Dispozițiile art. 7 din Legea nr. 78/2000. O altă interpretare
9 ianuarie 2017 | Radu SLĂVOIU
Radu Slăvoiu
Am lecturat cu atenție opinia domnului prof. univ. dr. Valerian Cioclei asupra dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 78/2000, publicată pe 7 ianuarie 2017, sub titlul ”Natura juridică a dispozițiilor privind atribuțiile de serviciu în domeniul constatării sau sancționării contravențiilor, în cazul variantei agravate a infracțiunii de luare de mită prevăzute de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 78/2000 (varianta în vigoare până la data de 31.01.2014)”.
În esență, concluzia exprimată este aceea că, în interpretarea și aplicarea variantei de agravare de la art. 7 alin. (1) din Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea și sancționarea faptelor de corupție (variantă în vigoare anterior anului 2014), subiectul activ este dublu circumstanțiat, în sensul că nu este suficient ca făptuitorul să aibă ca atribuții de serviciu constatarea ori sancționarea contravențiilor, ci ”reținerea variantei agravate este condiționată de săvârșirea infracțiunii de luare de mită în legătură cu atribuțiile de serviciu privind constatarea ori sancționarea contravențiilor (s.n.)”. Se apreciază că soluția este valabilă și pentru varianta agravată similară prevăzută în prezent la art. 7 lit. c) teza a doua din Legea nr. 78/2000. Se argumentează prin mai multe considerente, inclusiv acela că ”fapta este mai gravă, deoarece subiectul activ profită de atribuțiile de constatare și sancționare a contravențiilor, atribuții ce provoacă, inevitabil, o presiune suplimentară asupra persoanei verificate și creează, cu mai multă ușurință, posibilitatea ca aceasta să recurgă la mită, pentru a evita eventuale sancțiuni. În ipoteza în care fapta are legătură cu alte atribuții ale funcționarului, rațiunea reținerii variantei agravate nu mai subzistă și este logic să se rețină varianta tip”.
Îmi permit să formulez o altă opinie asupra chestiunii în discuție.
Consider că sintagmele ”atribuții de constatare sau de sancționare a contravențiilor ori de constatare, urmărire sau judecare a infracțiunilor” din cuprinsul art. 7 alin. (1) din Legea nr. 78/2000 (forma anterioară datei de 01.02.2014), respectiv sintagmele ”este judecător sau procuror” și ”este organ de cercetare penală sau are atribuții de constatare ori de sancționare a contravențiilor” din cuprinsul formei actuale a art. 7 lit. b)–c) din Legea nr. 78/2000, reprezintă exclusiv calificări ale subiectului activ al infracțiunii de corupție și nu circumstanțiază atribuțiile de serviciu în legătură cu care se săvârșește fapta.
Argumentez prin următoarele:
1. dispozițiile art. 7 din Legea nr. 78/2000 (atât în forma anterioară, cât și în cea ulterioară datei de 01.02.2014) introduc o variantă de agravare exclusiv în considerarea calității subiectului activ al infracțiunii. Sunt elocvente formulările ”fapta de luare de mită, prevăzută la art. 254 din Codul penal, dacă a fost săvârșită de o persoană care (s.n.)” (forma anterioară datei de 01.02.2014) și ”faptele de luare de mită sau trafic de influență săvârșite de o persoană care (s.n.)” (forma ulterioară datei de 01.02.2014). Legea nu face nicio distincție privitoare la atribuțiile de serviciu în legătură cu care subiecții comit faptele – atribuții legate de constatarea, urmărirea sau judecarea infracțiunilor sau de constatare și sancționare a contravențiilor, respectiv alte atribuții.
2. dacă legiuitorul ar fi intenționat ca agravanta să fie condiționată de natura atribuțiilor de serviciu pentru care funcționarul ia mita (în sensul ca acestea să fie de constatare și sancționare a contravențiilor, respectiv de constatare, urmărire sau judecare a infracțiunilor), cred că s-ar fi exprimat într-o formulă de genul ”fapta de luare de mită, dacă a fost comisă în legătură (s.n.) cu atribuții de constatare și sancționare a contravențiilor…”.
Dintr-o asemenea formulare s-ar fi înțeles automat și implicit atât condiția ca funcționarul mituit să dețină aceste atribuții, cât și condiția ca fapta să se comită în legătură cu aceste atribuții. Nu ar fi fost necesar, în acest caz, să se facă referire la calitatea funcționarului, întrucât varianta de agravare este a infracțiunii de luare de mită, care presupune întotdeauna legătura cu ”îndatoririle sale (ale funcționarului – s.n.) de serviciu”. Cu alte cuvinte, prin indicarea atribuțiilor se arată implicit și funcționarul. O asemenea tehnică de redactare s-a folosit în cazul altor incriminări. De pildă, art. 283 alin. (2) CP 2014 vorbește despre ”reținerea sau arestarea ori condamnarea (s.n.) unei persoane, știind că este nevinovată”; infracțiunea de represiune nedreaptă este, evident, legată de atribuțiile de serviciu ale organelor de cercetare penală, procurorilor și judecătorilor, chiar dacă textul nu îi nominalizează expres.
În schimb, atunci când legiuitorul indică numai calitatea funcționarului, nu rezultă automat că se dorește sancționarea doar pentru exercitarea frauduloasă a anumitor atribuții. Prin urmare, dacă legiuitorul ar fi intenționat să condiționeze agravanta de legătură dintre săvârșirea infracțiunii de luare de mită și atribuțiile de serviciu privind constatarea ori sancționarea contravențiilor (în sensul ca folosul să fie pretins sau primit pentru exercitarea într-un anume fel a acestor atribuții), ar fi făcut-o explicit.
Mi se pare elocvent următorul exemplu: legiuitorul dorește sancționarea mai aspră a judecătorilor care primesc sume de bani pentru a da soluții nelegale în cauze penale.
Într-un asemenea caz, nu are rost să se facă referire în lege la calitatea subiectului activ, pentru că luarea de mită în legătură cu pronunțarea hotărârilor în dosare penale nu poate fi comisă de altcineva în afara magistraților care au atribuții în acest sens, adică a judecătorilor. Nu este necesar ca legea să spună acest lucru, el este oricum cunoscut și ușor determinabil. Elementul de circumstanțiere va trebui să fie însă natura atribuției de serviciu, pentru că:
– pe de o parte, orice judecător judecă, dar nu toți judecătorii judecă în penal;
– pe de altă parte, judecătorii care judecă în penal pot judeca și cauze din alte materii.
În acest caz, formularea legii ar fi ”fapta de luare de mită în legătură cu pronunțarea hotărârii în cauze penale” și de aici putem deduce că legea îi are în vedere pe judecătorii care soluționează cauze penale, atunci când comit infracțiuni de corupție în legătură cu soluționarea acestor cauze. Este evident că nu am putea aplica agravanta atunci când respectivul judecător ia mită pentru a rezolva o cauză civilă.
Dacă, însă, formularea legii este ”fapta de luare de mită comisă de un judecător”, agravanta se aplică în orice situație în care judecătorul ia mită, condiția ținând de calitatea sa, iar nu de natura atribuției de a judeca. Într-un asemenea caz, nu putem interpreta că sunt sancționați mai aspru doar judecătorii care iau mită pentru rezolvarea într-un anume mod a unei cauze penale pe care o judecă.
Această tehnică de redactare este folosită de legiuitor și în alte cazuri. Spre exemplu, art. 176 lit. g) CP 1969 incrimina omorul comis ”de către un judecător sau procuror, polițist, jandarm sau militar, în timpul sau în legătură cu îndeplinirea îndatoririlor de serviciu sau publice ale acestora (s.n.)” – omorul deosebit de grav, variantă de agravare a omorului simplu, la care legea specifica expres că trebuie să fie în legătură cu exercitarea atribuțiilor de serviciu, tocmai pentru a nu se interpreta că orice omor comis de un judecător, procuror etc. este mai grav. În schimb, art. 368 alin. (2) CP 2014 incriminează instigarea publică comisă ”de un funcționar public” – dar legea nu cere să fie în timpul sau în legătură cu atribuțiile de serviciu ale funcționarului, astfel că orice instigare publică săvârșită de un funcționar public este mai gravă.
În ceea ce privește art. 7 din Legea nr. 78/2000, legiuitorul s-a referit doar la calitatea funcționarului, și nu la atribuțiile în legătură cu care se comite fapta (deși ar fi putut să o facă într-o formulare foarte suplă), ceea ce mă determină să cred că această variantă de agravare a infracțiunilor de corupție operează ori de câte ori un asemenea funcționar comite o atare infracțiune, indiferent care sunt atribuțiile de serviciu în legătură cu care săvârșește fapta.
3. rațiunea utilizării sintagmei de la art. 7 alin. (1) din Legea nr. 78/2000 – ”persoană care, potrivit legii, are atribuții de constatare sau de sancționare a contravențiilor ori de constatare, urmărire sau judecare a infracțiunilor” – ține doar de asigurarea unui caracter concis textului de lege. Dacă s-ar fi încercat enumerarea tuturor categoriilor de funcționari care au atribuții de constatare și sancționare a contravențiilor, textul ar fi fost unul extrem de stufos și greu de aplicat (cu titlu de exemplu: primari, inspectori în construcții, inspectori ai Agenției Naționale de Administrare Fiscală, funcționari ai Poliției Locale, jandarmi, polițiști, inspectori ai Autorității Naționale pentru Protecția Consumatorului, comandanți de nave și aeronave etc). Se poate remarca, de asemenea, că în materia constatării infracțiunilor, dispozițiile art. 61 alin. (1) CPP cuprind o enumerare întinsă pe trei litere. Imprimarea unui caracter sintetic textului de lege a fost, în realitate, logica formulării ”persoană care, potrivit legii, are atribuții de constatare sau de sancționare a contravențiilor”, iar nu legătura faptei de luare de mită exclusiv cu exercitarea acestor atribuții.
4. rațiunea instituirii variantei de agravare ține de protecția prestigiului anumitor demnități, nu doar de bunul mers al activității în anumite domenii. Judecătorii, procurorii, polițiștii trebuie să fie modele în societate prin întreg comportamentul lor. Este, după părerea mea, la fel de grav ca un procuror să primească mită pentru a da o soluție de clasare ori pentru ca un candidat să fraudeze examenul de intrare la INM. În ambele situații, încrederea societății în justiție va fi erodată, percepția fiind ”procurorii iau mită”. Pentru nejuriști, nu va conta că fapta este în legătură sau nu cu soluționarea unei cauze penale. Nu cred, în consecință, că legiuitorul a urmărit o asemenea distincție.
5. afirmația că varianta de agravare vizează numai calitatea subiectului activ este susținută și printr-o interpretare de ansamblu a dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 78/2000.
Astfel, agravanta în discuție nu vizează doar infracțiunea de luare de mită, ci și pe cele de trafic de influență și cumpărare de influență.
Potrivit art. 7 alin. (3) din Legea nr. 78/2000 (forma anterioară datei de 01.02.2014), ”dacă infracțiunile prevăzute la art. 256 și 257 din Codul penal, precum și infracțiunile prevăzute la art. 61 si 82 din prezenta lege au fost săvârșite de una dintre persoanele menționate la alin. (1) și (2), maximul special al pedepsei se majorează cu 2 ani”.
Potrivit art. 7 lit. b)-c) din Legea nr. 78/2000 (forma ulterioară datei de 01.02.2014), ”faptele de luare de mită sau trafic de influență săvârșite de o persoană care: […] b) este judecător sau procuror; c) este organ de cercetare penală sau are atribuții de constatare ori de sancționare a contravențiilor […] se sancționează cu pedeapsa prevăzută la art. 289 sau 291 din Codul penal, ale cărei limite se majorează cu o treime”.
Dacă adoptăm interpretarea conform căreia luarea de mită este mai gravă doar când are legătură cu constatarea sau sancționarea contravențiilor ori constatarea, urmărirea sau judecarea infracțiunilor (nu ori de câte ori este comisă de un funcționar având asemenea atribuții), ar trebui să adoptăm aceeași interpretare și în cazul traficului și cumpărării de influență.
Numai că la aceste fapte lucrurile stau diferit, deoarece cumpărătorul și traficantul de influență ”se înțeleg” nu în legătură cu atribuțiile traficantului, ci cu cele ale terțului-funcționar.
Raționamentul poate funcționa în cazul luării de mită pentru că funcționarul mituit este titularul atribuției de constatare/sancționare a contravenției, astfel că devine facilă suprapunerea interpretării, în sensul că tocmai această atribuție este scopul mitei.
La traficul de influență însă, raționamentul nu mai subzistă. Nu mai putem afirma că subiectul activ este dublu circumstanțiat, pentru că nu traficantul este titularul atribuției în legătură cu care promite influența. Traficantul nu își exercită propriile atribuțiile de constatare ori sancționare a contravențiilor sau infracțiunilor și nu creează prin aceasta vreo presiune asupra cumpărătorului de influență, din simplul motiv că nu aceste atribuții sunt scopul cumpărătorului; cumpărătorul vizează, prin intermediul traficantului, exercitarea atribuțiilor funcționarului-terț. Pe de altă parte, nu în virtutea atribuțiilor sale promite traficantul intervenția (pentru că nu îl sancționează contravențional sau penal pe funcționar), ci în virtutea influenței sale, care este sau pare mai puternică datorită poziției sale de persoană care urmărește, judecă sau sancționează infractori sau contravenienți.
Mă întreb, în aceste condiții, de ce art. 7 alin. (3) din Legea nr. 78/2000 impune explicit ca varianta de agravare să funcționeze în considerarea calității traficantului/cumpărătorului și nu face nicio referire la atribuțiile funcționarului? De ce s-a referit art. 7 alin. (3) din Legea nr. 78/2000 la calitatea traficantului și nu la atribuția de serviciu a funcționarului? Dacă la luarea de mită lucrurile pot fi explicate prin interpretare, la traficul de influență ar fi trebuit ca legea să se refere explicit la atribuțiile funcționarului-terț, știut fiind că nu atribuțiile traficantului de a efectua actul interesează, ci cele ale funcționarului asupra căruia se promite influența. Răspunsul este, în opinia mea, tocmai acela că nu atribuțiile de serviciu ale funcționarului determină agravarea, ci calitatea traficantului. Consider că raționamentul este identic și la luarea de mită.
Dacă legiuitorul ar fi dorit să lege varianta de agravare de atribuțiile de serviciu ale funcționarului, ar fi folosit probabil o formulă asemănătoare celei de la art. 7 alin. (2) din Legea nr. 78/2000 (forma anterioară datei de 01.02.2014), anume: ”fapta de dare de mită săvârșită față de (s.n.) una dintre persoanele prevăzute la alin. (1) sau față de un funcționar cu atribuții de control”. Formularea ar fi fost, probabil, de genul: ”dacă infracțiunile prevăzute la art. 256 și 257 din Codul penal, precum și infracțiunile prevăzute la art. 61 si 82 din prezenta lege au fost săvârșite în legătură cu atribuțiile uneia dintre persoanele menționate la alin. (1) și (2)”. Dintr-o asemenea exprimare s-ar fi înțeles, fără dubiu, că agravarea derivă din ingerințele în modul corect de funcționare a justiției, nu din calitatea judecătorilor, procurorilor, polițiștilor care comit fapte de corupție. Legea nu a utilizat, însă, o atare exprimare.
Pe de altă parte, dacă adoptăm interpretarea de la luare de mită, ar fi logic ca agravanta să se rețină – spre exemplu – când un subiect fără calitate specială primește bani, promițând că va interveni asupra unui polițist pentru ca acesta să nu constate o contravenție rutieră. Numai că art. 7 alin. (3) din Legea nr. 78/2000 nu permite aceasta.
În schimb, în aceeași interpretare, dacă traficantul are atribuții de constatare sau sancționare a contravențiilor sau infracțiunilor, dar actul pentru care promite intervenția nu ține de aceste atribuții, agravanta nu ar trebui să opereze. Totuși, în jurisprudență ea a fost reținută – spre exemplu, instanța supremă s-a raportat doar la atribuțiile traficantului, nu și ale funcționarului, traficantul fiind condamnat cu reținerea variantei de agravare de la art. 7 alin. (3), întrucât, în calitate de subcomisar în cadrul S.I.P.I. a primit bani pentru ca, în baza influenței pe care o avea asupra comandantului I.S.U., să intervină pentru ca denunțătorul să fie angajat la I.S.U.[1]. Într-o altă cauză, s-a reținut varianta de agravare de la art. 7 alin. (3) în condițiile în care inculpatul G.D. (procuror la Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Piteşti) a remis suma de 15.000 euro inculpatului C.E. (procuror la Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie) pentru ca acesta, prin influenţa de care se bucură asupra membrilor comisiei de examinare, să-i ofere promovarea la concursul pentru ocuparea unor funcţii de conducere în cadrul parchetelor (așadar, nu în legătură cu atribuții de urmărire penală a infracțiunilor)[2].
Practic, dacă încercăm să aplicăm interpretarea de la luare de mită și la varianta de agravare a cumpărării/traficului de influență ar rezulta următoarele:
– cumpărătorul/traficantul trebuie să aibă atribuții de constatare sau sancționare a contravențiilor ori infracțiunilor – aceasta fiind cerința explicită a legii;
– funcționarul asupra căruia se promite influența, reală sau pretinsă, trebuie să aibă aceleași atribuții – cerință rezultată din interpretarea în discuție;
– cumpărătorul trebuie să solicite, iar traficantul să promită că îl va determina pe funcționar la exercitarea într-un anume mod a atribuțiilor de constatare sau sancționare a contravențiilor sau infracțiunilor – cerință rezultată din interpretarea în discuție.
Însă, pe lângă faptul că adaugă în mod evident la lege, aceste concluzii nasc și următoarele probleme:
– nu rezultă rațiunea pentru care ar fi mai grave cumpărarea/traficul de influență comise, în legătură cu constararea sau sancționarea contravențiilor ori infracțiunilor, de persoane ce au atribuții de constatare sau sancționare a acestora, față de cele comise de persoane care nu au asemenea atribuții. Cumpărarea/traficul de influență vizează legătura traficant-cumpărător și promisiunea intervenției, nu exercitarea atribuțiilor de serviciu de către funcționar, care este un terț. Singurul răspuns posibil este acela că gravitatea mai ridicată este dată de calitatea cumpărătorului/traficantului, nu de atribuțiile funcționarului – ceea ce invalidează însăși premisa interpretării în discuție;
– se golește de conținut varianta de agravare de la art. 7 alin. (3) din Legea nr. 78/2000, întrucât, atunci când traficantul și funcționarul-terț au aceleași atribuții, situația tinde spre o încadrarea juridică de luare de mită, iar nu de trafic de influență.
Apreciez, pentru argumentele arătate mai sus, că varianta agravată prevăzută la art. 7 alin. (1) din Legea nr. 78/2000 (forma anterioară datei de 01.02.2014), respectiv la art. 7 lit. b)-c) din Legea nr. 78/2000 (forma ulterioară datei de 01.02.2014), poate fi reținută atunci când luarea de mită este comisă de o persoană ce are atribuții de constatare sau de sancționare a contravențiilor ori de constatare, urmărire sau judecare a infracțiunilor (forma anterioară datei de 01.02.2014), respectiv de un judecător, procuror, organ de cercetare penală sau funcționar care are atribuții de constatare ori de sancționare a contravențiilor (forma ulterioară datei de 01.02.2014), indiferent dacă fapta are sau nu legătură cu aceste atribuții.
[1] I.C.C.J., Secția penală, decizia nr. 3889/2008 (www.scj.ro)
[2] I.C.C.J., Secția penală, sentința penală nr. 336/2012. Apelul exercitat în cauză a fost admis doar în ceea ce priveşte modalitatea de executare a pedepselor aplicate unora dintre inculpaţi – I.C.C.J., Completul de 5 judecători, decizia nr. 29/2014 (www.scj.ro).
Asist. univ. dr. Radu Slăvoiu
Universitatea Nicolae Titulescu din București – Facultatea de Drept
*Nota JURIDICE.ro: domnul profesor Cioclei a răspuns aici.
