Dreptul Uniunii EuropeneDrept constituţionalDrept civilCyberlaw
BusinessAchiziţii publiceAfaceri transfrontaliereAsigurăriBankingConcurenţăConstrucţiiCorporateComercialEnergieFiscalitateFuziuni & AchiziţiiGamblingHealth & PharmaInfrastructurăInsolvenţăMedia & publicitatePiaţa de capitalProprietate intelectualăTelecom
ProtectiveData protectionDreptul familieiDreptul munciiDreptul sportuluiProtecţia consumatorilorProtecţia mediului
LitigationArbitrajContencios administrativContravenţiiDrept penalMediereProcedură civilăRecuperare creanţe
 
Contencios administrativ
DezbateriCărţiProfesionişti
 
Print Friendly, PDF & Email

ICCJ. Dezlegarea unor chestiuni de drept. Exercitarea tutelei administrative de către prefect
14.12.2016 | Andrei PAP


CONFERINTA VALERIU STOICA 2019
Andrei Pap

Andrei Pap

În Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 996 din 12 decembrie 2016 a fost publicată Decizia nr. 26/2016 privind examinarea sesizării formulate de Curtea de Apel Timişoara – Secţia contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 2.377/115/2015, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile.

I. Titularul şi obiectul sesizării

Curtea de Apel Timişoara – Secţia contencios administrativ şi fiscal, prin Încheierea din 24 februarie 2016, pronunţată în Dosarul nr. 2.377/115/2015, a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, prin care să dea o rezolvare de principiu cu privire la chestiunile de drept sus-menţionate.

II. Analiza Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

ÎCCJ – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, examinând sesizarea formulată de Curtea de Apel Timişoara – Secţia contencios administrativ şi fiscal în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, a subliniat următoarele:
[…]

41. În cadrul controlului de tutelă administrativă, astfel cum este reglementat în art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prefectul are dreptul de a cere instanţei de contencios administrativ anularea unui act al consiliului judeţean, al consiliului local sau al primarului. În limitele fixate de textul legal precizat, prefectul nu are posibilitatea de a promova o acţiune în justiţie pentru a obţine obligarea unei autorităţi publice locale să îndeplinească atribuţiile sale legale. În speţă, prefectul nu are deschisă calea unei acţiuni în justiţie, întemeiată pe prevederile art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin care să solicite instanţei de judecată obligarea consiliului local de a pune pe ordinea de zi a şedinţei şi de a lua act de încetarea de drept a mandatului de consilier local înainte de termen.

42. Cu toate că prefectul, în calitatea sa de autoritate de tutelă administrativă, are rolul de a supraveghea respectarea legii de către autorităţile administraţiei publice locale, acesta nu este învestit cu competenţa de a exercita un control general al activităţii administraţiei publice locale, puterile sale fiind limitate la actele administrative, astfel cum sunt definite la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 (actele administrative tipice), acest aspect rezultând, în mod implicit, şi din Decizia nr. 11 din 11 mai 2015, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

43. Rolul interpretării unei norme juridice este acela de a stabili sensul exact al termenilor cu care operează legislatorul, pentru a determina conţinutul regulii în discuţie.

44. Conform interpretării textuale, enunţul din art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 stipulează că prefectul poate ataca în justiţie doar actele infra legislative tipice, fără să poată interveni pe acest temei legal ca să solicite pe cale judiciară obligarea autorităţilor publice locale să pună pe ordinea de zi a şedinţei şi să ia act de încetarea de drept a mandatului de consilier local înainte de termen. Posibilitatea atacării în justiţie a refuzului autorităţii locale de a proceda în sensul arătat mai sus trebuie să rezulte expres din dispoziţiile legii, ea nu poate fi dedusă, nu poate fi considerată o competenţă implicată în textul de lege în discuţie. Firesc, deoarece controlul de tutelă administrativă, aşa cum rezultă explicit din textul de lege amintit, vizează doar actele administrative ale autorităţilor publice locale, iar nu activitatea administraţiei în întregul ei, pentru ca prefectul să poată interveni şi să pretindă o anumită conduită din partea organelor administrative atunci când consideră că acestea nu îşi îndeplinesc corespunzător atribuţiile legale.

45. Este de observat, de asemenea, că, potrivit art. 3 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în cazul în care prefectul promovează acţiune în justiţie, actul contestat este suspendat de drept; această normă nu face decât să confirme că dispoziţiile alin. (1) al aceluiaşi articol se referă exclusiv la actele administrative tipice, deoarece suspendarea nu poate opera în cazul actelor administrative asimilate, deci în privinţa unui refuz nejustificat de rezolvare a cererii; această dispoziţie este, de altfel, o transpunere în plan legislativ a prevederii constituţionale consacrate de art. 123 alin. (5) teza finală: „Actul atacat este suspendat de drept.”

46. Sigur, s-ar putea susţine că efectul suspendării de drept, prevăzută în textul menţionat, vizează numai actele administrative tipice, fără a însemna că în cazul actelor „asimilate” ar fi exclusă o acţiune a prefectului, fără intervenţia suspendării. Totuşi, trebuie avute în vedere şi dispoziţiile art. 52 alin. (1) din Constituţie, chiar dacă privesc „contenciosul subiectiv”, ca dimensiune a dreptului fundamental al persoanei vătămate printr-un act administrativ de a se adresa instanţei de judecată.

47. Conform art. 52 alin. (1) din Constituţie, „Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei”.

48. Dispoziţiile constituţionale citate se referă în mod distinct la „actul administrativ” şi la „nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri”, prima sintagmă vizând, în mod logic, actele administrative tipice, emise în exercitarea atribuţiilor proprii de către autorităţile administraţiei publice în principal şi, în subsidiar, de către alte autorităţi publice, în timp ce în sfera celei de-a doua sintagme intră, pe de o parte, refuzul nejustificat de soluţionare a cererii şi, pe de altă parte, aşa-numita „tăcere” a administraţiei, adică lipsa oricărui răspuns.

49. Aşa fiind, cum art. 123 alin. (5) din Constituţie se referă numai la „actele” autorităţilor locale, fără a mai avea în vedere expres şi „nesoluţionarea în termenul legal” a unei cereri, după modelul reglementării art. 52 alin. (1) din Constituţie, rezultă că dreptul prefectului de a se adresa instanţei de contencios administrativ, în temeiul art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, este limitat la actele administrative tipice ale consiliului judeţean, ale consiliului local sau ale primarului.

50. Preferinţa pentru interpretarea teleologică, îmbrăţişată de majoritatea instanţelor chestionate, în detrimentul celei literale, nu poate avea loc însă decât strict în ipoteza în care aceasta din urmă ar conduce la consecinţe absurde sau cel puţin nerezonabile. Or, interpretarea literală, textuală, a dispoziţiilor art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 rezistă la testul de conformitate cu Constituţia.

51. Astfel, controlul de tutelă administrativă este reglementat la nivel constituţional în art. 123 alin. (5) din Legea fundamentală, conform căruia „Prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. (…)”. Dispoziţiile constituţionale citate „ne spun” ritos că prefectul poate ataca în contencios administrativ „un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului”. Enunţul, formulat în termeni categorici, ne trimite, fără echivoc, la actele administrative tipice emise de autorităţile publice locale enumerate, adică la dispoziţiile emise de primar şi la hotărârile consiliului local/consiliului judeţean.

52. De asemenea nu există niciun dubiu că enumerarea din textul constituţional analizat este exhaustivă. De aici, concluzia care se poate desprinde este una singură, aceea că în cadrul controlului de tutelă administrativă nu pot fi cenzurate decât actele infralegislative tipice.

53. A admite soluţia ce se degajă, ca rezultat al utilizării metodei teleologice, ar însemna să se dea prevalenţă voinţei prezumate a legislatorului, conform preferinţei interpretului legii mai degrabă decât voinţei declarate a celui care a edictat norma, aşa cum rezultă aceasta, în mod clar, din textul legal examinat. Obligatoriu, rezultatul interpretării trebuie să fie o normă juridică validă. Or, în acest caz, rezultatul interpretării conduce la o normă invalidă, deoarece în interpretarea teleologică această normă ar avea un conţinut neconform cu dispoziţiile art. 123 alin. (5) din Constituţia României, reglementare aflată pe cel mai înalt palier juridic, care statuează asupra controlului de tutelă administrativă.

54. Un alt argument îl constituie dispoziţiile art. 115 din Legea nr. 215/2001, care prevăd că numai hotărârile consiliului local, cele ale consiliului judeţean şi, respectiv, dispoziţiile primarului se comunică prefectului, în vederea exercitării de către acesta a dreptului de a le ataca pe calea contenciosului administrativ, în baza atribuţiilor de „tutelă administrativă”. Se observă, şi în acest caz, că se comunică prefectului numai actele tipice ale autorităţilor locale, acestea putând fi, mai departe, contestate pe calea contenciosului administrativ.

55. Nu în ultimul rând, din interpretarea gramaticală a textului art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care foloseşte sintagma „actele emise”, rezultă, în mod logic, că sunt avute în vedere doar actele administrative în formă tipică (hotărâri ale consiliilor judeţene/locale, dispoziţiile primarilor), pentru că numai acestea se „emit”, adoptă de respectivele autorităţi, adică rezultă din manifestarea expresă de voinţă a acestora; în acest context „refuzul nejustificat” de soluţionare a unei cereri nu poate fi circumscris operaţiunii de „emitere” a unui act administrativ, el fiind doar asimilat, ca urmare a voinţei legiuitorului, unui act de autoritate.

56. În ceea ce priveşte cea de-a doua chestiune de drept, referitoare la interpretarea unor dispoziţii de drept material, având incidenţă în rezolvarea pe fond a acţiunii, în condiţiile în care ea este subsecventă primei chestiuni de drept, ce viza admisibilitatea însăşi a acţiunii în justiţie, şi având în vedere dezlegarea dată acesteia din urmă, se constată că nu mai subzistă condiţia de admisibilitate privind dependenţa între lămurirea acestei chestiuni şi soluţionarea pe fond a cauzei.

57. Într-adevăr, în raport cu obiectul acţiunii formulate de reclamant, ce se circumscrie primei chestiuni de drept supuse dezlegării, şi ca urmare a modului de dezlegare a acestei chestiuni, nu mai este îndeplinită, în privinţa celei de-a doua chestiuni ce face obiectul sesizării, condiţia prevăzută de art. 519 din Codul de procedură civilă, conform căreia de lămurirea acesteia trebuie să depindă soluţionarea pe fond a cauzei; lămurirea ce ar putea fi adusă celei de-a doua chestiuni de drept care face obiectul sesizării nu poate influenţa soluţionarea pe fond a cauzei, de vreme ce, potrivit modului de dezlegare a primei chestiuni de drept, acţiunea în justiţie este inadmisibilă.

Pentru considerentele expuse, ÎCCJ – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a considerat că se impune admiterea sesizării, pronunţând următoarea soluţie:

„Admite, în parte, sesizarea privind pronunţarea unei hotărâri prealabile, formulată de Curtea de Apel Timişoara – Secţia contencios administrativ şi fiscal, prin Încheierea din 24 februarie 2016, pronunţată în Dosarul nr. 2.377/115/2015 şi, în consecinţă, stabileşte că:

Dispoziţiile art. 3 „Tutela administrativă” din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, se interpretează în sensul că prefectul nu poate ataca în faţa instanţelor de contencios administrativ refuzul [asimilat unui act administrativ, potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004] consiliului local de a pune pe ordinea de zi a şedinţei şi de a lua act de încetarea de drept a mandatului de consilier local înainte de termen, refuz exprimat la cererea prefectului adresată potrivit atribuţiilor reglementate de dispoziţiile art. 19 alin. (1) lit. a) şi e) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. Respinge în rest sesizarea ca inadmisibilă”.

Andrei Pap

 

Newsletter JURIDICE.ro
Youtube JURIDICE.ro
Instagram JURIDICE.ro
Facebook JURIDICE.ro
LinkedIn JURIDICE.ro

Aflaţi mai mult despre , , , ,
JURIDICE.ro utilizează şi recomandă SmartBill pentru facturare.

Puteţi publica şi dumneavoastră pe JURIDICE.ro. Publicăm chiar şi opinii cu care nu suntem de acord. Publicarea nu semnifică asumarea de către noi a mesajului. JURIDICE.ro este o platformă de exprimare. Pentru a publica vă rugăm să citiţi Condiţiile de publicare şi să ne scrieţi la adresa redactie@juridice.ro!

Lasă un răspuns

Acest sit folosește Akismet pentru a reduce spamul. Află cum sunt procesate datele comentariilor tale.

Important: Descurajăm publicarea de comentarii defăimatoare. Vor fi validate doar comentariile care respectă Politica JURIDICE.ro şi Condiţiile de publicare.

CariereEvenimenteProfesioniştiRLWCorporate