ICCJ. Dezlegarea unor chestiuni de drept. Categoria socio-profesională a poliţiştilor şi a personalului civil
21 decembrie 2016 | Andrei PAP
Andrei Pap
În Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1025 din 20 decembrie 2016 a fost publicată Decizia nr. 30/2016 privind examinarea sesizării formulate de Curtea de Apel Constanţa – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 1.134/88/2015, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile.
I. Titularul şi obiectul sesizării
Prin Încheierea din 2 martie 2016, pronunţată în Dosarul nr. 1.134/88/2015, Curtea de Apel Constanţa – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, în temeiul dispoziţiilor art. 519-520 din Codul de procedură civilă, a sesizat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept sus-menţionate.
II. Analiza Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie
ÎCCJ – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, examinând sesizarea formulată de Curtea de Apel Constanţa – Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, a subliniat următoarele:
[…]
61. În raport cu obiectul de reglementare al dispoziţiilor art. 5 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996, supuse interpretării, se impun două observaţii: prima priveşte împrejurarea că poliţiştii, poliţiştii de frontieră şi personalul contractual din cadrul M.A.I. intră în domeniul de aplicare a acestui text, întrucât se încadrează în categoria personalului instituţiilor publice, iar cea de-a doua observaţie se referă la sfera de aplicabilitate a acestei norme, care este una mai largă, vizând atât personalul instituţiilor publice – altul decât poliţiştii şi personalul contractual din cadrul M.A.I. -, cât şi personalul unităţilor de cult.
62. În privinţa categoriei socioprofesionale a poliţiştilor există o suită de acte normative prin care au fost stabilite drepturile salariale ale acestora, indemnizaţii, sporuri, premii, prime şi alte drepturi băneşti sau de natură salarială.
63. În acest sens pot fi menţionate următoarele acte normative cu relevanţă pentru soluţionarea chestiunii de drept analizate:
– Ordonanţa Guvernului nr. 38/2003; după cum se poate constata din lecturarea acestui act normativ, cap. 2 – Salarizarea poliţiştilor şi drepturile băneşti ale elevilor şi studenţilor din instituţiile de învăţământ pentru formarea poliţiştilor, secţiunea 1 – Salariul de bază al poliţiştilor (art. 2-13), precum şi mare parte din secţiunea a 2-a – Indemnizaţii, sporuri, premii, prime şi alte drepturi băneşti ale poliţiştilor (art. 14-24) au fost abrogate; această abrogare expresă a operat, în special, prin Legea-cadru nr. 330/2009 şi, ulterior, prin Legea-cadru nr. 284/2010, aceasta din urmă, la rândul său, abrogând Legea-cadru nr. 330/2009;
– Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/2010, care a fost însă respinsă prin Legea nr. 30/2012;
– Legea-cadru nr. 284/2010:
„Art. 1. –
(1) Prezenta lege are ca obiect de reglementare stabilirea unui sistem unitar de salarizare pentru personalul din sectorul bugetar plătit din bugetul general consolidat al statului.
(2) Începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi, drepturile salariale ale personalului prevăzut la alin. (1) sunt şi rămân în mod exclusiv cele prevăzute în prezenta lege.
Art. 2. –
(1) Dispoziţiile prezentei legi se aplică:
a) personalului din autorităţi şi instituţii publice, respectiv Parlamentul, Administraţia Prezidenţială, autoritatea judecătorească, Guvernul, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, autorităţi ale administraţiei publice locale, alte autorităţi publice, autorităţi administrative autonome, precum şi instituţiile din subordinea acestora, finanţate integral din bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale;
b) personalului din autorităţi şi instituţii publice finanţate din venituri proprii şi subvenţii acordate de la bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale;
c) personalului din autorităţile şi instituţiile publice finanţate integral din venituri proprii;
d) persoanelor care sunt conducători ai unor instituţii publice în temeiul unui contract, altul decât contractul individual de muncă. (…)
Art. 39. –
La data intrării în vigoare a prezentei legi se abrogă: (…) y) orice alte dispoziţii contrare prezentei legi.”
64. Anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010 reglementează drepturile salariale pentru Familia ocupaţională de funcţii bugetare „apărare, ordine publică şi siguranţă naţională”, iar cap. II din anexa nr. VII cuprinde „Reglementări specifice personalului din instituţiile publice de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională”.
65. Conform art. 2 din cap. II al anexei nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010:
„(1) Personalul încadrat în instituţiile publice de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională este format din personal militar, poliţişti, funcţionari publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare, personal civil.
(2) Prin personal militar, în sensul prezentei legi, se înţelege cadrele militare în activitate, precum şi soldaţii şi gradaţii voluntari în activitate.
(3) Prin poliţişti, în sensul prezentei legi, se înţelege funcţionarii publici cu statut special din unităţile Ministerului Administraţiei şi Internelor, aflaţi sub incidenţa Legii nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului, cu modificările şi completările ulterioare.
(4) Prin funcţionari publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare, în sensul prezentei legi, se înţelege funcţionarii publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare şi din Ministerul Justiţiei, aflaţi sub incidenţa Legii nr. 293/2004 privind Statutul funcţionarilor publici cu statut special din Administraţia Naţională a Penitenciarelor, republicată.
(5) Prin personal civil, în sensul prezentei legi, se înţelege funcţionarii publici şi personalul contractual.”
66. Pe de altă parte, art. 3 şi 4 din acelaşi cap. II din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010 stabilesc:
„Art. 3. –
(1) Personalul militar are dreptul la soldă lunară.
(2) Solda lunară se compune din solda funcţiei de bază, indemnizaţii, compensaţii, sporuri, prime, premii şi din alte drepturi salariale.
(3) Solda funcţiei de bază este formată din solda de funcţie, solda de grad, gradaţii şi, după caz, solda de comandă. Pentru realizarea diferenţierii soldelor funcţiilor de bază, se stabilesc clase de salarizare şi coeficienţi de ierarhizare pentru soldele de funcţie.
Art. 4. –
(1) Poliţiştii şi funcţionarii publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare au dreptul la salariu lunar.
(2) Salariul lunar se compune din salariul funcţiei de bază, indemnizaţii, compensaţii, sporuri, prime, premii şi din alte drepturi salariale.
(3) Salariul funcţiei de bază este compus din salariul de funcţie, salariul gradului profesional deţinut, gradaţii şi, după caz, salariul de comandă. Pentru realizarea diferenţierii salariilor funcţiilor de bază, se stabilesc clase de salarizare şi coeficienţi de ierarhizare pentru salariile de funcţie.”
67. În sfârşit, art. 25 din secţiunea a 3-a a aceluiaşi capitol II al anexei nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010 stabileşte:
„Art. 25. –
(1) Pentru activitatea desfăşurată în unităţi situate în localităţi sau în zone izolate ori în unităţi situate în localităţi sau zone unde atragerea personalului se face cu greutate, personalul militar, poliţiştii şi funcţionarii publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare, precum şi personalul civil beneficiază de un spor de până la 20% din solda de funcţie/salariul de funcţie/salariul de bază.
(2) Criteriile de stabilire a localităţilor şi zonelor izolate, a localităţilor şi zonelor unde atragerea personalului se face cu greutate, categoriile de personal şi mărimea concretă a sporului se stabilesc, conform actelor normative în vigoare, prin ordin al ordonatorului principal de credite.”
68. Astfel cum se poate constata, chestiunea de drept în legătură cu care instanţa de trimitere a solicitat pronunţarea hotărârii prealabile priveşte raportul dintre două norme sau, altfel spus, o chestiune de succesiune în timp a legilor.
69. În esenţă, art. 5 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996 prevedea acordarea unui spor de izolare de până la 60% din salariul de bază în favoarea personalului din instituţii publice (aşadar, şi a poliţiştilor) ş.a. – cu respectarea anumitor criterii legale – în timp ce art. 4 din cap. II din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010, referindu-se la poliţişti, nu mai cuprinde referirea la salariul de bază, ci referirea la salariul lunar [art. 4 alin. (1)], salariul lunar ce are structura descrisă la art. 4 alin. (2) şi (3), anterior citate.
70. Prin urmare, noţiunea de „salariu de bază al poliţiştilor” nu mai este una de actualitate în contextul legislativ în vigoare, astfel încât, în aplicarea dispoziţiilor art. 5 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996 s-a pus problema identificării bazei legale de calcul pentru acest spor de izolare, în condiţiile în care acest text nu a fost abrogat în mod expres nici prin Legea-cadru nr. 330/2009, nici prin Legea-cadru nr. 284/2010. Totodată, trebuie precizat că în reglementarea Ordonanţei Guvernului nr. 38/2003 – art. 2 – poliţiştii aveau dreptul la salariul de bază.
71. Chestiunea de drept dedusă judecăţii implică stabilirea premisei de analiză, anume a raportului dintre normele succesive – norme generale şi/sau norme speciale.
72. Astfel cum deja s-a arătat, art. 1 alin. (2) din Legea-cadru nr. 284/2010 consacră caracterul exclusiv al drepturilor salariale prevăzute de acest act normativ pentru personalul prevăzut la alin. (1) din acelaşi articol (între care, şi poliţiştii).
73. Pe de altă parte, art. 39 lit. y) din Legea-cadru nr. 284/2010 prevede că la data intrării în vigoare a acestei legi se abrogă orice dispoziţii contrare prezentei legi.
74. Această modalitate de abrogare se identifică, din perspectiva Legii nr. 24/2000, cu procedeul abrogării exprese indirecte, întrucât actul normativ nou prevede doar generic faptul că dispoziţiile contrare legii se abrogă, fără însă să le menţioneze în mod expres (precum în cazul abrogării exprese), procedeu deosebit (şi) de abrogarea implicită prin care o normă anterioară este abrogată prin adoptarea unei norme ulterioare cu un conţinut contrar sau diferit, în absenţa unei manifestări explicite de voinţă a legiuitorului cu privire la ieşirea din vigoare a normei precedente.
75. Referitor la acest ultim aspect trebuie precizat că, potrivit art. 67 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, „Evenimentele legislative implicite nu sunt recunoscute în cazul actelor normative speciale ale căror dispoziţii nu pot fi socotite modificate, completate sau abrogate nici prin reglementarea generală a materiei, decât dacă acest lucru este exprimat expres.”
76. Altfel spus, o normă specială nu poate fi abrogată implicit printr-o normă generală, ci această intenţie a legiuitorului trebuie exprimată expres, cerinţă îndeplinită în cazul abrogării exprese indirecte.
77. Pe de altă parte, abrogarea implicită este un procedeu legislativ ce poate opera între norme de acelaşi fel – o normă generală anterioară poate fi abrogată implicit printr-o altă normă generală ulterioară cu un conţinut contrar ori o normă specială poate fi abrogată implicit prin edictarea ulterioară a unei alte norme speciale, cu un conţinut normativ contrar.
78. Un astfel de conflict al legilor în timp se soluţionează pe baza regulii lex posterior derogat priori.
79. Revenind la chestiunea de drept supusă dezlegării, faţă de conţinutul art. 5 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996, care reglementează acordarea sporului de izolare pentru personalul instituţiilor publice (între care şi poliţiştii) – în condiţiile prevăzute de această normă – şi conţinutul art. 25 din capitolul II al anexei nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010, care reglementează, în privinţa poliţiştilor, acordarea aceluiaşi spor de izolare – într-un alt cuantum şi prin raportare la altă bază de referinţă decât salariul de bază -, rezultă că raportul dintre aceste două norme este acela dintre două norme speciale întrucât, cu referire la categoria socioprofesională a poliţiştilor, norma ulterioară, având acelaşi obiect de reglementare (acordarea sporului de izolare), conţine dispoziţii contrare.
80. Prin urmare, nu se poate susţine că dispoziţiile art. 5 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996 ar trebui interpretate şi aplicate prin raportare la prevederile art. 4 din capitolul II al anexei nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010, astfel încât să se admită că s-ar putea acorda sporul de izolare pentru poliţişti prin aplicarea procentului de 60% la salariul funcţiei de bază sau la salariul de funcţie, cu respectarea cerinţelor prevăzute de art. 5 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996, pentru recunoaşterea acestui spor, în condiţiile în care, în prezent, legea-cadru conţine o altă soluţie proprie – normă specială – pentru acordarea acestui spor de izolare, prevăzută ca atare de art. 25 alin. (1) din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010.
81. De altfel, aceeaşi soluţie legislativă ca cea reglementată de Legea-cadru nr. 284/2010 se regăsea şi în actele normative anterioare cu privire la salarizarea poliţiştilor, dar ulterioare Ordonanţei Guvernului nr. 27/1996; de exemplu, art. 24 din Legea nr. 138/1999 privind salarizarea şi alte drepturi ale personalului militar din instituţiile publice de apărare naţională, ordine publică şi siguranţă naţională, precum şi acordarea unor drepturi salariale personalului civil din aceste instituţii şi art. 20 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 38/2003 – texte abrogate prin Legea-cadru nr. 330/2009; pct. 7 din anexa nr. IV/2 la Legea-cadru nr. 330/2009, cel din urmă act normativ conţinând, la rândul său, o dispoziţie de abrogare expresă indirectă a oricăror dispoziţii contrare (art. 48 pct. 43).
82. Faţă de conţinutul art. 25 alin. (1) din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010, potrivit căruia „Pentru activitatea desfăşurată în unităţi situate în localităţi sau în zone izolate ori în unităţi situate în localităţi sau zone unde atragerea personalului se face cu greutate, personalul militar, poliţiştii şi funcţionarii publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare, precum şi personalul civil beneficiază de un spor de până la 20% din solda de funcţie/salariul de funcţie/salariul de bază”, rezultă că:
– pentru personalul militar, sporul de izolare de până la 20% se aplică la solda de funcţie [definită la art. 3 alin. (3) din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010, ca parte a soldei funcţiei de bază];
– pentru poliţiştii şi funcţionarii publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare, sporul de izolare de până la 20% se aplică la salariul de funcţie [definit la art. 4 alin. (3) din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010, ca parte a salariului funcţiei de bază];
– în timp ce, pentru personalul civil care îndeplineşte condiţiile acordării acestuia, sporul de izolare de până la 20% se aplică la salariul de bază, două categorii socioprofesionale interesând în cauza de faţă, în raport cu obiectul cererii formulate în dosarul în care s-a solicitat pronunţarea unei hotărâri prealabile – categoria poliţiştilor şi cea a personalului civil.
83. Nu este permis ca, pe cale de interpretare, prin alăturarea a două norme – art. 5 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996 şi art. 4 din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010 – să se creeze o lex tertia, astfel încât să se valideze ca posibilă acordarea sporului de izolare de până 60% din salariul de funcţie ori chiar din salariul funcţiei de bază, întrucât această soluţie excedează intenţiei legiuitorului, ar conduce la supravieţuirea unei norme abrogate şi, mai mult decât atât, este contrară soluţiei legislative explicite, cuprinsă în art. 25 din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010.
84. Totodată, prevederile art. 5 alin. (3) din Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996 nu pot fi calificate drept un impediment pentru abrogarea ulterioară a acestora în privinţa categoriilor socioprofesionale ce interesează cauza, întrucât inaplicabilitatea prevederilor altor acte normative privind sporul de izolare, în ceea ce priveşte personalul prevăzut la alin. (1) al aceluiaşi articol, se referă la acte normative aflate concomitent în vigoare, iar nu la acte normative succesive, ulterioare, întrucât, în caz contrar, s-ar statua, de asemenea, pe cale de interpretare, caracterul nerevizuibil al unei astfel de norme, de vreme ce legiuitorului însuşi nu i-ar fi permis să intervină ulterior asupra aceluiaşi text legal cuprins într-o ordonanţă emisă de Guvern, lege ordinară sau chiar lege organică, pe calea modificării ori a abrogării exprese – directe sau indirecte – ori implicite (sau, în cazul ordonanţei, în procedura de aprobare prin lege), în condiţiile în care însăşi Legea fundamentală poate fi revizuită, potrivit art. 150-151 din Constituţie, cu respectarea limitelor prevăzute la art. 152 din Legea fundamentală.
85. Nu în ultimul rând, trebuie menţionate şi luate în considerare şi prevederile art. 93 alin. (2) din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010, potrivit cărora „Drepturile băneşti stabilite a fi acordate poliţiştilor şi funcţionarilor publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare, prin alte acte normative, în raport cu salariul de bază, se vor calcula faţă de salariul funcţiei de bază.”
86. Această normă îşi va găsi aplicarea pentru toate celelalte situaţii în care – fie pentru drepturi deja stabilite a fi acordate (anterior Legii-cadru nr. 284/2010), fie pentru alte drepturi de natură salarială, care nu sunt cuprinse în Legea-cadru nr. 284/2010, ci sunt prevăzute de acte normative anterioare, care sunt în continuare în vigoare – legiuitorul (ca în cazul poliţiştilor şi funcţionarilor publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare) a prevăzut ca bază de calcul salariul de bază, noţiune care nu mai are un corespondent în legislaţia actuală, astfel încât era necesar, pe calea unei dispoziţii tranzitorii, să se indice noţiunea juridică echivalentă pentru acordarea acestora în continuare, în raport cu componentele legale ale salariului lunar al acestor categorii de funcţionari publici.
Pentru considerentele expuse, ÎCCJ – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a considerat că se impune admiterea sesizării, pronunţând următoarea soluţie:
„Admite sesizarea formulată de Curtea de Apel Constanţa – Secţia a II-a civilă de contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 1.134/88/2015 privind pronunţarea unei hotărâri prealabile şi, în consecinţă, stabileşte că:
Prevederile art. 5 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 27/1996 privind acordarea de facilităţi persoanelor care domiciliază sau lucrează în unele localităţi din Munţii Apuseni şi în Rezervaţia Biosferei „Delta Dunării”, republicată, cu modificările ulterioare, au fost abrogate de dispoziţiile art. 39 lit. y) din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fondurile publice, cu modificările şi completările ulterioare, fiind înlocuite, în ceea ce priveşte categoria socioprofesională a poliţiştilor şi a personalului civil, de prevederile art. 25 alin. (1) şi (2) din anexa nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010”.
Andrei Pap
- Flux integral: www.juridice.ro/feed
- Flux secţiuni: www.juridice.ro/*url-sectiune*/feed
Pentru suport tehnic contactaţi-ne: tehnic@juridice.ro
