ICCJ. Dezlegarea unor chestiuni de drept. Stabilirea domiciliului ulterior emiterii titlului de proprietate conform Legii fondului funciar nr. 18/1991

Andrei Pap

În Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1055 din 28 decembrie 2016 a fost publicată Decizia nr. 39/2016 privind examinarea sesizărilor conexate formulate de Tribunalul Constanţa – Secţia I civilă în dosarele nr. 14.150/212/2015 şi nr. 11.092/212/2015 privind pronunţarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea modului de interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 21 alin. (2) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, referitor la condiţia de stabilire a domiciliului în localitatea în care se atribuie terenul.

I. Titularul şi obiectul sesizării

Prin Încheierea de şedinţă din 26 mai 2016, dată în Dosarul nr. 14.150/212/2015, Tribunalul Constanţa – Secţia I civilă a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept: „Condiţia de stabilire a domiciliului în localitatea în care se atribuie terenul, impusă de art. 21 alin. (2) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, trebuie îndeplinită la data emiterii titlului de proprietate şi, prin urmare, neîndeplinirea ei atrage sancţiunea nulităţii sau această condiţie poate fi îndeplinită şi ulterior emiterii actului, fiind vorba despre o condiţie rezolutorie a cărei neîndeplinire poate fi constatată numai pe calea impusă de art. 49 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare?”.

Cererea de pronunţare a hotărârii prealabile a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie la data de 12 iulie 2016 cu nr. 2.598/1/2016.

La aceeaşi dată a fost înregistrat pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi Dosarul nr. 2.599/1/2016, care a fost conexat la primul dosar menţionat, constatându-se identitatea chestiunii de drept sesizate de către acelaşi complet de judecată de la Tribunalul Constanţa – Secţia I civilă, la aceeaşi dată – 26 mai 2016, într-o cauză similară, ce face obiectul Dosarului nr. 11.092/212/2015 al Tribunalului Constanţa – Secţia I civilă.

II. Analiza Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

ÎCCJ – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, examinând sesizarea formulată de Tribunalul Constanţa – Secţia I civilă în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, a subliniat următoarele:
[…]

46. Asupra fondului sesizării se constată că, în cazul emiterii titlului de proprietate în temeiul art. 21 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, condiţia stabilirii domiciliului în localitatea pe raza căreia se află terenul nu trebuie îndeplinită la data emiterii actului. Ea poate fi îndeplinită şi ulterior, iar în cazul în care beneficiarul titlului nu o respectă, intervine sancţiunea specifică prevăzută de art. 49 din aceeaşi lege, în sensul că persoana în favoarea căreia s-a constituit dreptul de proprietate îl va pierde, constatarea fiind realizată prin ordinul prefectului. Aşadar, actul juridic nu este afectat de o cauză de nulitate, în speţă intervenind sancţiunea specifică prevăzută de Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

47. Interpretarea teleologică a dispoziţiilor legale menţionate permite concluzia că intenţia legiuitorului a fost aceea de a încuraja stabilirea pe teritoriul unor localităţi cu deficit de forţă de muncă a unor persoane sau familii care să muncească imobilul primit în proprietate, sub condiţia rezolutorie a pierderii dreptului de proprietate asupra terenului.

48. Această opinie a fost îmbrăţişată în doctrină, întemeiată pe motivarea oferită de Curtea Constituţională în deciziile nr. 378 din 14 octombrie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 127 din 12 februarie 2004, nr. 202 din 14 aprilie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 512 din 16 iunie 2005, şi nr. 180 din 26 februarie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 255 din 1 aprilie 2008.

49. În cuprinsul deciziilor arătate s-a statuat că sancţiunea pierderii dreptului de proprietate constituit în temeiul legii asupra unor terenuri agricole, ca urmare a nerespectării art. 21 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, intervine în temeiul legii, consecinţă a neîndeplinirii unei condiţii rezolutorii, soluţia legiuitorului fiind în deplină concordanţă cu dispoziţiile art. 44 alin. (1) din Constituţie, potrivit cărora conţinutul şi întinderea dreptului de proprietate se stabilesc prin lege.

50. În literatura de specialitate s-a arătat că, urmare a îndeplinirii condiţiei rezolutorii, aceasta produce efecte de drept, iar constatarea neîndeplinirii ei se face de către prefect, care, prin ordin, atestă pierderea dreptului de proprietate şi trecerea în proprietatea privată a unităţii administrativ-teritoriale de care aparţine terenul. Cu alte cuvinte, pierderea dreptului de proprietate are loc ope legis, ceea ce înseamnă că prefectul are ca atribuţie, în acest caz, numai constatarea neîndeplinirii condiţiilor constând în nestabilirea domiciliului în localitatea în care se atribuie terenul şi necultivarea lui – constatare consemnată într-un act administrativ specific activităţii instituţiei prefectului.

51. În acest context trebuie analizată modalitatea de dobândire a dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, care, atât din perspectiva Codului civil de la 1864 – art. 645, cât şi din cea a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, republicată, cu modificările ulterioare, poate avea ca temei legea. Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 557 alin. (2) şi (3) din actualul Cod civil:

„(2)  În cazurile prevăzute de lege, proprietatea se poate dobândi prin efectul unui act administrativ.

(3)  Prin lege se pot reglementa şi alte moduri de dobândire a dreptului de proprietate.”

52Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, edictată în scop reparatoriu, a instituit, în afară de modalităţile recognitive de dobândire a dreptului de proprietate, şi o serie de modalităţi de constituire a acestui drept, cum ar fi cea prevăzută de art. 21 alin. (2), conform căruia „(2) Familiile fără pământ sau cu pământ puţin din alte localităţi, care solicită în scris, pot primi în proprietate până la 10 ha teren în echivalent arabil, cu obligaţia de a-şi stabili domiciliul în comună, oraş sau municipiu, după caz, şi de a cultiva pământul primit, renunţând la proprietatea avută în localitatea lor, din extravilan”.

53. Din interpretarea teleologică şi sistematică a dispoziţiilor art. 21 alin. (2) şi ale art. 49 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că stabilirea domiciliului în localitatea în care se atribuie terenul constituie o condiţie ce poate fi îndeplinită şi ulterior emiterii titlului de proprietate. Din conţinutul textelor de lege menţionate se deduce că familia interesată formulează o cerere prin care solicită atribuirea terenului, obligându-se totodată să îşi stabilească domiciliul în acea localitate şi să lucreze terenul.

54. De altfel, cele două obligaţii (stabilirea domiciliului şi cultivarea terenului) apar ca fiind pretinse de lege în mod cumulativ, prin folosirea în text a conjuncţiei copulative şi – ceea ce duce la concluzia că este firească eliberarea mai întâi a titlului de proprietate, pentru că doar într-o asemenea ipoteză sunt create premisele respectării de către beneficiar a sarcinilor evocate mai sus. Nerespectarea acestor condiţii atrage pierderea dreptului de proprietate.

55. Modalitatea de dobândire a dreptului de proprietate în ipoteza analizată, condiţiile ce trebuie îndeplinite, precum şi pierderea dreptului duc la identificarea regimului său juridic, care este acela al unei proprietăţi rezolubile.

56. În doctrină s-a arătat că modalităţile dreptului de proprietate sunt proprietatea rezolubilă, anulabilă şi proprietatea comună. Este adevărat că majoritatea exemplelor de proprietate rezolubilă se pot oferi în materia contractelor, însă, în ceea ce priveşte titlul de proprietate, ca act juridic unilateral, acesta reprezintă o situaţie juridică atipică, reglementată expres de Legea nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. În cauză, titlul emis în favoarea beneficiarilor legali are natura juridică a unui act administrativ, care după intrarea în circuitul civil devine un act juridic civil ce atestă dobândirea de către persoanele fizice a dreptului de proprietate imobiliară asupra terenului agricol.

57. Proprietatea este rezolubilă ca urmare a reglementării legale, aceasta depinzând de îndeplinirea condiţiei pentru dobânditor, care îşi va consolida dreptul, dacă îndeplineşte obligaţia de stabilire a domiciliului în localitatea pe raza căreia i s-a conferit dreptul real imobiliar, respectiv îl va pierde, potrivit dispoziţiilor art. 49 din legea menţionată anterior, în cazul neîndeplinirii condiţiei.

58. În literatura de specialitate s-a prefigurat ideea că dreptul de proprietate rezolubilă are drept caracteristică esenţială faptul că existenţa sa în patrimoniul dobânditorului este nesigură, putând fi desfiinţat, pentru a se întoarce, de regulă, în patrimoniul celui de la care a operat transmisiunea.

59. Interpretarea sistematică şi teleologică a art. 49 raportat la art. 21 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, permite concluzia că dreptul de proprietate asupra terenului agricol a fost dobândit în patrimoniul beneficiarului odată cu emiterea titlului, urmând ca îndeplinirea obligaţiei de a-şi stabili domiciliul pe raza localităţii unde se găseşte terenul să fie îndeplinită ulterior emiterii actului.

60. Astfel, se prevede expres că neîndeplinirea obligaţiei atrage pierderea dreptului de proprietate, deci este evident că beneficiarul titlului l-a dobândit în patrimoniu, urmând ca pierderea dreptului să se constate ulterior prin ordinul prefectului. Acesta va dispune trecerea terenului, după caz, în proprietatea privată a comunei, a oraşului sau a municipiului pe raza căruia este situat, fără ca lipsa unui termen stabilit legal pentru îndeplinirea condiţiei să fie în măsură să afecteze aplicarea sancţiunii prevăzute de lege. Aceasta se întâmplă, în primul rând, pentru că reglementarea condiţiei, ca modalitate a actului juridic civil, este distinctă de cea a termenului. În al doilea rând, cele două condiţii – stabilirea domiciliului şi cultivarea terenului – sunt obligaţii continue, aceasta fiind raţiunea legiuitorului de a nu prevedea un termen pentru îndeplinirea lor.

61. În ceea ce priveşte regimul juridic al motivelor de nulitate prevăzute de Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, aşa cum a fost modificată şi completată prin Legea nr. 169/1997, cu modificările şi completările ulterioare, şi prin Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente, cu modificările şi completările ulterioare, instanţa trebuie să aibă în vedere data emiterii titlului şi motivele de nulitate reglementate de actul normativ la acel moment. În consecinţă, aceasta este o problemă de aplicare a legii în timp, care este distinctă de sancţiunea ce intervine în aplicarea dispoziţiilor art. 49 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

62. Pierderea dreptului de proprietate de către beneficiarul titlului, ca urmare a neîndeplinirii condiţiilor prevăzute de art. 21 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, nu constituie o consecinţă a nulităţii actului juridic, pentru că stabilirea domiciliului nu este o condiţie de validitate şi nu trebuie îndeplinită la momentul emiterii titlului de proprietate, ci ea poate fi întrunită şi ulterior, fără ca legea să prevadă un termen în acest sens.

63. De aceea, motivele de nulitate prevăzute de Legea nr. 169/1997, cu modificările şi completările ulterioare, la art. III alin. (1) lit. a), nu se aplică în speţe ca cele deduse judecăţii instanţei de trimitere, căci ele sunt fondate pe o premisă inexistentă – lipsa îndreptăţirii persoanei căreia i se constituie dreptul de proprietate.

64. Similar, nici ipotezele de nulitate indicate la lit. b), c) şi d) din textul menţionat anterior nu sunt incidente, pentru că ele au în vedere actele de constituire a dreptului de proprietate pe terenurile agricole aflate în domeniul public sau privat al statului, al comunelor, oraşelor sau municipiilor, actele de constituire a dreptului de proprietate în intravilanul localităţilor, pe terenurile revendicate de foştii proprietari şi actele de constituire a dreptului de proprietate pe terenurile agricole constituite ca islaz comunal.

65. De asemenea, nu se aplică nici cazurile de nulitate prevăzute la art. III alin. (1) lit. e) şi f) din Legea nr. 169/1997, cu modificările şi completările ulterioare, deoarece ele sunt incidente în cazul actelor de constituire a dreptului de proprietate, în condiţiile art. 20 din legea arătată, în localităţile în care s-a aplicat cota de reducere prevăzută de lege sau în cazul în care în localitatea respectivă nu s-a constituit dreptul de proprietate persoanelor îndreptăţite de lege.

66. Aşadar, dobândirea dreptului de proprietate sub condiţie rezolutorie era prevăzută chiar de la edictarea Legii fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, beneficiarul titlului dobândind printr-un act juridic unilateral un drept de proprietate rezolubilă, supus desfiinţării pentru neîndeplinirea cerinţei prevăzute de lege.

67. Prin urmare, persoana căreia i s-a constituit dreptul de proprietate este proprietar sub condiţia rezolutorie a stabilirii domiciliului pe raza localităţii unde a primit terenul şi a cultivării acestuia.

Pentru considerentele expuse, ÎCCJ – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a considerat că se impune admiterea sesizării, pronunţând următoarea soluţie:

„Admite sesizările conexate formulate de Tribunalul Constanţa – Secţia I civilă în dosarele nr. 14.150/212/2015 şi nr. 11.092/212/2015 privind pronunţarea unei hotărâri prealabile şi, în consecinţă, stabileşte că: 

În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 21 alin. (2) din Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, condiţia de stabilire a domiciliului în localitatea în care se atribuie terenul poate fi îndeplinită ulterior emiterii titlului de proprietate, neîndeplinirea acesteia atrăgând sancţiunea specifică prevăzută de dispoziţiile art. 49 din aceeaşi lege”.

Andrei Pap
avocat colaborator SVS & PARTNERS

Aveţi cont profesional JURIDICE.ro?