Secţiuni » Arii de practică » Litigation » Contravenţii
Contravenţii
CărţiProfesionişti
UNBR Caut avocat
UNBR Caut avocat
UNBR Caut avocat
AUDI Q3
AUDI Q3
Articole Contencios contravențional Drept constituțional Next SELECTED Universitaria

Despre neconstituționalitatea OG 2/2001

17 martie 2023 | Dorin FITCHEVICI
Dorin Fitchevici

Dorin Fitchevici

I. Controlul jurisdicțional asupra actelor administrative.

Legea fundamentală română consacră o serie de principii care întemeiază controlul instanțelor judecătorești asupra actelor administrative. Ne referim, în primul rând, la separația puterilor în stat[1], precept în acord cu care activitatea organelor învestite cu prerogative de putere publică, cantonate în exercițiul a trei funcții – legislativă, executivă și jurisdicțională, trebuie supusă unor forme instituționalizate de cenzură în vederea prezervării principiului legalității[2]. În același timp, amenajarea unor instrumente efective aflate la dispoziția particularului lezat printr-o manifestare de voință, pozitivă sau negativă, a unei autorități a administrației publice, reprezintă o condiție sine qua non atunci când discutăm despre conformarea statului român la rigorile doctrinei statului de drept[3].

În concret, dezideratele antemenționate sunt transpuse în două texte constituționale – art. 52 și art. 126 alin. (6). În timp ce din primul derivă dreptul persoanei vătămate printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, de a obține, pe calea unei acțiuni judiciare, recunoașterea dreptului sau a interesului legitim vătămat, anularea actului administrativ vătămător precum și repararea pagubei dacă este cazul, cel de-al doilea text fundamentează instituția contenciosului administrativ. În continuare, pentru ca dispozițiile izvorâte din voința constituantului să se bucure de eficacitate, legiuitorul primar are obligația pozitivă de a prescrie condițiile în care instanțele judecătorești soluționează situațiile contencioase născute în legătură cu activitatea administrației publice.

Pentru a determina întinderea obligației forului legislativ este necesar, mai întâi de toate, să decelăm raporturile existente între cele două norme de factură fundamentală. Observăm că art. 52 are un conținut semnificativ mai larg decât art. 126 alin. (6). Primul face vorbire despre o îndrituire cu caracter general, deschisă oricărui subiect de drept, iar cel din urmă înglobează o normă de competență în conformitate cu care orice acțiune al cărei obiect este constatarea nelegalităii unui act administrativ propriu-zis sau asimilat[4] trebuie supusă deliberării unui judecător de contencios administrativ. Această regulă, așa cum a subliniat judicios doctrina de drept administrativ[5], poate suporta excepții, al căror temei trebuie căutat în prevederile art. 52 alin. (2) din Constituție. Alineatul în cauză dispunând că actul normativ care circumstanțiază exercițiul dreptului menționat mai sus poate fi doar o lege organică.

Cu alte cuvinte, după ce atribuie instanțelor de contencios administrativ competența materială generală în vederea verificării activității administrației publice, legiuitorul constituant deschide posibilitatea instituționalizării unor excepții, însă nu oricum, ci doar printr-o lege de valoare organică. Prin urmare, corelând cele două texte, putem deduce următorul raționament: persoana vătămată de o autoritate publică are dreptul fundamental de a se adresa unei instanțe de contencios administrativ, mai puțin atunci când o lege organică învestește o instanță de drept comun cu atribuția de a soluționa cererea particularului.

Această logică a fost receptată și de legiuitorul primar, cel care a edictat art. 5 alin. (2) din Legea 554/2004[6]. Textul consacră, la nivelul cadrului normativ primar, instituția recursului paralel, preluată din ordinea normativă franceză[7]. În esență, ne aflăm în prezența unei derogări de la prevederile legii contenciosului administrativ. Având în vedere că legea 554/2004, așa cum dispune art. 73 alin. (3) lit. k) din Constituție, face parte din categoria celor organice, condiția prescrisă de art. 5 alin. (2)  este conformă principiului ierarhiei normelor juridice, în acord cu care dispoziția derogatorie trebuie să aibă cel puțin aceeași forță juridică cu prevederea de la care se derogă.

Servicii JURIDICE.ro

Evenimente juridice

Arbitraj comercial

În actualul cadru normativ putem identifica un șir de reglementări care prevăd, în termenii art. 5 alin. (2), proceduri judiciare paralele destinate modificării sau desființării unor acte administrative. Prezintă relevanță exemple precum: Legea 18/1991[8], Legea 10/2001[9] sau Ordonanța Guvernului 2/2001[10]. Dacă cele două acte de reglementare primară respectă exigențele art. 52 alin. (2) din așezământul juridic fundamental al României, fiind legi organice, O.G. 2/2001 este înzestrată cu forța juridică a unei legi ordinare, fapt care, considerăm, pune o problema serioasă de (ne)constituționalitate.

II. Neconstituționalitatea articolelor 31 și 32 alin. (1) din O.G. 2/2001.

Adoptată în exercițiul funcției de legiferare a Guvernului, O.G. 2/2001 este considerată, tradițional, dreptul comun în materia raporturilor juridice de sorginte contravențională, disciplinând, cu caracter general, competența în materia edictării reglementărilor care prevăd contravenții, alături de activitatea de constatare și sancționare a acestora. Totodată, actul instituționalizează procesul-verbal de sancționare contravențională, concept cu valoare cardinală în dreptul contravențional. În acord cu criteriile elaborate și unanim acceptate în doctrina de drept administrativ, procesul verbal despre care face vorbire O.G. 2/2001 este un act administrativ unilateral cu caracter individual.

Mai întâi pentru că acesta încorporează o manifestare de voință producătoare de efecte juridice. Din procesul-verbal de sancționare contravențională, de regulă, derivă o obligație (e.g. aceea de a da în contul bugetului public local sau național o sumă de bani), obligație impusă unui destinatar individualizat, cu concursul datelor cu caracter personal, în cuprinsul actului de sancționare. În același timp, manifestarea de voință provine, întotdeauna, de la o autoritate publică în sensul art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea 554/2004[11]. Afirmația este susținută și de art. 15 din O.G. 2/2001, legiuitorul delegat înțelegând prin agent constatator, fie o autoritate publică (e.g. Primarul), fie un funcționar public încadrat într-o astfel de autoritate (e.g. ofițerii și subofițerii din cadrul Ministerului Afacerilor Interne).

Fără putință de tăgadă, procesul-verbal este un act emis în regim de putere publică, uzând prerogativa administrației publice de a sancționa. Acestui fapt i se datorează, pe de o parte, caracterul obligatoriu al dispozițiilor cuprinse în actul sancționator, iar pe de altă parte aptitudinea procesului-verbal de a fi executat silit fără vreo altă formalitate[12]. Este ceea ce art. 5 lit. jj) din O.U.G. 57/2019[13] denominează posibilitatea de a se impune cu forță juridică obligatorie în raporturile cu persoanele fizice și juridice. Nu putem ignora nici cele două prezumții, proprii actelor administrative, de care se bucură procesul-verbal de sancționare contravențională – de autenticitate și de veridicitate, starea de fapt percepută ex propriis sensibus de agentul constatator fiind prezumată, până la proba contrară, conformă cu realitatea.

Instrumentul aflat la dispoziția particularului sancționat contravențional, particular care, în optica art. 52 alin. (1) din Constituție, are statutul potențial de persoană vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, este plângerea. Posibilitatea de a ataca actul pretins nelegal este prevăzută în cuprinsul art. 31 din O.G. 2/2001, instanța competentă să soluționeze o atare acțiune fiind judecătoria, după cum dispune art. 32 din același act normativ.

Putem conchide, astfel, că Guvernul României a amenajat o cale specială prin care titularii unui drept sau a unui interes legitim vătămat pot obține desființarea sau modificarea actului administrativ. Opțiunea legiuitorului delegat ar fi fost la adăpost de orice obiecții dacă textul art. 52 alin. (2) din legea fundamentală nu impunea, în mod inderogabil, adoptarea unei legi organice în acest scop. Ordonanța simplă nu poate pretinde un astfel de privilegiu, date fiind dispozițiile art. 115 alin. (1) din Constituție[14].

Se cuvine să precizăm că cerința edictării unei legi organice în vederea reglementării condițiilor în care particularul lezat poate acționa împotriva manifestării de voință provenite de la o autoritate publică era prevăzută și înainte de revizuirea constituțională din 2003, în art. 48 alin. (2) din legea fundamentală sub imperiul căreia a fost adoptată O.G. 2/2001. De asemenea, trebuie să subliniem că Legea 180/2002[15], prin care a fost aprobată ordonanța în cauză, face parte din categoria legilor ordinare. Pentru considerentele expuse mai sus, calificăm conduita Guvernului ca fiind contrară literei și spiritului art. 52 alin. (2) din Constituție, autorul actului normativ ignorând o cerință expresă a constituantului.

Ca atare problema (ne)constituționalității O.G. 2/2001 este una delicată, având în vedere că autorul plângerii nu are interes procesual să ridice o excepție de neconstituționalitate a dispoziției pe care își întemeiază acțiunea. Singurul care poate întreprinde un astfel de demers este pârâtul din proces, a se citi autoritatea publică emitentă a actului, întrucât constatarea neconstituționalității căii de atac instituționalizate de art. 31 din ordonanță ar face admisibilă o eventuală excepție de necompetență materială a judecătoriei. Mai mult, odată declarate neconstituționale textele menționate mai sus, până la adoptarea unui act normativ care ar respecta cerințele constituționale, toate acțiunile prin care s-ar urmări desființarea sau modificarea unui proces-verbal de sancționare contravențională ar fi de competența instanțelor de contencios administrativ, dat fiind faptul că legea 554/2004 reprezintă dreptul comun în materia controlului jurisdicțional asupra actelor administrative. E de prisos să adăugăm că o astfel de realitate nu ar contribui cu nimic la decongestionarea rolului judecătorului de contencios.


[1] Principiu consacrat de art. 1 alin. (4) din Constituția României.
[2] Principiul legalității derivă din prevederile art. 1 alin. (5) din Constituția României.
[3] A se vedea art. 1 alin. (3) din Constituție.
[4] Potrivit legii 554/2004 privind contenciosul administrativ, sunt acte administrative asimilate: contractele administrative, refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim, faptul de a nu răspunde solicitantului în termen legal precum și actele emise de autoritățile administrative asimilate în sensul art. 2 alin. (1) lit. b) din același act normativ.
[5] Anton Trăilescu, Alin Trăilescu, Legea contenciosului administrativ, comentarii și explicații, ediția 5, editura C.H. Beck, București, 2021, p. 103.
[6] Art. 5 alin. (2): ,,Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desființarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară.
[7] Pentru detalii a se vedea – Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, editura Nemira, București, 1996, p. 490.
[8] Monitorul Oficial nr. 1 din 5 ianuarie 1998.
[9] Monitorul Oficial nr. 798 din 2 septembrie 2005.
[10] Monitorul Oficial nr. 410 din 25 iulie 2001.
[11] Art. 2 alin. (1) lit. b) dispune: ,,autoritatea publică – orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public;”.
[12] A se vedea art. 37 din O.G. 2/2001.
[13] Monitorul Oficial nr. 555 din 5 iulie 2019.
[14] Art. 115 alin. (1): ,,Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanțe în domenii care nu fac obiectul legilor organice..
[15] Monitorul Oficial nr. 268 din 22 aprilie 2002.


Dorin Fitchevici
Student – Facultatea de Drept a Universității de Vest din Timișoara

Citeşte mai mult despre , , ! Pentru condiţiile de publicare pe JURIDICE.ro detalii aici.
Urmăriţi JURIDICE.ro şi pe LinkedIn LinkedIn JURIDICE.ro WhatsApp WhatsApp Channel JURIDICE Threads Threads JURIDICE Google News Google News JURIDICE

(P) JURIDICE.ro foloseşte şi recomandă SmartBill.

 
Homepage J JURIDICE   Cariere   Evenimente   Dezbateri   Profesionişti   Lawyers Week   Video
 
Drepturile omului
Energie
Fiscalitate
Fuziuni & Achiziţii
Gambling
Health & Pharma
Infrastructură
Insolvenţă
Malpraxis medical
Media & publicitate
Mediere
Piaţa de capital
Procedură civilă
Procedură penală
Proprietate intelectuală
Protecţia animalelor
Protecţia consumatorilor
Protecţia mediului
Sustenabilitate
Recuperare creanţe
Sustenabilitate
Telecom
Transporturi
Drept maritim
Parteneri ⁞ 
Specialişti
Arii de practică
Business ⁞ 
Litigation ⁞ 
Protective
Achiziţii publice
Afaceri transfrontaliere
Arbitraj
Asigurări
Banking
Concurenţă
Construcţii
Contencios administrativ
Contravenţii
Corporate
Cyberlaw
Cybersecurity
Data protection
Drept civil
Drept comercial
Drept constituţional
Drept penal
Dreptul penal al afacerilor
Dreptul familiei
Dreptul muncii
Dreptul Uniunii Europene
Dreptul sportului
Articole
Essentials
Interviuri
Opinii
Revista de note şi studii juridice ISSN
Note de studiu ⁞ 
Studii
Revista revistelor
Autori ⁞ 
Publicare articole
Jurisprudenţă
Curtea Europeană a Drepturilor Omului
Curtea de Justiţie a Uniunii Europene
Curtea Constituţională a României
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
Dezlegarea unor chestiuni de drept
Recurs în interesul legii
Jurisprudenţă curentă ÎCCJ
Curţi de apel
Tribunale
Judecătorii
Legislaţie
Proiecte legislative
Monitorul Oficial al României
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
Flux noutăţi
Selected
Comunicate
Avocaţi
Executori
Notari
Sistemul judiciar
Studenţi
RSS ⁞ 
Publicare comunicate
Proiecte speciale
Cărţi
Condoleanţe
Covid-19 Legal React
Creepy cases
Life
Povestim cărţi
Poveşti juridice
Războiul din Ucraina
Wisdom stories
Women in Law

Servicii J JURIDICE   Membership   Catalog   Recrutare   Talent Search   Comunicare   Documentare   Evenimente   Website   Logo   Foto   Video   Partnership