ICCJ. Dezlegarea unor chestiuni de drept. Invocarea excepţiei de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter individual, direct în recurs

Andrei Pap

În Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 104 din 7 februarie 2017 a fost publicată Decizia nr. 36/2016 privind examinarea sesizării formulate de Curtea de Apel Cluj – Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 4.225/117/2014, privind pronunţarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

I. Titularul şi obiectul sesizării

Titularul sesizării este Curtea de Apel Cluj – Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, învestită cu soluţionarea recursului declarat de reclamanta C.P.L. C.F.C.R. – S.R.L. împotriva Deciziei civile nr. 1 din 6 ianuarie 2015 a Tribunalului Cluj – Secţia mixtă de contencios administrativ şi fiscal, conflicte de muncă şi asigurări sociale.

Titularul sesizării este legitimat procesual activ, în conformitate cu dispoziţiile art. 519 din Codul de procedură civilă, fiind o curte de apel care judecă în ultima instanţă un litigiu având ca obiect anularea unui act emis de autorităţile publice pârâte şi obligarea acestora la emiterea unui act administrativ.

II. Analiza Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

ÎCCJ – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, examinând sesizarea formulată de Curtea de Apel Cluj – Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, a subliniat următoarele:
[…]

37. Potrivit dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, supuse interpretării, „legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate”.

38. Excepţia de nelegalitate, după cum este reglementată de dispoziţiile legale citate, în vigoare în prezent, reprezintă un mijloc de apărare comun, această soluţie rezultând chiar din cuprinsul textului de lege [(alin. (1)], care precizează că legalitatea unui act administrativ cu caracter individual poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces civil, ştiut fiind faptul că procesul civil începe cu introducerea cererii de chemare în judecată şi se finalizează cu soluţionarea ultimei căi de atac, dacă nu este posibilă executarea silită sau dacă hotărârea se execută de bună voie ori odată cu executarea silită dacă este posibilă executarea silită, iar debitorul nu îndeplineşte obligaţia stabilită prin hotărârea definitivă.

39. Anumite dificultăţi de interpretare prezintă alin. (2) al art. 4 din Legea nr. 554/2004, care se referă la „instanţa învestită cu fondul litigiului . . .”; dificultatea nu este, însă, insurmontabilă, dacă se are în vedere că judecata „în fondul litigiului” nu este echivalentă cu judecata „în prima instanţă”, fondul litigiului privind atât judecata în primă instanţă, cât şi judecata în căile de atac.

40. În speţa în legătură cu care s-a formulat sesizarea, această interpretare este clară, deoarece în cuprinsul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 se prevede obligaţia instanţei de recurs de a „rejudeca litigiul în fond”.

41. Prin urmare, câtă vreme instanţa de recurs are posibilitatea să „rejudece litigiul în fond”, aceasta poate fi considerată o instanţă „învestită cu fondul litigiului”, în sensul dispoziţiilor alin. (2) al art. 4 din Legea nr. 554/2004.

42. De asemenea, în cuprinsul Codului de procedură civilă, ori de câte ori legiuitorul a vrut să se refere la prima etapă a judecăţii, cu excluderea căilor de atac, a folosit sintagma „prima instanţă”, iar nu „instanţa de fond” (art. 94 pct. 1, art. 95 pct. 1, art. 96 pct. 1 şi art. 213).

43. În ce priveşte calea de atac a apelului, în art. 476 alin. (1) din Codul de procedură civilă, se prevede că „apelul exercitat în termen provoacă o nouă judecată asupra fondului, instanţa de apel statuând atât în fapt, cât şi în drept”.

44. Ca atare, este cât se poate de clar faptul că o instanţă care judecă în apel este „învestită cu fondul litigiului”, în sensul dispoziţiilor alin. (2) al art. 4 din Legea nr. 554/2004, şi că, prin urmare, o excepţie de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată în calea de atac a apelului.

45. O problemă de interpretare s-ar putea ivi în cazul unei instanţe învestite cu soluţionarea recursului.

46Argumentul invocat în cazul căii de atac a apelului este valabil şi în acest caz, instanţa de recurs fiind „învestită cu fondul litigiului”, în sensul alin. (2) al art. 4 din Legea nr. 554/2004.

47. Astfel, potrivit art. 488 alin. (1) din Codul de procedură civilă, casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: când instanţa nu a fost alcătuită potrivit dispoziţiilor legale; dacă hotărârea a fost pronunţată de alt judecător decât cel care a luat parte la dezbaterea pe fond a procesului sau de un alt complet de judecată decât cel stabilit aleatoriu pentru soluţionarea cauzei ori a cărui compunere a fost schimbată, cu încălcarea legii; când hotărârea a fost dată cu încălcarea competenţei de ordine publică a altei instanţe, invocată în condiţiile legii; când instanţa a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti; când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii; când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei; când s-a încălcat autoritatea de lucru judecat; când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

48. Prin urmare, instanţa de recurs trebuie să aibă în vedere motivele de nelegalitate prevăzute de acest text de lege; or, coroborând dispoziţiile cuprinse în art. 488 alin. (1) din Codul de procedură civilă, cu dispoziţiile art. 494 – potrivit cărora „dispoziţiile de procedură privind judecata în primă instanţă şi în apel se aplică şi în instanţa de recurs, în măsura în care nu sunt potrivnice celor cuprinse în prezenta secţiune” – şi cu dispoziţiile art. 389 din acelaşi cod – conform cărora „dezbaterile procesului poartă asupra împrejurărilor de fapt şi temeiurilor de drept, invocate de părţi în cererile lor sau, după caz, ridicate de către instanţă din oficiu” – rezultă că şi instanţa de recurs, care soluţionează recursul după judecata în apel, analizează fondul cauzei în ce priveşte nelegalitatea deciziei recurate.

49. Mai mult, potrivit prevederilor art. 498 alin. (1) din Codul de procedură civilă, „în cazul în care competenţa de soluţionare a recursului aparţine tribunalului sau curţii de apel şi s-a casat hotărârea atacată, rejudecarea procesului în fond se va face de către instanţa de recurs . . .”. Prin urmare, în cazul în care recursul nu este soluţionat de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, chiar şi în caz de casare, rejudecarea procesului se va face pe fondul cauzei, astfel încât, şi în această situaţie, ne aflăm în ipoteza prevăzută de alin. (2) al art. 4 din Legea nr. 554/2004.

50. Şi în cazul în care recursul este judecat de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, ne aflăm în aceeaşi ipoteză, reglementată de art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, aceasta indiferent dacă excepţia de nelegalitate se invocă în faţa instanţei supreme, ca instanţă de drept civil, respectiv de contencios administrativ.

51. Astfel, chiar dacă recursul reprezintă o cale extraordinară de atac, care implică compararea hotărârilor atacate numai pentru motive de nelegalitate, aceasta nu reprezintă un impediment pentru a constata că instanţa de recurs rezolvă „fondul litigiului”, în sensul textului de lege amintit. Verificarea respectării dispoziţiilor legale şi aplicării legii de către instanţa ce a pronunţat hotărârea recurată implică cercetarea „fondului litigiului”, fiind în consens, în acord cu dispoziţiile legale în discuţie.

52. Dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 reprezintă, aşadar, o instituţie juridică a cărei finalitate este aceea de a lipsi de efecte, exclusiv în cauza dedusă judecăţii, actul administrativ individual de care partea adversă s-ar putea prevala, în cadrul litigiului pendinte, uneori chiar direct în recurs, situaţie în care cealaltă parte ar fi lipsită de posibilitatea apărării pe calea excepţiei de nelegalitate, neputând să o invoce în această fază procesuală; or, conform art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, excepţia poate fi invocată „oricând în cadrul unui proces”, interpretarea în sensul că excepţia nu poate fi invocată în recurs fiind contrară principiului conform căruia „legea trebuie interpretată în sensul aplicării ei, iar nu în sensul neaplicării”.

53. O altă problemă care s-ar putea ridica este aceea a lipsei unei căi de atac împotriva hotărârii prin care instanţa se pronunţă asupra excepţiei de nelegalitate, în situaţia în care excepţia de nelegalitate a fost ridicată pentru prima dată în recurs.

54. Nici această problemă nu reprezintă un impediment pentru invocarea excepţiei de nelegalitate, direct, în calea de atac a recursului.

55. Astfel, Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 1.682 din 17 decembrie 2009, menţionată mai sus, s-a pronunţat cu privire la constituţionalitatea dispoziţiilor art. 4 alin. (1) teza a III-a din Legea nr. 554/2004, este adevărat, în forma nemodificată prin Legea nr. 76/2012, respingând, ca inadmisibilă, excepţia de neconstituţionalitate. S-a reţinut că invocarea excepţiei de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter individual, în timpul soluţionării litigiului ajuns deja în recurs, nu pune probleme de constituţionalitate, deoarece partea interesată are dreptul de a introduce o acţiune directă prin care să solicite verificarea legalităţii actului administrativ respectiv, cu suspendarea consecutivă a soluţionării litigiului principal.

56. Raţionamentul este asemănător şi în cazul noii reglementări, când excepţia de nelegalitate este soluţionată chiar de către instanţa de recurs, aceasta pronunţându-se mai întâi asupra excepţiei de nelegalitate a actului administrativ individual, după care va soluţiona fondul litigiului.

57. De altfel, Codul de procedură civilă prevede şi alte situaţii în care, deşi o hotărâre poate fi atacată, de regulă, în mod separat, la instanţa ierarhic superioară, atunci când această hotărâre este pronunţată de o instanţă de recurs, hotărârea este definitivă, nemaifiind supusă niciunei căi de atac, precum cazurile prevăzute de art. 53 alin. (1), când încheierea este pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, art. 414 alin. (1), când suspendarea a fost dispusă de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, art. 421 alin. (2), atunci când perimarea se pronunţă de Completul de 5 judecători.

58. În mod incidental, Curtea Constituţională s-a mai pronunţat asupra constituţionalităţii dispoziţiilor art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, prin Decizia nr. 267 din 7 mai 2014. În speţa respectivă a fost invocată excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 4 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 554/2004, susţinându-se că aceste texte de lege ar intra în contradicţie cu prevederile art. 126 alin. (2) din Constituţie, pe motiv că orice instanţă, de orice grad, ar putea să judece excepţia de nelegalitate privind un act administrativ individual, iar nu doar instanţele de contencios administrativ, aşa cum a apreciat autorul excepţiei de neconstituţionalitate.

59. Curtea Constituţională a statuat că respectivele dispoziţii sunt constituţionale, fiind posibilă invocarea excepţiei de nelegalitate chiar direct în recurs, precizându-se că, după modificarea Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 76/2012, instanţele de drept comun pot soluţiona excepţia de nelegalitate, însă numai pentru actele administrative cu caracter individual, nu şi pentru actele administrative cu caracter normativ, care, potrivit alin. (4) al art. 4 din Legea nr. 554/2004, pot fi verificate sub aspectul legalităţii doar de către instanţa de contencios administrativ în cadrul acţiunii în anulare, în condiţiile prevăzute de Legea nr. 554/2004.

Pentru considerentele expuse, ÎCCJ – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a considerat că se impune admiterea sesizării, pronunţând următoarea soluţie:

„Admite sesizarea formulată de Curtea de Apel Cluj – Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 4.225/117/2014*, privind pronunţarea unei hotărâri prealabile şi, în consecinţă, stabileşte că:

Dispoziţiile art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, permit invocarea excepţiei de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter individual, direct în recurs”.

Andrei Pap
Avocat colaborator SVS & PARTNERS

Aveţi cont profesional JURIDICE.ro?