Măsuri provizorii în contenciosul constituţional: este ordonanţa preşedinţială o soluţie?
3 februarie 2017 | Ioan-Luca VLAD
Ioan-Luca Vlad
Acest articol nu reprezintă poziţia Familiei Regale a României, fiind scris de autor în nume personal. De asemenea, articolul nu reprezintă o pronunţare pe fondul litigiului constituţional privind OUG nr. 13/2017. Autorul nu se consideră deţinătorul adevărului în această materie, şi ca atare solicită ca acest material să fie luat ca o invitaţie la dezbatere juridică.
UPDATE: Vineri dimineața, 3 februarie 2017, Avocatul Poporului a sesizat Curtea Constituțională. Ca atare, aceasta poate decide neconstituționalitatea OUG nr. 13/2017 până la intrarea în vigoare a art. I. Prezentul articol rămâne de interes în ipoteza amânării pronunțării, precum și pentru alte ordonanțe care nu ar avea termen de intrare în vigoare.
I. Miza problemei
La data de 31 ianuarie 2017, Guvernul României a adoptat Ordonanţa de Urgenţă nr. 13/2017, publicată în M. Of. partea I, nr. 92 din 1 februarie 2017, prin care, potrivit art. I, se modifică şi completează Legea nr. 286/2009 privind Codul penal, prin dezincriminarea unor infracţiuni, respectiv forme de infracţiuni, şi modificarea altora[1]. Potrivit art. III alin. (2), prevederile art. I intră în vigoare la 10 zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Faţă de reacţia socială şi a instituţiilor statului, Consiliul Superior al Magistraturii[2], precum şi Preşedintele României[3] au formulat sesizări către Curtea Constituţională, pentru soluţionarea conflictului juridic de natură constituţională dintre Guvern, pe de o parte, şi Parlament, respectiv Consiliul Superior al Magistraturii (ca reprezentant al autorităţii judecătoreşti), pe de altă parte. Prin aceste sesizări se solicită, pe de o parte, constatarea conflictului juridic de natură constituţională, constatarea că OUG nr. 13/2017 a fost adoptată cu nerespectarea prevederilor constituţionale şi dispunerea măsurilor necesare restabilirii ordinii constituţionale, în sensul lipsirii de efecte a actului normativ menţionat.
De îndată, opinia publică a sesizat trei probleme procedurale ale acestor sesizări, şi anume:
1. perioada de timp foarte redusă, disponibilă pentru parcurgerea procedurii constituţionale, având în vedere şi că instanţa constituţională a stabilit deja un termen de 7 zile pentru exprimarea opiniilor instituţiilor publice îndreptăţite asupra sesizărilor, ceea ce face improbabilă adoptarea soluţiei Curţii în termen operativ pentru a preveni efectul imediat, retroactiv şi permanent al intrării în vigoare a art. I;
2. posibilitatea ca hotărârea Curţii Constituţionale să fie publicată în Monitorul Oficial după intrarea în vigoare a art. I din OUG nr. 13/2017, având în vedere că, aşa cum se ştie, motivarea hotărârii durează, iar Monitorul Oficial se află în subordinea Guvernului – parte implicată în conflictul constituţional sesizat; şi
3. imposibilitatea, bazată pe precedente constituţionale, efectuării controlului de constituţionalitate a unui act normativ prin altă procedură decât acţiunea (anterioară) sau excepţia (posterioară) de neconstituţionalitate.
Primele două probleme sunt evidente. Cea de-a treia necesită detaliere. Într-adevăr, în exercitarea atribuţiei prevăzute de art. 146 lit. e) din Constituţia României, Curtea Constituţională nu a pronunţat niciodată neconstituţionalitatea unei prevederi legislative, apreciindu-se că o asemenea competenţă nu există decât în temeiul art. 146 lit. d), iar nu în îndeplinirea altor competenţe[4].
În schimb, de fiecare dată când a constatat existenţa unui conflict nesoluţionat între două sau mai multe autorităţi, Curtea Constituţională l-a soluţionat indicând conduita de urmat. În acest sens, exemplificăm prin[5]:
– Decizia nr. 98 din 7 februarie 2008[6]: prim-ministrul a fost obligat să facă o nouă propunere de ministru al justiţiei;
– Decizia nr. 270 din 10 martie 2008[7]: s-a indicat procedura de urmat pentru a pune capăt conflictului juridic;
– Decizia nr. 1222 din 12 noiembrie 2008[8]: s-a constatat că Decizia ÎCCJ pusă în discuţie nu era opozabilă Preşedintelui României;
– Decizia nr. 838 din 27 mai 2009: s-a trasat conduita de urmat de către ÎCCJ; ş.a.m.d.
Problema practică este că toate aceste soluţii nu împiedică, în mod direct, intrarea în vigoare, chiar şi pentru o zi, a art. I din OUG nr. 13/2007. Or, prin intrarea în vigoare a unei legi penale mai favorabile, chiar dacă aceasta este ulterior declarată neconstituţională, dezincriminarea ori modificarea limitelor generale sau a condiţiilor infracţiunii se produce ipso jure şi continuă să producă efecte faţă de făptuitori.
Exemplul prin excelenţă al lipsei de efecte juridice a unei hotărâri de neconstituţionalitate a abrogării unei infracţiuni este dat de infracţiunile de insultă şi calomnie. Acestea au fost abrogate prin Legea nr. 356/2006, pe care Curtea, prin Decizia nr. 783 din 12 mai 2009[9], a declarat-o neconstituţională, arătând că articolele abrogate continuă să producă efecte. Arăta judecătorul constituţional Tudorel Toader că „în lipsa acestei orientări jurisprudenţiale a Curţii Constituţionale, decizia sa putea fi lipsită de efecte, întrucât Parlamentul sau Guvernul nu au intervenit pentru punerea de acord a legii cu decizia Curţii Constituţionale.”
Or, tocmai aceasta a fost situaţia, deoarece, în ciuda deciziei constituţionale, în materie penală intervine şi principiul securităţii juridice stabilit la nivel european, prin Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, dar şi la nivel naţional. Trimitem cititorii la „dialogul surzilor” realizat între Curtea Constituţională şi ÎCCJ pe tema infracţiunilor de insultă şi calomnie, unde, în hotărârile ÎCCJ, se vor găsi argumentele relevante pentru care, rezumând, odată abrogată, indiferent ce spune Curtea Constituţională, o prevedere penală nu se mai poate aplica, deoarece siguranţa juridică presupune ca, atunci când există un dubiu privitor la norma de incriminare a unei fapte, acesta să se interpreteze în beneficiul făptuitorului[10].
Ca atare, sumarizând, miza problemei este că instanţa constituţională, dacă dă dreptate iniţiatorilor sesizărilor, nu poate decât să indice un comportament adecvat Guvernului (în sensul abrogării art. I din OUG nr. 13/2007 sau a unor puncte din el, şi, chiar dacă îşi schimbă optica jurisprudenţială şi constată, prin procedura prevăzută de art. 146 lit. e) din Constituţie, neconstituţionalitatea art. I din OUG nr. 13/2007, publicarea ori efectele deciziei ar putea să aibă loc prea târziu, lipsind de efecte hotărârea constituţională.
II. Cum garantăm aplicarea concretă a deciziilor Curţii Constituţionale? Măsurile provizorii
Considerăm că, în acest context, este potrivită o dezbatere juridică pe tema admisibilităţii măsurilor provizorii în contenciosul constituţional. În acest articol, vom face argumentaţia admisibilităţii acestora, invitând orice profesionist interesat de subiect să facă argumentaţia contrară.
Ce sunt măsurile provizorii?
Prin măsuri provizorii înţelegem, în sens larg, acele măsuri destinate a preveni ca, prin procedura obişnuită, formală, greoaie, a judecării unui litigiu, simpla trecere a timpului să conducă la prejudecarea drepturilor părţilor şi la efecte nereparabile. Or, în situaţia noastră, este evident că simpla curgere a timpului poate conduce la efecte care sunt definitive şi imutabile.
Aceste efecte ar fi, presupunând că instanţa constituţională dă câştig de cauză instituţiilor care au formulat sesizările, următoarele:
1. încălcarea art. 2, 115, 133 şi 134 din Constituţia României;
2. afectarea gravă a funcţionării instituţiilor statului, prin imposibilitatea recuperării unor prejudicii, cauzată de imposibilitatea urmăririi debitelor respective prin mijloacele procedural-penale;
3. afectarea gravă a persoanelor vătămate (inclusiv persoane juridice), care vor trebui să parcurgă procedura civilă de recuperare a prejudiciilor lor, procedură mai greoaie şi mai costisitoare pentru reclamant (păgubit);
4. crearea unui climat public în care anumite valori sociale, considerate importante de către societate, nu sunt pe deplin protejate;
5. încălcarea principiului separaţiei şi echilibrului puterilor de către o autoritate a statului.
Or, respectarea Constituţiei şi asigurarea separaţiei şi echilibrului puterilor este de esenţa contenciosului constituţional şi, în special, de esenţa atribuţiei prevăzute la art. 146 lit. e) din Constituţie, fiind chiar raţiunea introducerii ei la modificarea constituţională din 2003[11].
Aşa cum arăta judecătorul constituţional Tudorel Toader, Curţile Constituţionale sunt garanţi ai supremaţiei Constituţiei, garanţi judiciari supremi ai drepturilor fundamentale ale omului, garanţi care obligă instituţiile statului să se menţină în limitele constituţionale ale competenţelor lor, şi „prin controlul efectuat, previn aspiraţiile despotice ale majorităţii aflate la guvernare (în contextul democraţiei liberale, curţile previn ca majoritatea să anuleze opoziţia, protejând drepturile minorităţii)”; sunt o „supapă de siguranţă pentru a reduce nivelul de presiune socială, nelinişte şi a preveni distrugerea sau autodistrugerea sistemului constituţional şi guvernamental prin acţiunea ilegală, extraparlamentară sau extraconstituţională, şi în fine sunt autorităţi de armonizare a valorilor, principiilor şi normelor naţionale, constituţionale şi supranaţionale, precum şi rezolvarea conflictelor dintre instituţiile şi sistemele juridice naţionale şi supranaţionale[12].”
Cum sunt reglementate măsurile provizorii în dreptul român?
Sediul materiei, metoda comună de reglementare a măsurilor provizorii în dreptul român este ordonanţa preşedinţială. Aceasta este o procedură rapidă prin care instanţa poate lua măsuri provizorii sau grabnice, pentru păstrarea unui drept ce s-ar păgubi prin întârziere, pentru prevenirea unei pagube iminente şi care nu s-ar putea repara, precum şi pentru înlăturarea piedicilor ce s-ar ivi cu prilejul unei executări. Sediul materiei este art. 997 şi urm. NCPC[13].
Condiţiile exercitării procedurii ordonanţei preşedinţiale sunt următoarele:
a) Urgenţa, condiţie care justifică utilizarea procedurii în chestiune, caracterizată printr-o procedura de judecată mai sumară. Apreciem că, faţă de problemele expuse mai sus, o asemenea urgenţă există;
b) Măsura dispusă să aibă caracter provizoriu (vremelnic), altfel spus să menţină o situaţie de fapt până la soluţionarea fondului. În situaţia noastră, o asemenea măsură ar tinde la conservarea situaţiei existente, a normei penale existente, în ipoteza în care Curtea Constituţională constată că nu există un conflict juridic de natură constituţională, beneficiarii normei penale mai favorabile vor beneficia de îndată de decizie, şi retroactiv;
c) Condiţia de a nu prejudeca fondul. În situaţia noastră, o asemenea măsură nu prejudecă fondul, deoarece nu reprezintă o antepronunţare asupra conflictului juridic de natură constituţională;
d) Existenţa unei „aparenţe de drept” în favoarea reclamantului, ceea ce înseamnă că o asemenea măsură vremelnică nu ar putea fi dispusă dacă instanţa constituţională nu ar avea niciun dubiu asupra unei soluţii de inexistenţă a conflictului juridic de natură constituţională.
Competentă pentru soluţionarea cererii de ordonanţă preşedinţială este instanţa învestită cu soluţionarea fondului.
În ce ar consta măsura vremelnică dispusă prin ordonanţa preşedinţială?
Măsura vremelnică ar consta în amânarea intrării în vigoare (producerii de efecte juridice) a art. I din OUG nr. 13/2007, până la data pronunţării pe fondul sesizărilor privind conflictul juridic de natură constituţională, respectiv, în ipoteza soluţionării în favoarea petenţilor, până la data când Guvernul României îşi va exercita obligaţiile impuse de Curtea Constituţională.
Este compatibilă procedura contenciosului constituţional cu procedura ordonanţei preşedinţiale?
Apreciem că aceste două proceduri sunt compatibile, având în vedere următoarele prevederi legale:
1. Art. 14 şi 55 din Legea nr. 47/1992 cu modificările şi completările ulterioare[14];
2. Art. 50 şi 53 din Regulamentul de Organizare şi Funcţionare al Curţii Constituţionale[15];
3. Art. 997-999 NCPC.
Într-adevăr, potrivit art. 14 din Legea nr. 47/1992, „procedura jurisdicţională prevăzută de prezenta lege se completează cu regulile procedurii civile, în măsura în care ele sunt compatibile cu natura procedurii în faţa Curţii Constituţionale. Compatibilitatea se hotărăşte exclusiv de Curte.” Potrivit art. 55 din aceeaşi lege, nu sunt aplicabile dispoziţiile Codului de procedură civilă privitoare la suspendarea, întreruperea sau stingerea procesului, şi nici cele privind recuzarea judecătorilor.
De asemenea, potrivit normelor din ROF citate, magistratul-asistent dispune măsurile necesare odată cu primirea sesizării, respectiv referă asupra modului în care s-au îndeplinit procedura de citare şi măsurile dispuse de Curtea Constituţională. Reiese din aceste prevederi că instanţa constituţională poate să dispună măsuri, care nu sunt evidenţiate limitat, cu privire la cauza cu care este sesizată şi, de asemenea, că măsurile vremelnice, de tipul celor de mai sus, nu sunt de plano incompatibile cu procedura Curţii.
Apreciem că, dacă este sesizată cu o asemenea cerere, Curtea poate să constate compatibilitatea procedurii ordonanţei preşedinţiale cu procedura sa şi, de asemenea, să decidă cele propuse, însă în plen, cu majoritatea judecătorilor Curţii, conform art. 50-51 din Legea nr. 47/1992 (plenul îndeplineşte atribuţiile Curţii şi poate lua orice măsură necesară pentru buna desfăşurare a activităţii Curţii), iar nu printr-un judecător unic, aceasta fiind o normă procedurală specială contenciosului constituţional. Este relevant în acest sens şi art. 3 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 47/1992, potrivit cărora Curtea Constituţională este singura în drept să hotărască asupra competenţei sale şi competenţa sa nu poate fi contestată de nicio autoritate publică.
Însă, în conformitate cu natura urgentă a procedurii şi cu art. 999 NCPC, judecata s-ar face de urgenţă şi cu precădere, pronunţarea putându-se amâna cu cel mult 24 de ore, iar motivarea s-ar face în cel mult 48 de ore de la pronunţare.
Cine ar putea solicita emiterea unei ordonanţe preşedinţiale?
Apreciem că numai subiecţii activi ai sesizării Curţii Constituţionale (Preşedintele României şi C.S.M.) pot solicita şi emiterea unei ordonanţe preşedinţiale şi Curtea nu se poate pronunţa din oficiu, fără a fi solicitată, asupra acesteia. În ipoteza că Avocatul Poporului şi-ar exercita atribuţia sa care, în treacăt fie spus, nu este circumscrisă de art. 146 din Constituţie[16], şi acesta ar putea solicita o ordonanţă preşedinţială, având în vedere că, prin ipoteză, vor fi rămas puţine zile până la intrarea în vigoare a art. I din OUG nr. 13/2017.
Care ar fi forţa juridică a unei ordonanţe preşedinţiale a Curţii Constituţionale?
Potrivit art. 147 alin. (4) din Constituţie, Deciziile Curţii Constituţionale se publică în Monitorul Oficial al României şi, de la data publicării, sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor. Potrivit art. 36 din Legea nr. 47/1992, Decizia prin care se soluţionează conflictul juridic de natură constituţională este definitivă şi se comunică autorului sesizării, precum şi părţilor aflate în conflict, înainte de publicarea acesteia în Monitorul Oficial al României, Partea I. Mai este relevant şi că, potrivit art. 56 din aceeaşi lege, Curtea Constituţională emite încheieri, care cuprind măsurile dispuse de Curtea Constituţională.
Este evident că o ordonanţă preşedinţială nu soluţionează conflictul juridic de natură constituţională. Dar ea nu este nici o încheiere obişnuită, având natura juridică a unei hotărâri. Or, pentru garantarea efectelor sale, o asemenea ordonanţă preşedinţială trebuie publicată în Monitorul Oficial, deoarece numai aşa ea este adusă la cunoştinţa publică, existând prezumţia de cunoaştere a ei de către terţii la procedură. Prezumţia de cunoaştere este esenţială pentru a nu se putea invoca insecuritatea juridică.
Apreciem ca atare că, în lipsa unei dispoziţii exprese, în temeiul art. 3 şi 50 din Legea nr. 47/1992, respectiv 997-999 NCPC, Curtea Constituţională poate interpreta creativ aceste dispoziţii, emiţând o ordonanţă preşedinţială, la cererea unuia dintre subiectele active ale sesizărilor constituţionale, prin care să ordone amânarea producerii efectelor juridice ale art. I din OUG nr. 13/2017, până la pronunţarea sa.
Mai apoi, în exercitarea tezei ultime din art. 997 NCPC, numai în ipoteza când ar da dreptate autorilor sesizărilor, şi ar indica Guvernului conduita obligatorie în sensul emiterii unui act normativ contrar ori modificator al OUG nr. 13/2017, ar putea prevedea, în conţinutul Deciziei sale (de data aceasta, având o bază constituţională şi legală evidentă), continuarea amânării producerii efectelor juridice ale art. I din OUG nr. 13/2017, până la îndeplinirea de către Guvern a obligaţiilor sale astfel impuse.
Concluzii: Binecuvântaţi sunt făcătorii de pace, iar pacea nu poate fi atinsă decât prin dialog
Autorul consideră că, în ipoteza în care un astfel de procedeu juridic ar fi adoptat, s-ar crea un spaţiu de respiraţie socială şi detensionare a situaţiei. Altfel spus, Curtea Constituţională nu s-ar mai afla sub presiunea celor 10 zile şi ameninţarea oprobiului public; efectele art. I din OUG nr. 13/2017 nu s-ar produce, conservându-se situaţia actuală, până la emiterea Deciziei definitive; şi, mai important, toate segmentele sociale ar putea reintra într-o stare în care dialogul să redevină posibil.
Îndârjirea actorilor politici şi sociali pe poziţii ferm opuse este accentuată de elementul „legea penală mai favorabilă”, care transformă o procedură altfel de-a dreptul somnolentă – procedura legislativă -, într-o chestiune de minute şi chiar secunde. Or aceste măsuri provizorii au fost inventate în procedura contencioasă (mai exact, în Franţa secolului XIX), tocmai pentru a aplana, detensiona, situaţia şi a preveni urmări ireparabile ale imposibilităţii luării unei decizii juste, în fuga de limbile ceasului.
Având în vedere că în ipoteza respingerii sesizărilor, măsurile provizorii sunt reparabile pentru cei vizaţi de normele incriminatoare (efectul respingerii va fi intrarea în vigoare a art. I din OUG nr. 13/2017, cu efect retroactiv), se justifică luarea măsurilor provizorii, care menţin statu quo ante şi dau posibilitatea societăţii, nu doar Curţii Constituţionale, să găsească soluţii alternative, poate mai bune, bazate pe dialog şi pe consultarea experţilor şi a publicului (de ex., continuarea incriminării abuzului şi neglijenţei în serviciu, dar cu stabilirea prin lege a unor limite speciale şi tipuri de pedeapsă diferite în funcţie de tipurile, formele şi gravitatea faptelor subsumate celor două infracţiuni-tip).
[1] A se vedea aici.
[2] A se vedea aici.
[3] A se vedea aici.
[4] A se vedea, în acest sens, Tudorel Toader, Marieta Safta, Ghid de admisibilitate la Curtea Constituţională a României, Hamangiu, Bucureşti, p. 111 şi urm.
[5] Exemplele sunt culese din Tudorel Toader, Marieta Safta, Justiţia Constituţională: funcţii şi raporturile cu celelalte autorităţi publice, Conferinţa Curţilor Constituţionale Europene – pp. 37-39.
[6] A se vedea aici.
[7] A se vedea aici.
[8] A se vedea aici.
[9] M. Of., partea I, nr. 404 din 15 iunie 2009.
[10] Pentru cei interesaţi, seria deciziilor este următoarea:
– Decizia nr. 783 din 12 mai 2009 a CC, M. Of., partea I, nr. 404 din 15 iunie 2009;
– Decizia nr. 2461 din 26 iunie 2009, a Secţiei penale a ÎCCJ;
– Decizia nr. 62 din 18 ianuarie 2007 a CC, M. Of., partea I nr. 397 din 15 iunie 2010;
– Decizia nr. VIII din 18 octombrie 2010 a ÎCCJ (recurs în interesul legii).
[11] Tudorel Toader, Marieta Safta, op. cit., p. 28.
[12] Toate citatele din Tudorel Toader, Marieta Safta, Dialogul judecătorilor constituţionali, Bucureşti, Universul Juridic, 2016, pp. 16-17.
[13] Pentru prezentarea instituţiei, a se vedea aici şi aici.
[14] A se vedea aici.
[15] A se vedea aici.
[16] A se vedea în acest sent Decizia nr. 1133/2007 a Curţii Constituţionale, în care Curtea a stabilit că „art. 146 din Constituţie nu condiţionează […] cazurile în care Avocatul Poporului este abilitat să adreseze Curţii Constituţionale sesizări şi, respectiv, excepţii de neconstituţionalitate”.
Av. Dr. Ioan-Luca Vlad
