Codul de procedură fiscală se aplică și pentru: administrarea drepturilor vamale; administrarea redevenţelor miniere, a redevenţelor petroliere şi a redevenţelor rezultate din contracte de concesiune, arendă şi alte contracte de exploatare eficientă a terenurilor cu destinaţie agricolă, încheiate de Agenţia Domeniilor Statului; alte creanţe bugetare care, potrivit legii, sunt asimilate creanţelor fiscale.

La art. 2 alin. (4) se prevede în mod expres că nu se aplică Codul de procedură fiscală pentru administrarea creanţelor bugetare rezultate din raporturile juridice contractuale, cu excepţia creanțelor reprezentând redevenţele miniere, redevenţele petroliere şi redevenţele rezultate din contracte de concesiune, arendă şi alte contracte de exploatare eficientă a terenurilor cu destinaţie agricolă, încheiate de Agenţia Domeniilor Statului.

14. Accesarea fondurilor europene și a fondurilor publice naționale aferente acestora se efectuează prin două modalități.

O primă modalitate îl reprezintă sprijinul direct/subvenție acordat pe baza cererilor de sprijin depuse de solicitanți.

O a doua modalitate o reprezintă finanțarea pe bază de contract de finanțare încheiat între beneficiar și autoritatea cu competențe în gestionarea fondurilor europene.

Legea nr. 554/2004, la art. 2 alin. (1) lit. c) asimilează actelor administrative și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice, prin legi speciale putând fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ.

Contractele de finanțare conțin, în anexele ce fac parte din contract, prevederea în conformitate cu care litigiile privind executarea contractelor sunt de competența instanțelor de contencios administrativ.

Pe cale de consecință, contractele de finanțare sunt asimilate actelor administrative.

15. Diferența între vechiul cod și nou Cod de procedură fiscală apare la identificarea creanțelor bugetare administrate prin intermediul Codului de procedură fiscală.

Vechiul Cod de procedură fiscală, conținând o definiție generală a creanțelor fiscale, permitea aplicarea prevederilor O.U.G. nr. 66/2011, lege specială, de transfer către organele fiscale competente a titlurilor executorii – procese-verbale de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare/note de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare în vederea executării silite în conformitate cu procedura stabilită în Codul de procedură fiscală, indiferent dacă neregula viza finanțarea directă prin scheme de sprijin sau finanțarea prin intermediul contractelor de finanțare.

Noul Cod de procedură fiscală, aprobat prin Legea nr. 207/2015, identifică creanțele bugetare ce formează obiectul aplicării prevederilor codului.

16. În opinia mea, prevederile art. 2 alin. (4) care exclud de la aplicarea prevederilor noului Cod de procedură fiscală creanțele bugetare rezultate din raporturi contractuale, fac inaplicabile prevederile art. 40 din O.U.G. nr. 66/2011 privind transmiterea spre executare silită organelor fiscale competente a titlurilor executorii – procese-verbale de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare/note de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare emise în cazurile în care accesarea fondurilor europene s-a efectuat pe baza contractelor de finanțare.

Prevederea din noul Cod de procedură fiscală este de strictă interpretare și legiuitorul, la adoptarea Legii nr. 207/2015, nu a avut în vedere corelarea prevederilor Codului cu cele ale O.U.G. nr. 66/2011.

17. Reglementând procedura de executare silită, în vechiul Cod de procedură fiscală, la art. 172 era reglementată contestația la executare silită.

Contestația la executare se soluționează în procedura prevăzută de Codul de procedură civilă.

La art. 172 alin. (2) se prevedea că dispozițiile privind suspendarea provizorie a executării silite prin ordonanță președințială prevăzute de art. 403 alin. (4) din Codul de procedură civilă (vechiul cod) nu sunt aplicabile.

În noul Cod de procedură fiscală, contestația la executare silită este reglementată la art. 260.

Potrivit art. 260 alin. (2), dispozițiile privind suspendarea provizorie a executării silite prevăzute de Codul de procedură civilă (noul cod) nu sunt aplicabile.

18. Dacă, în conformitate cu vechiul cod, suspendarea executării silite nu putea avea loc în procedura ordonanței președințiale, dar putea fi suspendată conform normelor reglementând contestația la executare prevăzute în Codul de procedură civilă, în noua reglementare se interzice în mod expres suspendarea în baza normelor din Codul de procedură civilă ce reglementează contestația la executare, dar devine aplicabilă suspendarea executării în procedura ordonanței președințiale.

Avocat Doru Băjan

Aveţi cont profesional JURIDICE.ro?