Secţiuni » Arii de practică » Protective » Drept constituţional
Drept constituţional
DezbateriCărţiProfesionişti
UNBR Caut avocat
UNBR Caut avocat
UNBR Caut avocat
AUDI Q3
AUDI Q3 SUV
AUDI Q3
AUDI Q3
AUDI Q3
AUDI Q3
AUDI Q3
AUDI Q3
AUDI Q8
Citeşte mai mult în legătură cu Articole, CCR, Drept constituțional, Note de studiu, RNSJ, SELECTED

Efectele respingerii ordonanțelor de urgență de către Parlamentul României

3 aprilie 2023 | Ștefan CĂLIN
Ștefan Călin

Ștefan Călin

Rezumat: Prezentul articol abordează, din perspectiva jurisprudenței CCR și a doctrinei, diferitele situații de ieșire din vigoare a unei ordonanțe de urgență, respectiv abrogarea, declararea ca neconstituțională și respingerea prin lege de către Parlament, îndeosebi în ipoteza în care ordonanța de urgență conținea norme care abrogau alt act normativ în vigoare sau care doar îl modificau.

Introducere

Ordonanțele de urgență sunt o realitate incontestabilă în practica constituțională contemporană. Câteodată au fost binevenite, câteodată au fost utilizate ca instrument de modernizare, iar alteori au fost adoptate din pur politicianism. Dacă ar fi să judecăm după numărul ridicat de ordonanțe de urgență adoptate în istoria postdecembristă, ar trebui să ne îngrijoreze ineficiența statului de a preveni și combate atâtea „situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată”. Totuși, scopul prezentei analize nu este acela de a face o pledoarie a necesității reconfigurării instituției delegării legislative, ci să răspundă unor întrebări practice, de care orice interpret se poate lovi în procesul de înțelegere a coliziunii OUG-lege, în varii ramuri de drept (drept fiscal, drept administrativ, dreptul urbanismului, dreptul concurenței, achiziții publice etc.). De asemenea, prezenta analiză nu va viza legea penală sau contravențională mai favorabilă care poate retroactiva.

În cele ce urmează voi încerca să ating principalele probleme ce se pot ridica pentru cel venit să aplice dreptul, în cazul particular în care o ordonanță de urgență, ulterior intrării sale în vigoare, este respinsă de către Parlamentul României în temeiul art. 115 alin. (7) din Constituție: „Ordonanţele cu care Parlamentul a fost sesizat se aprobă sau se resping printr-o lege în care vor fi cuprinse şi ordonanţele ale căror efecte au încetat potrivit alineatului (3).” Ce efecte produce această cascadă de acte normative asupra fondului legislației, mai ales în ipoteza în care ordonanța de urgență conținea dispoziții care abrogau alt act normativ?

I. Natura juridică duală a ordonanțelor de urgență

Sub imperiul Constituției din 1991[1], printre primele decizii de principiu ale Curții, se numără Decizia Plenului CCR nr. 1 din 17 ianuarie 1995[2] prin care a statuat că: « Orice judecată asupra regimului delegării legislative şi a efectelor deciziei Curţii Constituţionale trebuie să plece de la ideea că puterea Guvernului de a emite ordonanţe este o putere delegată şi nu o putere proprie. Constituţia României, spre deosebire de alte constituţii ce consacră instituţia delegării legislative, prevede, totodată, în art. 58 alin. (1), că „Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a țării”. […] Efectele ordonanţei se produc până la publicarea legii de aprobare în Monitorul Oficial al României, data de la care se va aplica legea, afară de cazul în care legea de aprobare a ordonanţei a fost declarată neconstituțională înainte de promulgare, când efectele ordonanţei încetează pe data publicării deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul Oficial al României. »

Servicii JURIDICE.ro

Arbitraj comercial

JURIDICE by Night

Evenimente juridice

Ulterior, instanța de contencios constituțional s-a pronunțat prin DCCR nr. 34/1998[3] în sensul că: « Este adevărat ca ordonanţa produce efecte anterior aprobării sau respingerii sale prin lege. Fiind însă un act guvernamental, numai dacă a fost aprobat de către legiuitor devine un act de legiferare. De aceea aprobarea unei ordonanţe nu are semnificația ce i se dă în sesizare, de simplă „ratificare”, iar pentru legiuitor faptul că efectele ordonanţei se produc anterior aprobării nu constituie o restricție sau o condiţionare ce ar afecta competenţa sa legislativă şi, implicit, aplicabilitatea procedurilor constituţionale instituite în vederea exercitării acestei competențe. […] Rezultă, din cele arătate, că ordonanţa de urgenţă nu este o varietate a ordonanţei pe baza unei legi de abilitare, ci o măsura de ordin constituţional ce permite Guvernului, sub controlul strict al Parlamentului, să facă faţă unui caz excepţional şi care se justifică. »

Ulterior revizuirii Constituției în 2003, prin DCCR nr. 1257/2009[4] s-a statuat în sensul următor: « Curtea consideră că abrogarea unei ordonanţe de urgenţă aprobate prin lege nu constituie un impediment în ceea ce priveşte examinarea sesizării de neconstituţionalitate. În acest sens, Curtea reţine că, după aprobarea ordonanţei de urgenţă de către Parlament, controlul de constituţionalitate se exercită faţă de legea de aprobare, al cărei conţinut este chiar ordonanţa guvernamentală. Altfel spus, legea de aprobare integrează în totalitate prevederile din ordonanţa de urgenţă aprobată, iar, prin aprobare, ordonanţa de urgenţă încetează să mai existe ca act juridic normativ distinct; aprobarea dă naştere, însă, unui act normativ nou, care a absorbit şi ordonanţa de urgenţă. Ca atare, Curtea consideră că, întrucât devin parte integrantă a legii de aprobare, dispoziţiile ordonanţei de urgenţă pot fi supuse controlului de constituţionalitate în condiţiile art. 146 lit. a) din Legea fundamentală. »

Într-o decizie mai recentă, Curtea s-a pronunțat de o manieră mai detaliată asupra calificării naturii ordonanțelor, statuând prin DCCR nr. 68/2019[5] că: « 78. Din punct de vedere material, al conţinutului de drept substanţial, ordonanţele simple sau de urgenţă ale Guvernului au putere de lege, fiind considerate acte de reglementare primară. […] 79. Din punct de vedere formal, al autorităţii emitente, atât legislaţia secundară (hotărârile de Guvern), cât şi legislaţia primară (ordonanţele simple şi de urgenţă) reprezintă acte administrative. »

II. Neutralizarea ordonanțelor de urgență

Din cele prezentate anterior, reiese că ordonanțele de urgență (denumite în cuprinsul articolului și „OUG”), deși emană de la Guvern, care este însărcinat cu executarea legii, totuși au putere de lege, fără a fi însă strict formal legi, păstrându-și caracterul de acte administrative. Astfel, ridicarea la rang de lege a ordonanțelor nu operează însă în mod deplin, deoarece ar însemna că între puterea legiuitoare și cea executivă nu ar mai exista vreo diferență, ceea ce contravine funcției de control și cenzură asupra activității Guvernului, pe care o atribuie Constituția Parlamentului, fapt ce ar duce la blocaje intra-etatice grave.

Cu titlu preliminar, încadrarea unui act normativ în „fondul activ” sau „fondul pasiv” al legislației în cele ce urmează în cuprinsul articolului, are la bază concepția conform căreia actele normative pot fi încadrate în trei categorii distincte. În prima categorie, a „fondului activ” al legislației, se regăsesc actele care sunt în vigoare, există și produc efecte juridice. În a doua categorie, a „fondului pasiv” al legislației, se află actele normative care au ieșit din vigoare și care, pe cale de consecință, nu mai produc efecte juridice, dar care continuă să existe. În a treia categorie, se află acele (foste) acte normative care, îndeplinesc cumulativ următoarele condiții: sunt ieșite din vigoare, nu mai produc efecte și nu mai există. Menționez că, la nivel terminologic, prin DCCR nr. 654/2017[6] (considerentul 38) și prin DCCR nr. 633/2018[7] (considerentul 540), Curtea a stabilit că prin abrogare, sunt scoase din sistemul legislației acele reglementări juridice care încetează să se mai aplice, din cauza faptului că ele nu mai sunt necesare sau că în locul lor apar noi norme juridice, cu un conținut diferit față de cele anterioare, iar ca efect al abrogării, dispoziția respectivă trece în fondul pasiv al legislației. Totuși, în acord cu opinia procurorului general (pct. 5.2.) din cadrul Deciziei ÎCCJ nr. 10/2015[8] privind examinarea recursului în interesul legii, o soluţie normativă poate fi trecută în fondul pasiv al legislaţiei ca urmare a ajungerii la termen, a căderii în desuetudine sau a declarării neconstituţionalităţii. Diferența conceptuală este importantă, deoarece, ieșirea din vigoare nu implică întotdeauna și încetarea existenței acelei norme, care mai poate fi ulterior modificată (de ex., pentru a o pune în acord cu o decizie CCR). Din fondul legislației, fie el activ sau pasiv, nu poate face parte decât o normă care există.

Având această clasificare tripartită în vedere, precum și realitatea că dacă Parlamentul nu poate anticipa toate situațiile juridice ce se vor ivi în momentul edictării unei anumite norme, fiind uneori binevenită și intervenția Guvernului, urmează să analizez principalele modalități prin care o ordonanță de urgență poate fi neutralizată pe calea unor instrumente consacrate constituțional și efectele produse mai departe asupra „fondului” activ sau pasiv al legislației.

Așa cum s-a arătat și în doctrină[9], declararea unui text dintr-o lege sau ordonanță – ori a actului normativ în ansamblul său – ca fiind neconstituționale nu se confundă cu abrogarea acestuia și nici cu respingerea unei ordonanțe. Chiar dacă efectul principal este același, și anume încetarea producerii efectelor juridice de către textul declarat neconstituțional, abrogat sau respins, cele trei instituții juridice sunt distincte și generează unele efecte diferite.

1. Abrogarea ordonanțelor de urgență

Același autor[10] arată: « Abrogarea unui text dintr-o lege sau ordonanță semnifică ieșirea lui din vigoare (sau, în mod excepțional, chiar împiedicarea intrării sale în vigoare, dacă abrogarea a vizat un text publicat oficial, dar încă neintrat în vigoare). Actul abrogat încetează nu doar să mai producă efecte juridice, ci chiar să mai existe. Efectele se produc erga omnes. Abrogarea produce efecte numai pentru viitor, deoarece actul abrogator nu retroactivează, cu excepția legii penale mai favorabile […]. Dacă o normă „B”, care era o normă abrogatoare (o normă prin care se abrogase o altă dispoziție normativă „A”), se abrogă printr-o normă „C”, acest fapt nu duce la renașterea primei norme abrogate „A”, potrivit principiului conform căruia abrogarea printr-un act („C”) a actului abrogator („B”) nu duce la renașterea actului anterior abrogat („A”). »

Pe de o parte, abrogarea ca instrument de tehnică legislativă are ca efecte exclusiv pentru viitor: (i) ieșirea normei abrogate în mod definitiv din „fondul activ” al legislației (încetează să mai producă efecte) și (ii) ieșirea normei abrogate în mod definitiv din „fondul pasiv” al legislației (încetează să mai existe). Pe de altă parte, abrogarea actului abrogator nu face să renască normele abrogate. Aceste susțineri sunt întărite și de art. 64 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative republicată[11]: „Abrogarea unei dispoziții sau a unui act normativ are caracter definitiv. Nu este admis ca prin abrogarea unui act de abrogare anterior să se repună în vigoare actul normativ inițial. Fac excepție prevederile din ordonanțele Guvernului care au prevăzut norme de abrogare și au fost respinse prin lege de către Parlament.” Ultima teză va analizată la punctul 3 din prezentul titlu.

Prin urmare, o OUG (X) poate fi abrogată printr-o lege ulterioară (Y) sau printr-o altă OUG (Z). În momentul în care legea (Y) sau OUG (Z) își produce efectele abrogatoare, OUG (X) își va înceta pentru viitor și efectele, și existența. Dacă OUG (X) conținea norme prin care abroga un act anterior (T), efectele abrogatoare produse de legea (Y) sau de OUG (Z) nu vor conduce la renașterea actului (T). Mutatis mutandis, dacă OUG (X) modifica un act anterior (T), efectele abrogatoare nu vor face să se revină la varianta inițială a actului (T), anterioară modificării.

2. Declararea unei ordonanțe de urgență ca neconstituțională

« Declararea neconstituționalității unei dispoziții dintr-o lege sau ordonanță, pe calea controlului a posteriori, duce la încetarea efectelor acestuia, erga omnes și pentru viitor (ca și în cazul abrogării, respectiv al respingerii unei ordonanțe a Guvernului). Spre deosebire însă de abrogare sau de respingere, textul declarat neconstituțional continuă să existe, doar că el și-a încetat în mod definitiv aplicabilitatea. Ca și în cazul respingerii unei ordonanțe (dar spre deosebire de ipoteza abrogării), declararea neconstituționalității unui text abrogator face să renască textul abrogat prin acesta, de la data publicării oficiale a deciziei Curții Constituționale. Declararea neconstituționalității este o formă de nulitate a actelor juridice, o sancțiune pentru nerespectarea ierarhiei actelor normative, în cauză a supremației Constituției (cu excepția, față de principiile generale, a neretroactivității nulității, deoarece Constituția prevede expres că deciziile Curții Constituționale – inclusiv cele prin care o lege sau o ordonanță a Guvernului în vigoare este declarată neconstituțională – produc efecte numai pentru viitor, de la data publicării lor oficiale). […] Prin urmare, în cazul unui text declarat neconstituțional, prin admiterea unei excepții de neconstituționalitate, el continue să existe, dar el și-a încetat în mod definitiv și erga omnes producerea de efecte juridice. Abrogarea respectivului text devine o obligație constituțională normală, prin care textul care nu mai poate produce efecte își încetează și existența. Astfel spus, în cazul abrogării unui text declarat anterior ca fiind neconstituțional prin admiterea unei excepții de neconstituționalitate, abrogarea nu mai semnifică și încetarea efectelor juridice ale respectivului text (deoarece acest lucru s-a întâmplat la data publicării oficiale a deciziei Curții Constituționale), ci numai încetarea existenței respectivului text (deja privat de orice efect juridic). »[12]

Consider că este discutabilă aprecierea autorului conform căreia declararea neconstituționalității este o formă de nulitate a actelor juridice, de vreme ce textul declarat neconstituțional nu își încetează existența, putând fi modificat de Parlament inclusiv la o distanță de un an de la publicarea deciziei Curții în Monitorul Oficial pentru a fi pus în acord cu decizia CCR. Este adevărat că decizia Curții prezintă caracter sancționator (asemănător nulității), dar conform principiului quod nullum est, nullum producit effectum, actul nul nu există și nu produce efecte. Or, norma neconstituțională există, dar nu produce efecte.

În privința abrogării, cu toate că în final produce efecte asemănătoare (lipsirea de efecte juridice pentru viitor), abrogarea nu se poate apropia ca natură juridică de nulitate, deoarece cauzele din spatele acestor mecanisme sunt eminamente diferite: abrogarea ține de o apreciere subiectivă, de oportunitate, a emitentului normei abrogatoare, de vreme ce nulitatea este o sancțiune care nu ține de oportunitate, ci se impune a fi constatată/declarată în mod obiectiv de organul îndrituit, ca urmare a unei încălcări. În plus, efectele lor în timp nu se suprapun perfect: abrogarea produce efecte doar ex nunc, de vreme ce nulitatea produce și efecte ex tunc.

În același sens, al renașterii și, pe cale de consecință, al reintrării în vigoare al normei abrogate de o ordonanță declarată ulterior neconstituțională, s-a pronunțat și Curtea prin DCCR 98/2001[13]: « Curtea, examinând obiecţia de neconstituţionalitate, reţine că […] a fost sesizată de Curtea de Apel Timişoara cu soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 23/1999 pentru abrogarea Legii nr. 31/1996 privind regimul monopolului de stat şi, ca urmare, prin Decizia nr. 15 din 25 ianuarie 2000, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 267 din 14 iunie 2000, Curtea Constituţională a constatat că dispoziţiile acestei ordonanţe de urgenţă sunt neconstituţionale. Pe cale de consecinţă, la data de 14 iunie 2000, data publicării deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul Oficial al României, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 23/1999 şi-a încetat aplicabilitatea şi a reintrat în vigoare Legea nr. 31/1996 privind regimul monopolului de stat, prin aplicarea art. 145 alin. (2) teza întâi din Constituţie. […] Curtea reţine că, după ce a constatat, printr-o decizie pronunţată în baza art. 144 lit. c) din Constituţie, neconstituţionalitatea unei legi sau ordonanţe ori a unei dispoziţii dintr-o lege ori ordonanţă, nici o autoritate publică şi nici un alt subiect de drept nu mai pot aplica textul de lege, acesta fiind lipsit de eficienţă normativă. Deşi Curtea nu are competenţa de a abroga un text legal, această competenţă revenind exclusiv Parlamentului, efectul deciziilor sale de constatare a neconstituţionalităţii unei legi sau ordonanţe ori a unei dispoziţii dintr-o lege ori ordonanţă este similar efectului abrogării. » Consider că opinia Curții conform căreia decizia de neconstituționalitate produce efecte similare cu abrogare trebuie citită în cheia eliminării normei în cauză din „fondul activ” al legislației (nu mai produce efecte, dar continuă să existe).

De asemenea, a se vedea și DCCR 206/2013[14]: « Astfel, prin Decizia nr. 62 din 18 ianuarie 2007 […] Curtea a constatat neconstituţionalitatea dispoziţiilor art. I pct. 56 din Legea nr. 278/2006 pentru modificarea şi completarea Codului penal, precum şi pentru modificarea şi completarea altor legi, partea referitoare la abrogarea art. 205, 206 şi 207 din Codul penal. În considerentele acestei decizii, Curtea a reţinut, ca urmare a constatării neconstituţionalităţii normelor abrogatoare, că acestea îşi încetează efectele juridice în condiţiile prevăzute de art. 147 alin. (1) din Constituţie, iar prevederile legale care au format obiectul abrogării [în speţă, normele de incriminare a insultei şi calomniei cuprinse în art. 205 şi 206 din Codul penal, precum şi prevederile art. 207 din Codul penal privind proba verităţii] continuă să producă efecte juridice. […] Or, a accepta că singurul efect al deciziei Curţii Constituţionale este acela al încetării efectelor juridice ale textului constatat ca fiind neconstituţional, în termen de 45 de zile de la publicarea deciziei în Monitorul Oficial al României, înseamnă a accepta că decizia Curţii Constituţionale nu are, în realitate, niciun efect, deoarece situaţia care a determinat constatarea neconstituţionalităţii va continua să subziste, respectiv demnitatea, onoarea şi reputaţia persoanelor nu vor beneficia, în continuare, de nicio formă de ocrotire juridică reală şi adecvată. »

Cu toate că efectul deciziilor de constatare a neconstituționalității este similar cu cel al abrogării, în sensul că decizia Curții elimină dispozițiile neconstituționale din „fondul activ” al legislației (care vor înceta să mai producă efecte), efectele celor două instituții juridice nu se identifică, deoarece efectele deciziei Curții prin care se declară neconstituționalitatea unei norme nu elimină norma neconstituțională și din „fondul pasiv” al legislației (precum abrogarea), ci norma va continua să existe, fiind însă exclusă de la aplicare, paralizată, pentru viitor.

Merită precizate cu ocazia prezentei analize și anumite efecte particulare ale deciziilor Curții Constituționale asupra dependenței dintre OUG și legea de aprobare, precum și efectul iradiant al neconstituționalității asupra acestora. Astfel jurisprudența Curții a stabilit că „[d]eclararea ca neconstituțională de către Curtea Constituţională a unei legi de aprobare a unei ordonanţe a Guvernului include şi ordonanţa la care se referă, aceasta încetând să mai producă efecte pe data publicării deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul Oficial al României.” (DCCR 1/1995, DCCR 1039/2009[15]). În sens invers, „3.1. Curtea Constituţională a statuat în mod constant în jurisprudenţa sa că viciul de neconstituţionalitate a unei ordonanţe simple sau ordonanţe de urgenţă emise de Guvern nu poate fi acoperit prin aprobarea de către Parlament a ordonanţei respective. Legea care aprobă o ordonanţă de urgenţă neconstituţională este ea însăşi neconstituţională.” (DCCR 55/2014[16]).

Prin urmare, o OUG (X) declarată neconstituțională va înceta să producă efecte pentru viitor, însă nu își va înceta și existența. Dacă OUG (X) conținea norme prin care abroga un act anterior (Y), efectele paralizante ale deciziei CCR vor conduce la renașterea actului (Y) care își încetase existența anterior. Dacă OUG (X) doar a modificat actul anterior (Y), efectele deciziei CCR vor duce la revenirea la forma inițială nemodificată a actului (Y). În ambele cazuri, efectele paralizante ale deciziei de neconstituționalitate vor opera numai pentru viitor, fără să retroactiveze cu privire la perioada în care OUG (X) a produs efecte juridice.

3. Respingerea unei ordonanțe de urgență de către Parlament

« Respingerea unei ordonanțe (simple sau de urgență) a Guvernului prin lege semnifică încetarea efectelor juridice și a existenței ordonanței respinse. Efectele se produc erga omnes. Aceasta se produce numai pentru viitor (până în momentul publicării și intrării în vigoare a legii de respingere, ordonanța există și își produce efecte), deoarece legea de respingere nu poate să retroactiveze, cu excepția legii penale mai favorabile. Singura diferență față de abrogare constă în aceea că, în cazul în care ordonanța „B”, respinsă prin legea „C”, conținea o normă de abrogare a unui act normativ „A”, respingerea ordonanței semnifică încetarea efectelor juridice și ale normei abrogatoare pe care ea o conține, cu efectul renașterii (din momentul intrării în vigoare a legii „C” de respingere a ordonanței „B”) a actului „A” anterior abrogat prin ordonanța „B”. […] Ca și în cazul respingerii unei ordonanțe (dar spre deosebire de ipoteza abrogării), declararea neconstituționalității unui text abrogator face să renască textul abrogat prin acesta, de la data publicării oficiale a deciziei Curții Constituționale. »[17]

Continuând observațiile formulate la punctul anterior față de același studiu anterior citat, consider că respingerea unei ordonanțe chiar se apropie în acest caz de sancțiunea nulității.

În primul rând, respingerea ordonanței de urgență de către Parlament are caracter sancționator, ca expresie a faptului că Parlamentul este un „regulator de oportunitate” al ordonanțelor Guvernului, dat fiind că, pe de o parte, Curtea Constituțională este singura care poate controla constituționalitatea ordonanțelor Guvernului, iar, pe de altă parte, Parlamentul nu poate acoperi viciile de neconstituționalitate ale unei ordonanțe (DCCR 55/2014 citată mai sus). Curtea prin DCCR nr. 1221/2008[18] a stabilit regula conform căreia, fără a nega necesitatea și utilitatea practică a instituției delegării legislative, Guvernul nu poate pe cale de ordonanță de urgență să „contracareze” o politică legislativă preexistentă a Parlamentului : « Or, adoptarea de către Guvern a Ordonanţei de urgenţă nr. 136/2008 nu a fost motivată de necesitatea reglementării într-un domeniu în care legiuitorul primar nu a intervenit, ci, dimpotrivă, de contracararea unei măsuri de politică legislativă […] Guvernul, prin intervenţia sa ulterioară, intră în conflict cu prevederile art. 61 alin. (1) din Constituţie, potrivit cărora „Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării”. » Ulterior, prin DCCR 785/2019[19](consid. 43), Curtea a dezvoltat ideea de „contracarare” din DCCR 1221/2008, stabilind că aceasta s-ar referi la: « […] motivarea deficitară sub aspectul urgenței și situației extraordinare și, respectiv, afectarea unor drepturi fundamentale. […] În măsura în care sunt însă întrunite exigențele delegării legislative expres prevăzute de art. 115 din Constituție, nu se poate reține neconstituționalitatea actului adoptat de Guvern pe motiv de „contracarare“ a voinței Parlamentului. În mod inevitabil, în situații extraordinare care reclamă adoptarea de măsuri urgente, actul adoptat de Guvern poate modifica sau abroga, după caz, legi adoptate de Parlament, ceea ce poate implica, în sine, o soluție legislativă diferită de cea adoptată anterior de Parlament. »

În al doilea rând, ordonanța respinsă de Parlament își încetează chiar existența, ieșind și din „fondul activ” și din „fondul pasiv” al legislației.

În același sens, într-un studiu[20] din anul 1994, în doctrină s-a statuat: « Are „respingerea” valoare de abrogare sau valoare de anulare? Deși practica merge pe ideea că respingerea are valoare de abrogare, considerăm că sensul respingerii nu poate fi decât cel de anulare. Un alt punct de vedere conduce la ideea că o ordonanță care cuprinde fie elemente ilegale, fie neoportune, își produce efectele indiferent de opțiunea parlamentară ulterioară. Așa spre exemplu, Ordonanța nr. 52/1992 privind calitatea în construcții, deși respinsă prin lege la finele anului 1993 a produs efecte timp de un an. […] Pentru toate considerentele de mai sus apreciem că: […]respingerea ordonanței echivalează cu o anulare, ceea ce presupune repunerea în situația anterioară. » Sunt de acord în parte cu autorul acestei opinii, considerând totuși că, prin teza finală referitoare la referitoare la repunerea în situația anterioară ca efect al respingerii ordonanței, s-a mers prea departe cu raționamentul. Respingerea unei ordonanțe de urgență nu se poate suprapune total peste noțiunea de nulitate, pentru că ar însemna să se aducă atingere principiului neretroactivității efectelor legii de respingere și drepturilor câștigate în perioada când ordonanța respinsă a existat și a produs efecte, ceea ce ar afecta serios securitatea juridică.

În doctrină s-a exprimat și opinia[21] conform cu care: « Efectele juridice produse de ordonanțe care au fost modificate sau respinse prin lege „rămân bine produse”, tocmai pentru că, până la acea dată, ordonanțele întruneau condițiile cerute de Constituție (V. Prisecaru, tratat de drept administrativ român. Partea generală, 2002, p. 124). » Autorii consideră că efectul respingerii ordonanțelor de către Parlament elimină ordonanțele doar din „fondul activ” al legislației (ordonanța încetează să mai producă efecte), nu și din „fondul pasiv” al legislației (ordonanța continuă să existe).

În același sens, și opinia[22] potrivit căreia: « În legătură cu legea de respingere a ordonanţei de asemenea este de precizat că strict formal efectele produse până la data respingerii rămân valabile. Sancţionarea ordonanţei guvernamentale prin respingerea de către Parlament are semnificaţia dezaprobării măsurilor luate de Guvern pe această cale. Chiar dacă legea de respingere a ordonanţei nu poate să producă efecte retroactive, nimic nu împiedică organul legislativ să prevadă anumite măsuri reparatorii pentru eventualele pagube produse în urma aplicării ordonanţei. »

De asemenea, este de natura evidenței că legea de respingere adoptată în temeiul art. 115 alin. (7) din Constituție are ca premisă existența unei ordonanțe care există și produce efecte. În acest sens, s-a evocat cu temei în doctrină[23] că: « Parlamentul poate respinge orice, în afara neantului; ceea ce nu există nu poate fi nici acceptat, nici respins prin lege. De astfel, examinarea unei ordonanțe abrogate sau care a ieșit în vigoare ca urmare a ajungerii la termen este lipsită de sens sub aspectul consecințelor sale. »

Respingerea ordonanței de urgență are caracter complex, prin aceea că: (i) se aseamănă cu decizia de constatare a neconstituționalității prin faptul împiedică ordonanța să mai producă efecte pentru viitor, iar, în ipoteza în care ordonanța conținea norme abrogatoare/modificatoare a unui act normativ anterior, respingerea prin lege a ordonanței face să renască normele abrogate, respectiv să se revină la varianta anterioară modificării, și (ii) se aseamănă cu abrogarea prin aceea că are ca efect încetarea pentru viitor a existenței ordonanței.

Prin urmare, o OUG (X) respinsă prin lege de Parlament va înceta să producă efecte pentru viitor și își va înceta și existența. Dacă OUG (X) conținea norme prin care abroga un act anterior (Y), efectele legii de respingere vor conduce la renașterea actului (Y) care își încetase existența anterior. Dacă OUG (X) doar a modificat actul anterior (Y), efectele respingerii prin lege vor duce la revenirea la forma inițială nemodificată a actului (Y). În ambele cazuri, efectele legii de respingere vor opera numai pentru viitor, fără să retroactiveze cu privire la perioada în care OUG (X) a produs efecte juridice valabile.

III. Obligații pozitive pentru Parlament

Problemele ridicate de legea de respingere a ordonanțelor de urgență nu se opresc aici. Art. 115 alin. (8) din Constituție dispune că: „Prin legea de aprobare sau de respingere se vor reglementa, dacă este cazul, măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanţei.”

În cadrul unui control de constituționalitate a priori al Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 55/2014 pentru reglementarea unor măsuri privind administraţia publică locală[24] cu articol unic, prin DCCR 761/2014[25] Curtea a pronunțat o decizie cu adevărat inedită: « În privinţa efectelor concrete ale prezentei decizii, Curtea constată că Parlamentul va trebui să respingă prin lege ordonanţa de urgenţă neconstituţională, cu menţionarea expresă a art. 147 alin. (2) din Constituţie (a se vedea în acest sens şi Decizia nr. 98 din 5 aprilie 2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 256 din 18 mai 2001), şi să reglementeze, în acord cu art. 115 alin. (8) din Constituţie, măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 55/2014 (respectiv între data de 2 septembrie 2014 şi data publicării prezentei decizii în Monitorul Oficial al României, Partea I), pentru a le pune de acord cu decizia Curţii Constituţionale. În acest context, Curtea reaminteşte faptul că deciziile sale nu pot fi lipsite de efecte juridice şi trebuie aplicate, potrivit principiului constituţional al comportamentului loial […] CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: 1. Admite obiecţia de neconstituţionalitate formulată şi constată că prevederile Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 55/2014 pentru reglementarea unor măsuri privind administraţia publică locală sunt neconstituţionale. 2. Parlamentul, în baza art. 115 alin. (8) şi art. 147 alin. (2) din Constituţie, urmează să reglementeze, prin legea de respingere, măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 55/2014 pentru a le pune de acord cu decizia Curţii Constituţionale. »

Consider că prin această decizie Curtea și-a depășit atribuțiile, în acord cu opinia[26] exprimată în doctrină: « Parlamentul a adoptat, într-un final, Legea 51/2017 privind respingerea O.U.G. nr. 55/2014, în care a stabilit, ignorând, practic, decizia Curții, că „toate efectele juridice, politice sau de altă natură, produse ca urmare a exprimării opțiunii de către persoanele prevăzute la alin. (1) al articolului unic din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 55/2014, se păstrează în integralitate. Acest caz este reprezentativ pentru multiplele probleme pe care le-au ridicat și le ridică în practică delegarea legislativă, justificând totodată îngrijorările autorilor cu privire la alin. (8) ale art. 115 din Constituție. Curtea nu ar trebui să stabilească astfel de obligații de legiferare pentru Parlament pe calea controlului de constituționalitate, cu atât mai mult să stabilească obligația pentru Parlament de a aplica art. 115 alin. (8) din Constituție în cazul constatării neconstituționalității unei ordonanțe. Chiar art. 115 alin. (8) din Constituție utilizează sintagma „dacă este cazul” pentru a indica faptul că numai Parlamentul este îndreptățit să decidă referitor la măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanței, indiferent dacă a fost sau nu declarată neconstituțională de instanța de contencios constituțional. În ultimă instanță, obligația generală a Parlamentului prevăzută la art. 147 alin. (2) din Constituție nu poate să cuprindă și atribuția specifică prevăzută la art. 115 alin. (8) din Constituție, pe care Parlamentul o exercită cu deplină putere discreționară, dacă apreciază oportun acest lucru. »

În același sens s-au exprimat și doi dintre judecătorii Curții, în opinia separată[27](consid. 5) la DCCR 761/2014 de mai sus: « În ceea ce priveşte efectele deciziei Curţi Constituţionale, concluzia majorităţii potrivit căreia Parlamentul va trebui să respingă prin lege ordonanţa de urgenţă, iar decizia Curţii trebuie pusă în aplicare în sensul restabilirii stării de neconstituţionalitate este nefirească şi exagerată, excedând competenţei Curţii Constituţionale şi nesocotind principiul suveranităţii legislative a Parlamentului consfinţit prin art. 61 din Constituţie. Textul invocat în sprijinul concluziei, respectiv art. 147 alin. (2) din Constituţie, stabileşte pentru Parlament în cazurile de neconstituţionalitate doar obligaţia de a reexamina dispoziţiile respective pentru a le pune de acord cu decizia Curţii Constituţionale. Textul nu îndreptăţeşte Curtea să dea indicaţii puterii legislative cum să pună de acord textele şi cu atât mai puţin să se substituie acesteia. De altfel, Curtea Constituţională a statuat în numeroase decizii că nu poate fi un legiuitor pozitiv. Profesorul Ion Deleanu, în lucrarea sa Instituţii şi proceduri constituţionale – în dreptul român şi în dreptul comparat, subliniază la pag. 839 că „Parlamentul nu poate fi obligat sa legifereze” şi că în asemenea situaţii „nimic nu împiedică Parlamentul să reconsidere legea în ansamblul ei”. În literatura de specialitate s-au remarcat dificultatea şi complexitatea operaţiunii de punere de acord şi mai ales problema rezolvării efectelor juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanţei potrivit prevederilor art. 115 alin. (8) din Constituţie. Stabilirea unor asemenea măsuri trebuie făcută potrivit principiilor care diriguiesc aplicarea în timp a legii, în funcţie şi de cronologia dispoziţiilor legale implicate în acest proces. În orice caz este obligatorie evitarea retroactivităţii dispoziţiilor din legea de aprobare sau respingere a ordonanţei. În privinţa problemei neretroactivităţii legii, în raport cu restabilirea stării de constituţionalitate care ar presupune aplicarea textului suspendat prin ordonanţă, deci şi pierderea calităţii alesului local, sunt foarte sugestive şi pertinente concluziile Curţii Constituţionale stabilite în cuprinsul Deciziei nr. 61 din 18 ianuarie 2007: „Nu se poate pretinde unui subiect de drept să răspundă pentru o conduită anterioară intrării în vigoare a unei legi care reglementează sau modifică, pentru viitor, această conduită. Subiectul de drept nu putea să prevadă conţinutul noilor reglementări în domeniu adoptat de legiuitor, iar comportamentul său este unul normal dacă se desfăşoară în cadrul ordinii de drept atunci în vigoare”. »

Consider că singura interpretare a DCCR 761/2014 în spiritul Constituției ar trebui să fie în sensul că punctul 2 din dispozitiv, precum și considerentele aferente se referă strict la efectele concrete ale deciziei pronunțate, în contextul constituțional (privitor la neconstituționalitatea OUG 55/2014) și socio-politic, asupra comportamentului Parlamentului în relație cu Guvernul, în vederea prevenirii unui conflict de natură constituțională între cele două puteri, precum și în vederea invitării acestora la o colaborare loială. Astfel, fără a nega efectul general obligatoriu al deciziilor Curții Constituționale, se poate prezerva însăși textul legii fundamentale cuprins în art. 115 alin. (8), care prevede aprecierea oportunității reglementării măsurilor necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanţei de către Parlament, dacă este cazul.

Totuși, cu privire la aplicarea în timp a legii de respingere, consider că, de principiu, nu se poate accepta retroactivitatea legii. În același sens, se arată în doctrină[28] că: « Așadar dispoziția constituțională prevăzută la art. 115 alin. (8) ar trebui interpretată în sensul în care măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare ordonanței pot fi aplicate doar pentru viitor, cu excepția măsurilor mai favorabile în domeniul penal sau contravențional. […] Analizând proiectele de lege de aprobare a ordonanțelor, Parlamentul exercită un control absolut asupra reglementărilor adoptate de Guvern, pe care le poate modifica, respinge sau aproba în totalitate. Totuși, chiar dacă absolut, controlul asupra dispozițiilor din ordonanțe intervine întotdeauna ulterior adoptării acestor acte normative, adică după ce efectele au fost produse. Mai mult, de cele mai multe ori, ordonanțele sunt aprobate de Parlament așa cum au fost formulate de Guvern, fără modificări semnificative. De aceea, în sine, faptul că Parlamentul are o putere de control totală asupra reglementărilor Guvernului nu înseamnă nimic în lipsa unei utilizări semnificative a acestei prerogative. Astfel, importantă pentru clarificarea raporturilor de putere dintre legislativ și executiv nu este prerogativa însăși, ci măsura în care este utilizată această prerogativă în practică. »

Totuși, nici nu se pot ignora efectele produse de ordonanța de urgență, așa cum arăta judicios un alt autor în doctrină[29]: « În cazul adoptării unor legi de respingere, stăruie întrebarea cu privire la efectele produse pe perioada „vieții” ordonanței. Sigur, un răspuns laconic și ritos stă la îndemână: „Legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale mai favorabile” (art. 15, alin. 2 din Constituție). Totuși, posibilele situații de inechitate socială și juridică derivate dintr-o asemenea interpretare nu pot fi pur și simplu expediate. »

IV. Concluzii

În concluzie, cu toate că multe guverne au făcut folos în mod excesiv de ordonanțele de urgență, ultimii ani care au fost „presărați” cu stări de urgență și de alertă ne-au demonstrat necesitatea instrumentului delegării legislative. Practica va arăta cum se vor soluționa problemele de armonizare a diferitelor principii de ordin constituțional, în coliziunea dintre ordonanțele de urgență și legile prin care acestea sunt respinse. Până atunci, indiferent de emoțiile suscitate de jurisprudența Curții Constituționale, deciziile acesteia sunt obligatorii erga omnes și trebuie respectate ca atare, în vederea asigurării supremației Constituției.


[1] Constituția României din 1991, disponibilă aici.
[2] Decizia Plenului CCR nr. 1 din 17 ianuarie 1995 publicată în M. Of. nr. 16 din 26 ianuarie 1995 (aici).
[3] Decizia CCR nr. 34 din 17 februarie 1998 publicată M Of. nr. 88 din 25 februarie 1998 (aici).
[4] Decizia CCR nr. 1257 din 7 octombrie 2009 publicată în M. Of. nr. 758 din 6 noiembrie 2009 (aici).
[5] Decizia CCR nr. 68 din 27 februarie 2017 publicată în M. Of. nr. 181 din 14 martie 2017 (aici).
[6] DCCR nr. 654 din 17 octombrie 2017 publicată în M. Of. nr. 205 din 7 martie 2018 (aici).
[7] DCCR nr. 633 din 12 octombrie 2018 publicată în M. Of. nr. 1020 din 29 noiembrie 2018 (aici).
[8] Publicată în M. Of. nr. 595 din 6 august 2015 (aici).
[9] Corneliu Liviu Popescu, Respingerea prin lege a unei ordonanțe a Guvernului declarate anterior ca fiind neconstituțională, în Revista Dreptul nr. 8/2002, pag. 28-30.
[10] Corneliu Liviu Popescu, op. cit..
[11] Publicată în M. Of. nr. 260 din 21 aprilie 2010 (aici).
[12] Corneliu Liviu Popescu, op. cit..
[13] Decizia CCR nr. 98/2001 publicată în M. Of. nr. 256 din 18 mai 2001 (aici).
[14] Decizia CCR nr. 206 din 29 aprilie 2013 publicată în M. Of. nr. 350 din 13 iunie 2013 (aici).
[15] Decizia CCR nr. 1039 din 9 iulie 2009 publicată în M. Of. nr. 582 din 21 august 2009 (aici).
[16] Decizia CCR nr. 55 din 5 februarie 2014 publicată în M. Of. nr. 136 din 25 februarie 2014 (aici).
[17] Corneliu Liviu Popescu, op. cit..
[18] Decizia CCR nr. 1221 din 12 noiembrie 2008 publicată în M. Of. nr. 804 din 2 decembrie 2008 (aici).
[19] Decizia CCR nr. 785 din 28 noiembrie 2019 publicată în M. Of. nr. 114 din 14 februarie 2020 (aici).
[20] Alexandru Basarb Șinc, Considerații privind practica delegării legislative, în Revista Dreptul nr. 4/1994, pag. 63.
[21] Apostol Tofan, Bogdan Dima în Ioan Muraru, Elena-Simina Tănăsescu (coord.), Constituția României: comentariu pe articole, ed. A 2-a, rev., București, Editura C.H. Beck, 2019, pag. 971-972.
[22] Varga Atilla, Ordonanțele guvernamentale, în Revista Transilvană de Ştiinţe Administrative, 2(11), 2004, pag. 163 (aici).
[23] I.Vida, Legistică formală Introducere în tehnica și procedura legislativă, ed. a V-a, revizuită și completată, Editura Universul Juridic, București, 2012, p. 199 – citată în comentariul scris de Apostol Tofan, B. Dima în Ioan Muraru, Elena-Simina Tănăsescu (coord.), op. cit., pag. 972-973.
[24] Publicată în M. Of. nr. 646 din 2 septembrie 2014 (aici).
[25] Decizia CCR nr. 761 din 17 decembrie 2014 publicată în M. Of. nr. 46 din 20 ianuarie 2015 (aici).
[26] Apostol Tofan, Bogdan Dima în Ioan Muraru, Elena-Simina Tănăsescu (coord.), op. cit., pag. 973-974.
[27] Semnată de judecătorii prof. univ. dr. Valer Dorneanu și prof. univ. dr. Tudorel Toader.
[28] Bogdan Dima, Conflictul dintre palate, București, Editura Hamangiu, 2014, pag. și 142 și 147.
[29] Ion Deleanu, Delegarea legislativă – Ordonanțele de urgență ale Guvernului, în Revista Dreptul nr. 9/2000, pag. 18.


Ștefan Călin, Junior Lawyer STOICA & Asociații

Urmăriţi JURIDICE.ro şi pe LinkedIn LinkedIn JURIDICE.ro WhatsApp WhatsApp Channel JURIDICE Threads Threads JURIDICE Google News Google News JURIDICE

(P) JURIDICE.ro foloseşte şi recomandă SmartBill şi My Justice.

Login | Pentru a putea posta comentarii trebuie să fiţi abonat. Dacă încă nu sunteţi, click aici pentru a afla despre avantaje!

Lasă un răspuns

Arii de practică
Achiziţii publice
Afaceri transfrontaliere
Arbitraj
Asigurări
Banking
Business
Concurenţă
Construcţii
Contencios administrativ
Contravenţii
Corporate
Cyberlaw
Cybersecurity
Data protection
Drept civil
Drept comercial
Drept constituţional
Drept penal
Dreptul familiei
Dreptul muncii
Dreptul Uniunii Europene
Dreptul penal al afacerilor
Dreptul sportului
Drepturile omului
Energie
Fiscalitate
Fuziuni & Achiziţii
Gambling
Health & Pharma
Infrastructură
Insolvenţă
Litigation
Malpraxis medical
Media & publicitate
Mediere
Piaţa de capital
Procedură civilă
Procedură penală
Proprietate intelectuală
Protective
Protecţia animalelor
Protecţia consumatorilor
Protecţia mediului
Recuperare creanţe
Sustenabilitate
Telecom
Transporturi

Parteneri arii de practică  Specialişti


JURIDICE.ro
Main page
Cariere
Evenimente ⁞ 
Dezbateri
Profesionişti
Lawyers Week
WinLaw.ro
VIDEO
Servicii
Flux noutăţi
Selected ⁞ 
Comunicate
Avocaţi
Executori
Notari
Sistemul judiciar
Studenţi / JURIDICE NEXT
RSS  Publicare comunicate profesionale
Articole
Essentials
Interviuri
Opinii
Revista de note, studii şi opinii juridice
ISSN 2066-0944
       Studii şi note de studiu
Revista revistelor
Autori  Condiţii de publicare articole
Jurisprudenţă
Curtea Europeană a Drepturilor Omului
Curtea de Justiţie a Uniunii Europene
Curtea Constituţională
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
       Jurisprudenţă curentă ÎCCJ
       Dezlegarea unor chestiuni de drept
       Recurs în interesul legii
Curţi de apel ⁞ 
Tribunale ⁞ 
Judecătorii

Legislaţie
Proiecte legislative
Monitorul Oficial al României
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

Proiecte speciale
Cărţi
Covid-19 Legal React
Creepy cases
Life
Mesaje de condoleanţe
Povestim cărţi
Războiul din Ucraina
Wisdom stories