Cât de independentă este instituția Avocatului Poporului? Câteva reflecții asupra raportului între rolul constituțional al Avocatului Poporului și atribuțiile sale legale
7 februarie 2017 | Cristian IONESCU
Cristian Ionescu
Stabilirea unui raport clar între rolul constituțional sau legal al unei instituții publice și atribuțiile acesteia, mai ales în cazul autorităților care exprimă și exercită în activitatea lor puterea de stat, este o cerință simplă de metodologie a evaluării eficienței sociale a instituției respective. Atribuțiile conferite instituțiilor publice trebuie să rezulte din rolul acestora, de respectarea acestui filon depinzând eficiența socială și succesul sau insuccesul instituției ca atare, inclusiv percepția cetățenilor asupra ei, precum și conexiunile instituționale cu alte autorități publice. Dacă rolul constituțional al unei autorități publice nu este susținut de atribuții corespunzătoare, autoritatea publică respectivă nu se va regăsi în arhitectura constituțională a puterii de stat.
Cum fiecare autoritate publică deține o poziție și un loc determinat în structura de guvernare, lipsa de funcționalitate a unei asemenea autorități, datorată neconcordanței dintre rolul și atribuțiile sale, atrage după sine funcționarea defectuoasă a întregului mecanism de exercitare a puterii.
Ce este mai important, reglementarea normativă a rolului instituției publice sau a atribuțiilor acesteia? Nu este ușor să se răspundă la o asemenea întrebare. Cei vizați sunt: legiuitorii; cei care au competența să exercite atribuțiile instituției și populația, într-un sens foarte general. Legiuitorul, după caz, constituțional și ordinar, este cel care este chemat să răspundă primul la această întrebare. De fapt, Legiuitorul este cel care trebuie să configureze printr-o procedură legislativă democratică și transparentă, corespondența perfectă între rolul și atribuțiile instituției publice. Factorii de configurare ai dreptului au o importanță esențială în succesul acestui demers, dar cu o condiție: Legiuitorul să-i cunoască și să legifereze în concordanță cu aceștia. Dacă Legiuitorul va legifera în funcție de interesele de partid sau în considerarea calităților unor persoane care ar urma să exercite atribuțiile instituției publice, mai devreme sau mai târziu, instituția respectivă va eșua în înfăptuirea rolului său.
Cred că din această perspectivă ar trebui examinată și eficiența instituției Avocatului Poporului, al cărui rol este stabilit prin normă constituțională, iar atribuțiile principale, prin norme cuprinse în Legea nr. 35/1997, cu modificările și completările ulterioare. Alte două atribuții – de natură constituțională – sunt stabilite în art. 146 lit. a) și d) din Constituție, grație cărora Avocatul Poporului a căpătat dreptul de a sesiza Curtea Constituțională în controlul de constituționalitate a priori al legilor (înainte de a fi promulgate) și, respectiv, dreptul de a ridica direct excepția de neconstituționalitate a legilor și ordonanțelor.
Din punctul de vedere al naturii sale juridice, Avocatul Poporului face parte din categoria autorităților administrative autonome, iar dispozițiile legale referitoare la propriile atribuții își au filonul în art. 58 din Constituție, prin care i s-a fixat rolul în arhitectura constituțională a statului român, rezultată din schimbarea regimului politic la sfârșitul anului 1989.
Potrivit art. 58 din Constituție, rolul constituțional al Avocatului Poporului constă în „apărarea drepturilor și libertăților persoanelor fizice”. Prin urmare, este o cerință esențială ca toate atribuțiile sale legale să se plieze pe acest rol, astfel încât exercitarea lor să aibă ca scop înfăptuirea rolului prescris în art. 58 din Constituție.
Este liber Legiuitorul ordinar să instituie prin lege specială atribuții ale unei autorități publice care depășesc rolul acesteia fixat printr-un act normativ anterior? Se pot da două răspunsuri la această întrebare: dacă atribuțiile respective îmbracă forma unor norme praeter legem, Legiuitorul poate stabili astfel de atribuții, urmând ca aplicarea lor la situații concrete să nu contravină rolului autorității publice. Dacă sunt stabilite atribuții care nu au nicio legătură cu rolul autorității publice (atribuții contra legem), răspunsul la întrebarea anterioară este negativ.
Denumirea marginală a art. 59 din Constituție arată că Adunarea Constituantă nu și-a propus să stabilească în mod concret atribuțiile instituției Avocatului Poporului, ci doar să fixeze prin normă constituțională modul de exercitare a atribuțiilor ce urmau să fie stabilite prin voință legislativă organică a Parlamentului: din oficiu sau la cererea persoanelor lezate în drepturile și în libertățile lor. Constituantul a lăsat Parlamentului libertatea de a stabili atât atribuțiile, cât și limitele acestora. Alin.(2) al art. 59 din Constituție oferă un indiciu clar asupra importanței și a rolului constituțional ale Avocatului Poporului. Este vorba despre obligarea de către Adunarea Constituantă a tuturor autorităților publice ale statului român de a acorda Avocatului Poporului întregul sprijin necesar în exercitarea atribuțiilor sale. Este aceasta o normă juridică grație căreia Avocatul Poporului atinge pragul rolului său de apărare a drepturilor și libertăților cetățenești. Prin această dispoziție constituțională se conferă substanță calității Avocatului Poporului de înalt demnitar al statului român. Este important ca în exercitarea atribuțiilor sale, îndeosebi în raporturile cu membrii Guvernului și cu conducătorii organelor administrației publice centrale, Avocatul Poporului să ocupe o poziție egală cu aceștia pe scara ierarhică.
Dacă corelăm acest rol cu sensul alin. (1) al art. 59, ajungem la concluzia că rolul Avocatului Poporului devine activ numai în momentul în care drepturile și libertățile unei persoane sunt încălcate, deci după ce răul s-a produs. Potrivit voinței Adunării Constituante din 1991, Avocatul Poporului „repară” răul, nu îl previne. Nu acesta este, însă, rolul Ombudsmanului în concepția europeană de protecție a drepturilor fundamentale ale omului. Potrivit altor constituții europene, Ombudsmanul are, în primul rând, o funcție de prevenție și protecție a drepturilor cetățenești. De pildă, Constituția Franței prevede în art. 71-1 că Ombudsmanul veghează la respectarea drepturilor și libertăților de către administrațiile de stat, colectivitățile teritoriale, instituțiile publice, precum și de către orice organism învestit cu o misiune de serviciu public. Art. 109 din Constituția Finlandei prevede că Ombudsmanul trebuie să se asigure că instanțele judecătorești, celelalte autorități și funcționarii publici, angajații din sistemul public și alte persoane care exercită o funcție publică respectă legea și își îndeplinesc obligațiile. Același text prevede că Ombudsmanul, în îndeplinirea obligațiilor sale, supraveghează respectarea drepturilor și libertăților fundamentale și a drepturilor omului. Potrivit art. 108 din Constituție, un rol similar revine și Cancelarului pentru Justiție. Constituția Poloniei stabilește în art. 208 că Ombudsmanul (Comisarul pentru Protecția Drepturilor Civile) este apărătorul libertăților și drepturilor omului și ale cetățeanului prevăzute de Constituție și de alte acte normative. Și alte constituții prevăd dispoziții asemănătoare.
Eficiența instituției Avocatului Poporului depinde, așa cum am arătat, de mai mulți factori. Unul dintre ei are însă o valoare specială nu numai pentru asigurarea și respectarea de către celelalte autorități publice a rolului său, ci și pentru realizarea atribuțiilor sale. Ne referim la independența Avocatului Poporului față de cele trei puteri ale statului. Art. 2 alin. (1) din Legea nr. 35/1997 – legea organică a instituției Avocatului Poporului – prevede că aceasta este autonomă și independentă față de orice altă autoritate publică.
În opinia noastră, independența Avocatului Poporului ar fi trebuit să fie consfințită prin normă de rang constituțional. Din momentul în care se sesizează din oficiu sau dă curs plângerii unei persoane, Avocatul Poporului declanșează o procedură de examinare a unui dosar, a cărui soluționare presupune obiectivitate și imparțialitate, respingerea oricăror instrucțiuni, ordine, recomandări sau alte imixtiuni din partea altor autorități publice. Dacă independența Avocatului Poporului ar fi fost de natură constituțională, orice demers al Președintelui României, Guvernului sau al oricărei alte instituții publice pentru a-l convinge pe acesta să declanșeze, de pildă, procedura de sesizare a Curții Constituționale sau să investigheze anumite situații din sfera sa de atribuții ori să întreprindă anumite acțiuni, ar fi socotite ca acte de intervenție ilegitimă și neloaială în rolul constituțional al acestei instituții.
Pentru a se evita încercările de interferență în activitatea Avocatului Poporului din partea celorlalte autorități publice, acesta trebuie să fie cu adevărat independent. Cum exercitarea atribuțiilor prevăzute în art. 59 din Constituție depinde în mod hotărâtor de independența cu care Avocatul Poporului cercetează plângerile celor care pretind că le-au fost încălcate drepturile și face recomandările ce se impun, este evident că statutul său de independență ar fi trebuit să fie impus nu de voința legislativă a Parlamentului – care oricând poate renunța la ea – ci de cea a Adunării Constituante.
Caracterul independent al activităţii sale nu înseamnă, însă, că Avocatul Poporului s-ar putea substitui altor autorităţi publice, mai ales acelora care au atribuţia de a apăra drepturile şi libertăţile cetăţenilor. Caracterul independent al instituției Avocatului Poporului este întărit prin interdicţia legală prevăzută în art. 2 alin. (2) din Legea nr. 35/1997 de a fi supus unui mandat imperativ. Ca atare, nicio autoritate publică nu îl poate obliga pe Avocatul Poporului să se supună instrucţiunilor, recomandărilor sau dispoziţiilor sale imperative.
Considerăm, de asemenea, că Adunarea Constituantă ar fi trebuit să precizeze în art. 58 sau 59 ale Legii fundamentale și câteva linii sau principii directoare ale activității Avocatului Poporului, din care Parlamentul ordinar urma să extragă atribuțiile concrete ale acestei instituții publice. O viitoare Adunare Constituantă derivată ar putea revizui întreg capitolul IV din Titlul III al Constituției pentru a reconfigura instituția Avocatului Poporului în concordanță cu principiile Convenției europene pentru apărarea drepturilor și libertăților fundamentale, cu soluții legislative la care au ajuns alte state europene cu sisteme democratice consolidate, precum și cu principiile referitoare la statutul instituțiilor naționale din domeniul protecției drepturilor omului aprobate prin Rezoluția Adunării generale a ONU 48/134 din 20 decembrie 1993 (Principiile de la Paris).
Prof. univ. dr. Cristian Ionescu
Universitatea Creștină „Dimitrie Cantemir” din București
- Flux integral: www.juridice.ro/feed
- Flux secţiuni: www.juridice.ro/*url-sectiune*/feed
Pentru suport tehnic contactaţi-ne: tehnic@juridice.ro
