Anularea actelor administrative normative de acordare membrilor CNVM la încetarea mandatului din orice motiv a primelor în valoare de 9 ori venitul brut lunar cel mai mare din perioada exercitării mandatului. Acțiunea Autorității de Supraveghere Financiară
14 decembrie 2016 | Marius-Cristian ISPAS
Marius-Cristian Ispas
În speță reclamanta ASF a arătat că există motive de nulitate a Regulamentului nr. 4/2013 de modificare a Regulamentului nr. 4/2003 privind regimul şi principiile remunerării membrilor şi personalului angajat al Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare şi a Ordinului nr. 18/27.02.2013 pentru aprobarea Regulamentului nr. 4/2013 de modificare a Regulamentului nr. 4/2003 privind regimul şi principiile remunerării membrilor şi personalului angajat al Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare prin care s-a stipulat că la încetarea mandatului, membrii C.N.V.M. vor beneficia de o primă pentru activitate, reprezentând de 9 ori venitul lunar brut cel mai mare din toată perioada exercitării mandatului, plătită în sumă netă.
Prin Ordinul nr. 18/27.02.2013 a fost aprobat Regulamentul nr. 4/2013 de modificare a Regulamentului nr. 4/2003 privind regimul şi principiile remunerării membrilor şi personalului angajat al Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare. Prin Regulamentul nr. 4/2013 de modificare a regulamentului nr. 4/2003, sunt reglementate drepturi salariale, respectiv acordarea unei indemnizaţii echivalente cu 9 salarii nete pentru personalul angajat în cadrul cabinetului, la momentul încetării mandatului membrului C.N.V.M., din orice motiv. Interesul petentei este să facă inaplicabile aceste dispoziții,pentru neplată și eventual să recupereze sumele deja achitate, în favoarea bugetului ASF.
Acțiunea reclamantei introdusă la 21.02.2014 respectă condițiile și termenele prevăzute în disp. art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004: Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate să solicite instanţei anularea acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice. În cazul admiterii acţiunii, instanţa se pronunţă, dacă a fost sesizată prin cererea de chemare în judecată, şi asupra validităţii actelor juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum şi asupra efectelor juridice produse de acestea. Acţiunea poate fi introdusă în termen de un an de la data emiterii actului.
Cererea reconvențională a pârâtului COV apare inadmisibilă, raportat la art. 209 NCPC, pârâtul neindicând pretențiile sale derivate din același raport juridic sau strâns legate de acesta. Argumentele sale privind actul normativ sunt combătute mai jos.
Actele atacate au o aparență de acte administrative individuale din punct de vedere al sferei și destinatarilor, dar sunt normative din punctul de vedere al Statutului CNVM și al Legii nr. 24/2000. Actele administrative individuale nu prevăd reglementări de principiu şi nu au o aplicabilitate generală, nu se adresează şi nu produc efecte erga omnes, ci urmăresc stabilizarea unei situaţii juridice precise în favoarea unui număr restrâns şi bine definit de subiecte de drept. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a hotărât că distincţia între actele administrative individuale şi cele normative se realizează în funcţie de întinderea efectelor juridice pe care le produc. Astfel, actele administrative normative conţin reglementări cu caracter general, impersonale[1], care produc efecte erga omnes, în timp ce actele individuale produc efecte, de regulă, faţă de o persoană, sau uneori faţă de mai multe persoane, nominalizate expres în conţinutul acestor acte, ori față de un număr limitat de subiecți de drept ori bunuri (Decizia nr. 1718 din 26 februarile 2013 pronunţată în recurs de Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie având ca obiect anulare act administrativ). O astfel de calificare are la bază definirea actelor normative ca fiind acea categorie de acte juridice care conţin o regulă, adică un act de aplicabilitate repetată, asupra unor subiecţi de drept nedeterminaţi şi a actelor individuale ca fiind acea categorie de acte care urmăreşte stabilizarea unei situaţii juridice precise în raport cu un număr relativ restrâns şi determinat de subiecţi de drept sau de bunuri. Aşadar, cele două categorii de acte administrative trebuie diferenţiate atât în funcţie de obiectul lor, cât şi în raport de criteriul determinabilităţii persoanelor ori bunurilor cărora li se aplică (Decizia ICCJ nr. 2110/2012, Dosar nr. 976/39/2011). Cu privire la modalitățile comunicării unui act administrativ individual: în mod incontestabil, cel mai eficient mod de comunicare este înmânarea actului, sub semnătură, destinatarului, fie direct de către emitent, fie prin intermediul unui curier administrativ sau poștă, cu scrisoare recomandată. Varianta extremă, aplicabilă în situația în care destinatarul refuză să primească sub semnatură actul sau nu este găsit la sediu (domiciliu), este afișarea, afișaj care este atestat prin redactarea unui proces-verbal de afișare, certificate prin semnătura unui martor. Procedeul comunicării actelor administrative individuale prin afișare nu poate fi substituit și nici confundat cu publicarea, deoarece, așa cum s-a arătat, prezumția și obligația de cunoaștere a textelor publicate în Monitorul Oficial operează doar față de normele de drept, instituind prezumția și obligația de cunoaștere a legii.
Conform art. 11 din Legea nr. 24/2000, în vederea intrării lor în vigoare, legile şi celelalte acte normative adoptate de Parlament, hotărârile şi ordonanţele Guvernului, deciziile prim-ministrului, actele normative ale autorităţilor administrative autonome, precum şi ordinele, instrucţiunile şi alte acte normative emise de conducătorii organelor administraţiei publice centrale de specialitate se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României:
a) deciziile primului-ministru clasificate, potrivit legii; b) actele normative clasificate, potrivit legii, precum şi cele cu caracter individual, emise de autorităţile administrative autonome şi de organele administraţiei publice centrale de specialitate; (3) Legile se publică imediat după promulgare, însoţite de actul prin care au fost promulgate. Celelalte acte cu caracter normativ, adoptate de Parlament, se publică sub semnătura preşedinţilor celor două Camere; (4) Ordonanţele şi hotărârile Guvernului se publică numai după ce au fost semnate de primul-ministru şi contrasemnate de miniştrii care au obligaţia să le pună în executare; (5) Celelalte acte normative se publică după ce au fost semnate de emitent.
Actele atacate vizează acordarea unei indemnizaţii echivalente cu 9 salarii nete pentru personalul angajat în cadrul cabinetului, la momentul încetării mandatului membrului C.N.V.M., din orice motiv.
Opinia reclamantei că aceste acte atacate „au condus la acordarea unor drepturi mai favorabile personalului din cadrul cabinetelor în detrimentul celorlalți angajați ai instituției” poate fi adevărată, dar nu reprezintă un argument de legalitate, ci o apreciere de oportunitate a instituției emitente. Deci acest argument nu va fi reținut.
Argumentul reclamantei privind contradicția dintre Regulamentul nr. 4/2013, Ordinul nr. 18/27.02.2013 și Contractul Colectiv de Muncă la nivelul CNVM nr. 79/29.04.2011 ce prevedea expres condițiile în care se pot acorda salariile compensatorii personalului cu contract individual de muncă pe perioadă nedeterminată este anihilat în opinia instanței de răspunsul fundamentat al pârâtului MGDV: „Regulamentul CNVM nr. 4/2013 modifica Regulamentul nr. 4/2003 și făcea parte integrantă din Contractul colectiv de muncă”. Cu atât mai mult, a rezultat că nu putea fi luată în discuție o discriminare, deoarece în Regulamentul nr. 4/2003 sunt stabiliți coeficienți diferiți de salarizare pentru diferitele categorii de salariați, în funcție de postul ocupat. Apare astfel că această „diferențiere” era autorizată prin actele interne ale instituției: „C.N.V.M. stabileşte prin regulament propriu regimul şi principiile remunerării membrilor şi a personalului angajat” (art. 7 alin. (13) din O.U.G. nr. 25/2002 de aprobare a Statutului CNVM).
S-au reținut însă argumentele reclamantei privind „neîndeplinirea formelor procedurale speciale de publicare”. Astfel, potrivit art. 7 alin. (13) din Statutul C.N.V.M. aprobat prin O.U.G. nr. 25/2002, „C.N.V.M. stabileşte prin regulament propriu regimul şi principiile remunerării membrilor şi a personalului angajat, iar, potrivit alin. (15), „regulamentele şi instrucţiunile emise de către C.N.V.M. sunt aprobate prin ordin al preşedintelui C.N.V.M. Ordinul de aprobare va fi publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I. Textul integral al regulamentelor şi instrucţiunilor aprobate va fi publicat, pentru opozabilitate, în Buletinul C.N.V.M”. Ordinul nr. 18/27.02.2013 nu a fost publicat în Monitorul Oficial, iar textul Regulamentului nr. 4/2013 nu a fost publicat în Buletinul C.N.V.M., aşa cum prevede în mod expres şi derogatoriu art. 7 alin (16). Referitor la disp. Legii nr. 24/2000, se arată întemeiat, derogatoriu, că prin art. 7 alin. (15) din Statutul C.N.V.M. legiuitorul a înţeles să deroge de la aceste norme şi să prevadă cerinţa publicării pentru toate ordinele de aprobare a regulamentelor, fără a face distincţia dacă acestea sunt acte individuale sau normative. Aceste prevederi au caracter special şi se aplică. Potrivit art. 1 alin. (6) din Statutul C.N.V.M., „în toate problemele legate de organizarea şi funcţionarea C.N.V.M., precum şi de reglementarea, autorizarea, supravegherea şi controlul activităţii pe piaţa de capital se aplică prevederile prezentului statut şi ale Legii nr. 297/2004 privind piaţa de capital, cu modificările şi completările ulterioare”, iar potrivit alin. (8) „în caz de conflict între dispoziţiile prezentului statut şi ale Legii nr. 297/2004, cu modificările şi completările ulterioare, pe de o parte, şi prevederile cuprinse în alte acte normative aflate în vigoare, pe de altă parte, se aplică prevederile prezentului statut şi ale Legii nr. 297/2004, cu modificările şi completările ulterioare”. Se observă și art. II din Regulamentul nr. 4/2013 care arăta „prezentul Regulament intră în vigoare prin Ordin al Președintelui CNVM la data emiterii acestuia”, deci s-ar putea considera că, dacă ordinul nu a fost publicat cf. art. 7 alin. (13)-(15) din Statutul CNVM, actul atacat nici nu ar exista. Sancțiunea nulității acoperă inconvenientele inexistenței actului în sine. Regulamentele şi instrucţiunile emise de către C.N.V.M. sunt aprobate prin ordin al preşedintelui C.N.V.M. Ordinul de aprobare va fi publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I. Textul integral al regulamentelor şi instrucţiunilor aprobate va fi publicat, pentru opozabilitate, în Buletinul C.N.V.M.
Această dispoziție din Statut a fost comentată de pârâți care s-au rezumat a afirma că „nu se prevede o sancțiune în cazul nepublicării” (pârâtul M) sau „doar actele emise de CNVM în regim de putere publică sunt susceptibile de publicare; jurisprudența arată că actele care vizează chestiuni strict interne ale instituției, dacă nu sunt publicate, nu atrag sancțiunea inexistenței; instituția nu-și poate invoca propria culpă pentru nepublicarea actului” (pârâtul CO), „soluția de principiu a ICCJ din 22.10.2012 arată că actele individuale ale instituției nu trebuie publicate în Monitorul Oficial” (intervenienta M).
În speță actele atacate sunt clasificate de lege ca fiind normative și nu se invocă o problemă subiectivă de culpă. La o interpretare gramaticală literală a art. 7 alin. (15) din O.U.G. nr. 25/2002, sintagma „Ordinul de aprobare va fi publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I” este imperativă și nu lasă loc de interpretare. Scopul art. 7 alin. (15) din O.U.G. nr. 25/2002 este publicarea actelor normative. C.N.V.M. adoptă norme prin regulamente şi instrucţiuni care sunt puse în aplicare prin ordin al preşedintelui acesteia (art. 7 alin. (3) din anexa la O.U.G. nr. 25/2002), iar „Actele individuale emise de către C.N.V.M. sunt deciziile, ordonanţele, atestatele şi avizele” (art. 7 alin. (4)), per a contrario actele atacate sunt normative și trebuiau publicate, iar sancțiunea nepublicării este inexistența lor, respectiv în acest dosar nulitatea („în vederea intrării lor în vigoare, legile şi celelalte acte normative adoptate de Parlament, hotărârile şi ordonanţele Guvernului, deciziile prim-ministrului, actele normative ale autorităţilor administrative autonome, precum şi ordinele, instrucţiunile şi alte acte normative emise de conducătorii organelor administraţiei publice centrale de specialitate se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I, art. 11 din Legea nr. 24/2000). Nulitatea este sancțiunea ce se aplică pentru nerespectarea condițiilor de legalitate, contemporane cu momentul emiterii actului atacat. Natura juridică a instituției CNVM sau ASF este de autoritate administrativă autonomă. Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare era autoritatea competentă care aplică prevederile prezentei legi, prin exercitarea prerogativelor stabilite în statutul său. „Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare este o autoritate administrativă autonomă cu personalitate juridică” (art. 1 din Statutul CNVM). Actele normative ale autorităţilor administrative autonome se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I, conform art. 11 din Legea nr. 24/2000.
Astfel, fie prin aplicarea specială a art. 7 alin. (15) din anexa la O.U.G. nr. 25/2002, fie prin aplicarea generală a art. 11 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative a rezultat că actele atacate sunt acte administrative normative ale autorității administrative autonome și nu au fost publicate, fiind încălcate normele imperative ale legii și ale ordonanței de urgență menționate, la momentul emiterii lor. Cazuistica invocată de pârâți nu are forța juridică pentru a acoperi neaplicarea normelor legale la momentul emiterii actelor normative atacate.
Singura sancțiune care poate înlătura din circuitul juridic aceste acte este anularea lor. Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate să solicite instanţei anularea acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice. În cazul admiterii acţiunii, instanţa se pronunţă, dacă a fost sesizată prin cererea de chemare în judecată, şi asupra validităţii actelor juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal. Instanța nu a fost sesizată prin cererea de chemare în judecată să se pronunțe şi asupra validităţii actelor juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal. Văzând disp. art. 7 alin. (15) din Statutul CNVM și art. 11 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, Curtea a admis cererea principală, a anulat Regulamentul nr. 4/2013 şi Ordinul nr. 18/27.02.2013, iar pentru motivele expuse, a respins cererea reconvențională ca inadmisibilă, iar intervenția accesorie, ca nefondată.
Dosarul nr. 1180/2/2014, sentința nr. 225/30.01.2015, Curtea de Apel București, Secția de Contencios Administrativ și Fiscal, în procedură de filtru la Înalta Curte de Casație și Justiție, termenul urmează a fi stabilit ulterior
[1] Gabriela Bogasiu, Legea Contenciosului administrativ, comentată și adnotată, ed. a-II-a, fila 81, editura Universul Juridic, 2014.
Judecător Marius-Cristian Ispas
Curtea de Apel Bucureşti
- Flux integral: www.juridice.ro/feed
- Flux secţiuni: www.juridice.ro/*url-sectiune*/feed
Pentru suport tehnic contactaţi-ne: tehnic@juridice.ro
