Quo vadis CEDO?
23 martie 2017 | Monica LIVESCU, Mădălina BONCAN
Monica Livescu
Mădălina Boncan
Motto
„Lupta pentru drepturile omului nu încetează niciodată, pentru că nimic nu este vreodată câștigat: această luptă este stânca lui Sisif, având în plus speranţa” (Jean Paul Costa, președinte al CEDO)
Cuprins:
I. Analiza contextului decizional de referință privind reforma CEDO
2012 – Declarația de la Brighton
2013 – Protocoalele 15 și 16 la Convenție
2014 – Noul Regulament al Curții
2015 – Raportul Comitetul Director pentru Drepturile Omului cu privire la “Viitorul sistemului Convenției Europene”
2016 – Modificarea Regulamentului Curții
II. Efectele reformei reflectate în analizele statistice ale activității Curții
III. Concluzii și propuneri
Aplicarea în dreptul intern a mecanismului constituțional prevăzut de dispozițiile art. 20 alin. (2) din Constituția României
Aplicarea de către judecătorul național a Recomandării (2004)5 a Comitetului de Miniștri
Mecanismele de acceptare a direcției în care se îndreaptă viitorul Curții, procedura în fața Curții, a lărgirii marjei de apreciere acordată statelor
Mecanisme de îmbunătățire a accesului justițiabililor la protecția CEDO:
1. Transparentizarea criteriilor de admisibilitate ale unei cereri, având în vedere forma actuală a formularului plângerii
2. Precizarea cu acuratețe și previzibilitate în interpretare în Regulamentul Curții și în Ghidul de admisibilitate a motivelor de respingere ca inadmisibilă a unei cereri
3. Comunicarea soluției de respingere ca inadmisibilă, însoțită de referatul/raportul care a stat la baza soluției pronunțate de judecătorul unic, cu indicarea măcar sumară a condițiilor constatate ca neîndeplinite
4. Recrutarea grefierilor și raportorilor Curții Europene din rândul magistraților români – modalitate de limitare a accesului la procedura în fața Curții și limitarea dreptului la o instanță imparțială?
5. Formarea inițială și continuă a avocaților și magistraților în domeniul drepturilor omului
6. Necesitatea îmbunătățirii căilor interne de atac, respectarea și aplicarea Convenției Europene și a jurisprudenței Curții Europene la nivel național
Accesul la justiția europeană a Curții Europene a Drepturilor Omului a constituit pentru justițiabilii români o ”ultimă speranță pentru o justiție deplină”, atunci când le-au fost încălcate drepturi fundamentale aflate sub sfera de protecție a Convenției.
Mai există o astfel de așteptare legitimă din partea justițiabilului român și a avocaților care acționează în acest domeniu de practică, că se va ajunge măcar pe aceasta cale la repararea drepturilor încălcate prin soluțiile date de instanțele naționale?
Prezentul articol își propune o analiză a contextului în care au fost adoptate unele dintre cele mai importante direcții de acțiune și reglementări, despre care se poate susține că au condus în timp la o limitare a posibilităților concrete ale Curții Europene a Drepturilor Omului de a mai răspunde favorabil dezideratelor de dreptate ale justițiabililor europeni.
Considerăm că formalismul excesiv al plângerii introductive a condus la creșterea numărului de respingeri ca inadmisibile a plângerilor, fără a se mai ajunge la analiza efectivă a încălcărilor reclamate, situație care este de natură să ridice o serioasă problemă de limitare a accesului la protecția convențională.
Premisa acestei situații de schimbare a modalității de filtrare a plângerilor adresate Curții a constituit-o presiunea exercitată de numărul tot mai mare al plângerilor adresate Curții. De la un număr de 8400 plângeri la nivelul anului 1999, numărul acestora a crescut constant, ajungând la 64.300 în 2011, 64.900 în 2012, 65.800 în 2013, 56.300 în 2014, 40.650 în 2015. De la 837 hotărâri pronuntațe în perioada 1959-1998, s-a ajuns ca un astfel de număr de hotărâri să fie pronunțate la nivelul unui singur an (1157 în 2011, 1093 în 2012, 916 în 2013, 891 în 2014, 823 în 2015). S-a ajuns la o situație în care Curtea, victimă a succesului său, să fie pe cale de a se sufoca din cauza volumului considerabil al contenciosului pe care îl înregistrează.
Într-un astfel de context, “reforma” Curții a constituit obiectul dezbaterilor în cadrul mai multor conferințe organizate în ultimii ani pe această problematică, reprezentative fiind cea de la Interlaken din 2010, cea de la Izmir din 2011, Brighton din 2012, Oslo din 2014, Bruxelles din 2015.
Prezentul studiu își propune o analiză a evoluției actualelor direcții de reformă a Curții și a sistemului de protecție convențional, precum și a remediilor prin care mai poate fi protejat justițiabilul ale cărui drepturi continuă să fie încălcate la nivel intern.
I. Analiza contextului decizional de referință privind reforma CEDO
2012 – Declarația de la Brighton
Conștientizându-se rolul și impactul Curții Europene a Drepturilor Omului (în continuare “Convenția”), în aprilie 2012 a fost adoptat primul document de referință: Declaraţia de la Brighton[1] în cadrul conferinţei la înalt nivel, desfășurată din inițiativa președintelui Comitetului de Miniștri ai Consiliului Europei, ce a avut ca temă „Viitorul Curţii Europene a Drepturilor Omului”. Cu această ocazie s-a subliniat importanța caracterului subsidiar al mecanismului european de apărare a drepturilor omului, s-a analizat şi evidențiat rolul marjei de apreciere a statului.
Declarația analizează cuprinzător opțiunile privind rolul Curții în viitor, considerându-se vital să se asigure eficacitatea viitoare a sistemului Convenţiei. În acest scop, s-a decis inițierea unui proces în care să fie evaluat rolul fundamental şi natura Curţii. „Viziunea pe termen lung trebuie să garanteze perenitatea rolului-cheie jucat de Curte în cadrul sistemului de protecţie şi promovare a drepturilor omului în Europa. Dreptul la un recurs individual la Curte rămâne piatra de temelie a sistemului Convenţiei. Reformele viitoare trebuie să consolideze capacitatea acestui sistem de a garanta o examinare rapidă şi efectivă a încălcărilor grave”.
Ca soluție s-a conturat un nou concept al marjei de apreciere a statului, expus în pct. 11 şi 12 ale Declarației: „Jurisprudenţa Curţii relevă clar faptul că statele părţi se bucură de o marjă de apreciere a modului în care aplică şi implementează Convenţia, în funcţie de circumstanţele cauzei şi de drepturile şi libertăţile vizate. Acest lucru reflectă faptul că sistemul Convenţiei este subsidiar garantării la nivel naţional a drepturilor omului şi că autorităţile naţionale sunt, în principiu, într-o poziţie mai bună decât o instanţă internaţională să evalueze necesităţile şi condiţiile la nivel local. Marja de apreciere funcţionează în tandem cu supravegherea în cadrul sistemului Convenţiei. În această privinţă, rolul Curţii este de a verifica dacă deciziile adoptate de autorităţile naţionale sunt compatibile cu Convenţia, respectând marja de apreciere a statului”.
Conferinţa a invitat Comitetul Miniştrilor să adopte instrumentul de amendare necesar Convenţiei, în sensul includerii unei trimiteri la principiul subsidiarităţii şi la doctrina marjei de apreciere, aşa cum au fost dezvoltate în jurisprudenţa Curţii, precum si reglementarea unei atribuţii suplimentare ale Curţii, pe care statele părţi ar putea-o accepta opţional, și anume de a acorda la cerere avize consultative în privinţa interpretării Convenţiei în contextul unei anumite cauze specifice la nivel naţional, dar fără a prejudicia caracterul facultativ al opiniilor pentru alte state părţi.
În același timp, peste 80 de organizaţii neguvernamentale britanice şi est-europene pentru drepturile omului au făcut apel pentru ca iniţiativele de limitare a competenţelor C.E.D.O. să nu fie susţinute de autorităţi. S-a apreciat că modificarea condiţiilor de admisibilitate, prin introducerea unor criterii noi sau înăsprirea celor existente, va afecta dreptul la recurs individual şi nu va fi de natură să contribuie la reducerea volumului de muncă al Curţii.
Doctrina a apreciat că marja de apreciere a statului este rezultatul unui compromis care poate genera o anumită insecuritate juridică. Astfel, au fost exprimate opinii în sensul că aceasta ar constitui un „paravan juridic superfluu sau mecanism indispensabil prin natura sa pentru unii, miză de cunoaştere şi de putere sau joc de construcţie pentru alţii”[2]. De aceea, s-a arătat că statele nu trebuie să aibă în această privinţă putere nelimitată. Curtea trebuie să verifice mereu în ce măsură autorităţile statului au depăşit cu stricta măsură marja naţională de apreciere[3].
2013 – Protocoalele 15 și 16 la Convenție
La 24.06.2013, corespunzător recomandărilor cuprinse în Declarația de la Brighton, este propus Protocolul nr. 15 la Convenția Europeană a Dreptului Omului, în care se subliniază importanța rolului principiului subsidiarității și al marjei de apreciere[4].
Protocolul nr. 15 este un protocol de reformă care cuprinde o serie de amendamente procedurale menite să eficientizeze funcţionarea Curţii Europene a Drepturilor Omului (CEDO).
Prin Protocolul nr. 15 au fost implementate la nivel convenţional măsuri menite să simplifice procedurile, să accelereze ritmul de analiză a cauzelor şi să conducă la clarificarea jurisprudenţei Curţii, măsuri ce privesc între altele:
– micşorarea la 4 luni a termenului actual de 6 luni de la epuizarea căilor interne de recurs, în care reclamanţii pot sesiza, cu o plângere, instanţa de la Strasbourg;
– simplificarea respingerii ca inadmisibilă a unei cauze, în temeiul criteriului prejudiciului minim, prin eliminarea condiţiei de examinare anterioară corespunzătoare a acesteia de către instanţele naţionale;
– înlăturarea posibilităţii statelor părţi de a se opune desesizării unei Camere a Curţii în favoarea Marii Camere, în caz de risc de divergenţă jurisprudenţială;
– confirmarea caracterului principial al caracterului subsidiar al mecanismului european de protecţie a drepturilor omului şi al doctrinei marjei de apreciere a statelor părţi prin introducerea de referiri la aceste elemente în Preambulul Convenţiei.
La 24 iunie 2013, România a semnat Protocolul nr. 15 la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.[5] Alte 18 state ale Consiliului Europei (din cele 47 de state membre) au semnat Protocolul nr. 15.[6]
Preşedintele Curţii Europene de la acea data, Dean Spielmann, sublinia[7] ca „reforma Convenţiei trebuie focalizată pe principiul subsidiarităţii”, ca expresie a responsabilităţii comune, care impune fiecărui stat semnatar îmbunătăţirea sistemului judiciar în raport de hotărârile pronunţate în acelaşi domeniu, aplicarea cu grijă de către autoritățile naționale a standardelor Convenției, astfel cum rezultă ele din jurisprudența Curții. Acesta a subliniat raportul dintre evoluţia încrederii justiţiabililor în acest forum şi încărcarea excesivă a volumului de muncă al Curţii, și care conduce în mod necesar la găsirea unor noi condiţii de filtrare. Nu în ultimul rând, s-a arătat faptul că una din noile provocări ale acestui sistem de protecție europeană trebuie să o constituie dezvoltarea unui dialog direct între judecătorul național și cel european. O deschidere mai mare către valorile fiecărui stat poate contribui la o mai bună aplicare a Convenției, având în vedere diferențele sociale, istorice, politice ale celor 47 state contractante.
Un alt pas important în punerea în aplicare a dezideratelor Declarației de la Brighton a fost Protocolul nr. 16 la Convenție[8] (2 octombrie 2013) care prevede posibilitatea celor mai înalte instanțe ale statelor părți să depună cereri de solicitare a unui aviz consultativ din partea Curții cu privire la chestiuni de principiu referitoare la interpretarea sau aplicarea drepturilor și libertățile definite în Convenție sau în protocoalele sale. Acesta va intra în vigoare după ce un minim de 10 state îl vor semna și ratifica, dar numai în ceea ce privește acestea din urmă. România, deși a semnat Protocolul nr. 16[9], nu l-a și ratificat. Până în prezent 8 state l-au ratificat.
La 18.11.2013 a fost lansat apelul public al Consiliului Europei în ceea ce privește Viitorul pe termen lung al sistemului Convenției Europene a Drepturilor Omului și al Curții Europene a Drepturilor Omului. Acest proces își propunea să examineze viitorul sistemului Convenției, prin realizarea unei analize exhaustive a modului în care sistemul Convenției ar putea fi menținut în esență în forma sa actuală, precum și a unei revizuiri mai substanțiale cu privire la modul în care cererile sunt rezolvate prin sistemul Convenției în vederea reducerii numărului de cazuri care trebuie să fie abordate de către Curte.
Informațiile, propunerile și opiniile primite au fost analizate de către un grup compus din experți naționali, desemnați de către guvernele statelor membre ale Consiliului Europei, dar și de experți externi, și au fost sintetizate într-un material publicat la finele anului 2015.[10]
Schimbarea radicală a jurisprudenței Curții într-o serie de situații generate de efectele crizei economice[11], în care s-a dat eficientă marjei de apreciere a statului, a condus la sesizarea[12] direcției în care se îndreapta Curtea și mai ales asupra afectării aplicanților de această schimbare de direcție. Ne întrebam în 2013 în ce masură “Va mai oferi Curtea Europeană a Drepturilor Omului o „justiţie justă” justiţiabililor europeni şi îşi va păstra rolul de „gardian” al drepturilor omului pe care l-a reprezentat până în prezent? Sau va fi tot mai mult o Curte a drepturilor statelor, în care „marja de apreciere” să prevaleze faţă de încălcările reclamate de justiţiabilii europeni?”[13]
Pornind de la întrebarile de mai sus, ca urmare a evoluţiei rolului conceptului „marjei de apreciere” în aplicarea normelor Convenţiei, tendințele ce se întrevăd și după adoptarea Declarației de la Brighton ridică tot mai mult un semnal de alarmă cu privire la standardul de protecție viitoare a drepturilor omului, și mai ales din perspectiva limitării excesive a accesului la jurisdicția Curții Europene a Drepturilor Omului.
Faptul că s-a ajuns la situația în care Curtea este pe cale de a se „sufoca” din cauza volumului considerabil al contenciosului pe care îl înregistrează nu ar trebui să conducă la denegarea de dreptate prin impunerea unor noi bariere pentru justițiabili sau prin acordarea unei ponderi mult prea mari marjei de apreciere a statelor, în condițiile în care nu s-au creat suficiente mecanisme naționale care să înlocuiască mecanismul de aplicare directă al Convenției și un nivel de protecție suficientă a drepturilor garantate de Convenție. În aceste condiţii, riscul denegării de dreptate nu mai este o simplă ipoteză de școală, impunându-se „reforma reformei” din moment ce considerăm că este în joc credibilitatea mecanismului european de protecţie, dar mai ales dreptul de acces la jurisdicția Curții.
Dacă „reforma” este redusă doar la accentuarea formalismului excesiv în analiza admisibilității plângerilor şi accentuarea tendinţei de lărgire a noțiunii autonome de marjă de apreciere ce este conferită statelor membre, atunci este necesară o amplă dezbatere asupra satisfacţiei durabile acordate justițiabiilor de sistemul european de protecţie care să aibă ca priorităţi astfel de coordonate. Așa cum spuneam în studiul citat, „ar fi regretabil să ne îndreptăm spre o Curte a drepturilor statelor şi tot mai puţin o Curte a Drepturilor Omului.”
2014 – Noul Regulament al Curții
La 1 ianuarie 2014 a intrat în vigoare un nou regulament din analiza căruia reieșea formalismul excesiv adoptat de Curte cu privire la plângerea introductivă. Noul art. 47 din Regulamentul Curţii a înăsprit condiţiile de sesizare a Curții. Acesta a fost însoțit și de noi instrucțiuni practice. Sunt aduse două modificări majore la criteriile care sunt aplicate pentru a se stabili dacă o cerere trebuie să fie respinsă sau atribuită unei formaţiuni judiciare din cadrul Curții. În primul rând, noul formular de cerere trebuie să fie completat în integralitate şi însoţit de toate documentele justificative relevante, sub sancţiunea de a nu fi examinat. În al doilea rând, cererea va fi în principiu declarată inadmisibilă ca tardiv formulată dacă lipsurile din formularul de cerere sau din dosarul cauzei sunt completate după expirarea termenului de şase luni.
Astfel, se poate susține că formalismul excesiv a devenit scutul Curții în fața volumului ridicat de plângeri cu care era sesizată.
S-a realizat și un Ghid practic de admisibilitate[14] care detaliază normele şi jurisprudenţa aplicabile admisibilităţii, în acord cu cele afirmate la pct. 6 din Declaraţia de la Interlaken, prin care se solicitase „statelor părţi şi Curţii să asigure punerea la dispoziţia potenţialilor reclamanţi a unor informaţii obiective şi complete privitoare la convenţie şi la jurisprudenţa Curţii, în special la procedura de depunere a cererilor şi la criteriile de admisibilitate” (subl. ns.) .
S-a avut astfel în vedere și constatarea, exprimată chiar de președintele Curții, Dean Spielmann, în preambulul Ghidului, că “Experienţa şi statisticile sus-menţionate arată în mod clar că majoritatea reclamanţilor individuali nu au o bună cunoaştere a condiţiilor de admisibilitate. Se pare că acest lucru este valabil şi pentru un număr mare de consilieri juridici şi practicieni în domeniul dreptului. (…) Ghidul are ca obiect să permită avocaţilor să îşi sfătuiască cel mai bine clienţii asupra şanselor de admisibilitate a cauzei şi să reducă numărul de cereri vădit inadmisibile”(subl. ns.),
Ghidul se adresează în principal practicienilor dreptului, și în special avocaţilor care au vocaţia să reprezinte reclamanţii în faţa Curţii. Toate criteriile de admisibilitate prevăzute la art. 34 (cereri individuale) şi la art. 35 (condiţiile de admisibilitate) din Convenţie au fost examinate în lumina jurisprudenţei Curţii. Chiar Ghidul subliniază că: ”În mod evident, daca anumite noţiuni, precum termenul de şase luni sau epuizarea căilor de recurs interne, sunt mai uşor de definit”, altele, precum „lipsa vădită de fundament”, ”care poate fi declinată aproape ad infinitum”, sau ”competenţa Curţii ratione materiae ori ratione persoane, nu au suficientă previzibilitate în interpretare”.
Considerăm că mențiunea expresă din Ghid, în sensul că acesta “nu obligă în niciun caz Curtea în interpretarea criteriilor de admisibilitate”, este de natură să creeze o și mai mare imprevizibilitate și lipsă de transparență cu privire la viziunea Curții în pronunțarea unor situații de inadmisibilitate.
Chiar dacă scopul declarat al Ghidului era facilitarea redactării unei plângeri în raport de noile rigori procedurale și de formatul nou al plângerii introdus prin Regulamentul modificat, practicienii dreptului specializați se plâng că nu este asigurată o accesibilitate suficientă a procedurii, din perspectiva cunoașterii transparente a mecanismului de filtrare și de stabilire a regimului inadmisibilităților în raport de care se pronunța soluțiile judecătorului unic.
2015 – Raportul Comitetul Director pentru Drepturile Omului cu privire la “Viitorul sistemului Conventiei Europene”
În urma analizarii propunerilor transmise ca rezultat al apelului public lansat în anul 2013, precum și după examinarea deficiențelor sistemului de către specialiști în drepturile omului, la finele anului 2015 Comitetul Director pentru Drepturile Omului (în continuare “Comitetul”) a redactat un raport cu privire la Viitorul sistemului Convenției Europene[15]. S-au propus o serie de soluții de reformare a sistemului și s-a subliniat că punerea în aplicare inadecvată a Convenției de către statele-părți rămâne printre principalele provocări de care se lovește sistemul convențional:
„(i) Astfel, ca prim remediu, Comitetul a propus: În situația în care esența unei obligații legale stipulate de Convenție, care impune statelor părți să se conformeze hotărârilor definitive ale Curții în litigii în care acest stat nu a avut calitate procesuală este negată, Comitetul menționează că Înaltele părți contractante ar putea reflecta mai bine asupra principiilor generale cuprinse în hotărârile deja pronunțate de către Curte împotriva altor Înalte părți contractante, în vederea prevenirii altor posibile încălcări. În acest sens, identificarea practicilor bune, referitoare la tipuri de măsuri concrete care pot fi adoptate, ar putea avea efecte pozitive.
(ii) Comitetul consideră că formarea profesionala, precum și activitățile de conștientizare a Convenției și a jurisprudenței Curții sunt extrem de prioritate pentru a remedia deficiențele în ceea ce privește punerea în aplicare a Convenției. Recunoscând în același timp eforturile deja făcute de către toate părțile interesate, Comitetul subliniază necesitatea:
1. de a oferi, în temeiul unei baze structurate, posibilități de formare mai bine orientate, adaptate fiecărui stat membru, profesioniștilor din domeniul juridic implicați (de exemplu, înalților funcționari, precum și judecătorilor, procurorilor și avocaților), prin care să se abordeze problemele legate de punerea în aplicare a Convenției în fiecare stat membru, utilizând la maximum întregul potențial al programului de formare pan-europeană pentru drepturile omului pentru profesioniști (Programul HELP[16]) al Consiliului Europei.
2. de a intensifica eforturile în ceea ce privește traducerea (a unor extracte) din hotărârile de principiu și/sau elaborarea unor rezumate ale acestor hotărâri în limbile naționale, în special cu scop educațional și de formare;
(iii) Stabilirea, în măsura în care este necesar, a unor „puncte de contact” pe problematica drepturilor omului în cadrul autorităților executive, judiciare și legislative, aceste autorități în cauză ar trebui încurajate, în special, dacă nu exista modele pertinente de integrare în cadrul organismelor guvernamentale. Aceste „puncte de contact” ar putea fi solicitate să ofere consiliere cu privire la aspectele referitoare la Convenție.
(iv) Există întotdeauna necesitatea de a îmbunătăți căile interne de recurs, fie prin crearea unor noi căi de atac (inclusiv preventivă, judiciară sau în alt mod), fie prin interpretarea căilor de atac existente sau a dreptului procedural intern, în conformitate cu obligațiile care decurg din articolul 13 din Convenție. Problematica căilor de atac interne trebuie să fie în centrul oricărei activități pentru a sprijini punerea în aplicare a Convenției la nivel național, cât și în activitatea tematică a comitetelor relevante ale Consiliului Europei, în special cele care implică reprezentanții sistemelor jurisdicționale naționale (judecători, procurori etc.).
(v) Guvernele ar trebui să informeze pe deplin parlamentele cu privire la interpretarea și aplicarea standardelor Convenției, inclusiv compatibilitatea (proiectelor) de legi cu Convenția.
(vi) O expertiză corespunzătoare, cu privire la aspectele legate de Convenție, ar trebui, după caz, să fie pusă la dispoziția parlamentarilor prin stabilirea unor structuri parlamentare de evaluare a problematicii drepturilor omului și/sau prin susținerea unui secretariat specializat și sau prin garantarea accesului la o expertiza imparțială în legislația drepturilor omului, dacă este cazul, în Cooperarea cu Consiliul Europei.
(vii) De asemenea, Comitetul a subliniat importanța accesării cu mai mare încredere a mecanismelor existente la nivelul Consiliul Europei (printre care, Comisia de la Veneția), care oferă posibilitatea de a examina compatibilitatea legilor cu normele Convenției.
(ix) Comitetul reiterează rolul important pe care structurile naționale competente în sfera drepturilor omului și societatea civilă îl pot avea în punerea în aplicare a Convenției. De asemenea, acesta își reiterează sprijinul pentru înființarea unor instituții naționale independente specializate în Drepturile omului și încurajează existenta unor condiții adecvate, la nivel național, pentru îndeplinirea misiunii lor în sfera drepturilor omului.
Comitetul încurajează statele părți să implice toți actorii naționali pertinenți în implementarea Convenției. Comitetul considera că o activitate sistemică de punere în aplicare a standardelor Convenției ar trebui să acopere toate aspectele relevante.[17]”.
2016 – Modificarea Regulamentului Curții
La 14 noiembrie 2016 se modifică din nou Regulamentul Curții[18]. Din analiza acestuia considerăm că reiese și faptul că una dintre soluțiile actuale de eficientizare a activității Curții a rămas tot abordarea unui formalism excesiv în analizarea plângerilor.
II. Efectele reformei reflectate în analizele statistice ale activității Curții
Varietatea soluțiilor pentru aplicarea mai eficientă a Convenției propuse în Raportul Comitetului nu a produs încă rezultate.
Analizele statistice ale activității Curții din ultimii ani[19] confirmă această situație.
Analiza statistică a activitătii Curții pentru anul 2015, publicat în martie 2016, evidențiază în continuare un număr ridicat de hotărâri ale judecătorului unic prin care a respins ca inadmisibile 43.135 de plângeri adresate Curții[20]. Dintre acestea, 4180 aparțin cauzelor împotriva României.
Din 2011 până în 2016[21] se observă o scădere a numărului cererilor declarate ca inadmisibile direct de către judecătorul unic: 50677 în 2011, 48 350 în 2012, 45 700 în 2013, 43 450 în 2014, 27 050 în 2015, 27300 în 2016. În analizele din 2014, 2015, și 2016 se reține ca explicație a situației faptul că “exigențele impuse de art. 47 din Regulament își fac efectele.”
Cu toate acestea, la 2 ani de la publicarea Addendumului cu recomandări și soluții de către Comitet, statistica[22] publicată în luna ianuarie 2017 pentru activitatea Curții din anul 2016 nu este îmbucurătoare pentru justițiabili și avocați. Se constată că au fost respinse ca inadmisibile de judecătorul unic, de o cameră sau de un comitet, 36 579 de cereri individuale, dintre care 30 998 de către judecătorul unic.
Este relevantă și statistica ce este cuprinsă în Raportul Curții pentru anul 2016, din care rezultă că cererile individuale în care România este pârât au fost respinse ca inadmisibile după cum urmează: 7096 în 2014, 4180 în 2015, 4089 în 2016.
Prin raportare la alte țări similare ca număr de cereri adresate Curții se înregistrează la nivelul anului 2016 următoarele date statistice în privința respingerilor ca inadmisibile: Rusia – 6365; Ucraina – 4188; Turcia – 4042; Polonia – 2246; Italia 2695. În schimb, alte țări înregistrează statistici mult mai reduse în privința numărului de inadmisibilități ale plângerilor: Grecia – 455; Regatul Unit – 360; Franța – 874; Bulgaria – 907; Moldova -750; Spania – 557.
În concluziile raportului statistic pentru anul 2016 se subliniază că, în 2017, Curtea și Grefa sa “vor continua să se gândească la noi metode de lucru și la noi abordări pentru a simplifica în continuare procedurile pentru diferite categorii de plângeri.”
Sunt ușor de estimat care vor fi efectele acestei “simplificări” în soluționarea cererilor asupra protecției reale a dreptului de acces al aplicanților.
III. Concluzii si propuneri
Analiza unei situații pe baza indicatorilor statistici are o importanţă deosebită pentru persoanele învestite cu autoritatea de a elabora şi decide în domeniul supus analizei, dar si pentru spaţiul economic sau social, pentru exponenţii mediului universitar academic, pentru formatorii din domeniul analizat, pentru cercetătorul aplecat asupra înţelegerii mecanismelor profunde ale evoluţiei societăţii, deci pentru toate persoanele şi, în special, pentru cei care au rolul de a adopta politici benefice societăţii și sistemului judiciar, în special, în dinamica lor.
De aceea, am considerat necesar să aducem în analiza noastră și statisticele mai sus prezentate, care ne ajută în formularea unor concluzii și propuneri realizate cu scopul de a îmbunătăți accesul la procedura în fața Curții, dar și eficientizarea mecanismelor de protecție internă a drepturilor garantate de Convenție.
Eforturile susținute de la nivelul Consiliului Europei și al Curții Europene prin care se încearcă identificarea carențelor sistemului convențional, a posibilelor remedii și de elaborare a unor soluții concrete, care să asigure viabilitatea sistemului de protecție al Convenției nu par a fi însă corelate cu un efort la fel de susținut al autorităților naționale.
Încălcările continue ale normelor Convenției la nivel național, lipsa unor remedii suficiente la nivel intern, corelat cu lipsa unui acces suficient la procedura în fața Curții în raport de rigorile și limitările mai sus expuse, nu fac decât să nască îngrijorare cu privire la eficiența în practică garanțiilor de protecție existente pentru drepturilor protejate de Convenție.
A. Numărul foarte mare de plângeri adresate împotriva statului român, care situează România în primele poziții ale unui clasament negativ, denotă că există încă la nivelul aplicanților percepția nerespectării dispozițiilor Convenției Europene de către instanțele române și faptul că judecătorul național refuză să fie “primul judecător” care urmărește și aplică Convenția.
Se poate aprecia din acest punct de vedere că există o rezervă în aplicarea în dreptul intern a mecanismului constituțional prevăzut de dispozițiile art. 20 alin. (2) din Constituția României: „Dacă există neconcordanțe între pactele și tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, și legile interne, au prioritate reglementările internaționale, cu excepția cazului în care Constituția sau legile interne conțin dispoziții mai favorabile.”
De asemenea, există o rezervă și în aplicarea de către judecătorul național a Recomandării (2004)5 a Comitetului de Miniștri către statele membre privind verificarea compatibilității proiectelor de lege, a legilor în vigoare și a practicilor administrative cu standardele impuse de C.E.D.O. [23] care prevede:
– “pentru asigurarea compatibilității, este suficient să se procedeze la schimbări de jurisprudență și de practică. În conformitate cu sistemul juridic al unor state membre, compatibilitatea ar putea fi asigurată prin simpla neaplicare a măsurilor legislative respective” (pct. 12 din Anexa);
– “verificarea (compatibilității legilor în vigoare și a practicii administrative de către instituțiile judiciare) poate avea loc în cadrul procedurilor judiciare.”( pct. III.28 din Anexă)
Prin urmare, judecătorul național, verificând compatibilitatea legii interne cu standardele de protecție impuse de CEDO și jurisprudența sa relevantă, va putea proceda la o schimbare de jurisprudență și de practică prin neaplicarea legii stabilite ca incompatibile.
Aceste dispoziții constituționale sunt destul de rar luate în considerare de instanțele naționale, pentru a-și motiva soluții care să aibă la bază aplicarea cu prioritate a Convenției și a jurisprudenței sale relevante, de natură a asigura o protecție sporită drepturilor omului.
În același timp, justițiabilul nu are garantat într-o măsură sporită accesul direct la procedurile constituționale, în măsura în care hotărârea instanței constituționale ar putea fi un remediu al încălcării unui drept garantat de Convenție, în situația în care s-ar pronunța asupra constitutionalității unei norme interne prin raportare la drepturile garantate constituțional și mai ales asupra conformității acelei norme cu norma convențională în materia protecției drepturilor omului. Procedurile inițiate de către cei interesați în fața instanței de contencios constituțional sunt filtrate prin intermediul instanțelor în fața cărora se ridică excepția de neconstituționalitate. În acest din urmă caz, însă, instanțele naționale beneficiază de o marjă de apreciere în privința necesității sesizării instanței constituționale.[24] Pe de altă parte, ar fi util ca deciziile finale să poată fi atacate la Curtea Constituțională – diferit de excepția de neconstituționalitate, similar mecanismului de sesizare care există în Spania sau Germania. Acest mecanism poate explica numărul mai redus de plângeri la CEDO înregistrate din aceste țări, în care e reglementată acțiunea directă la Curtea Constituțională.
Pe de altă parte, această alternativă ar putea prezenta un dezavantaj:”răspunsul negativ al Curții Constituționale poate să rămână ineficient ori de câte ori, ulterior, instanța de drept comun ar ajunge la concluzia autonomă că dreptul CEDO conferă o protecție mai sporită decât cea conferită prin interpretarea Constituției de Curtea Constituțională și impune astfel anumite măsuri raportat la dispoziția legală criticată, precum aceea de înlăturare și/sau de interpretare conformă cu dreptul CEDO aplicabil. De altfel, există și jurisprudență CEDO în care Curtea de la Strasbourg a considerat că ingerința adusă de o normă națională unui drept protejat de Convenție nu era justificată sau proporțională cu scopul urmărit, deși aceeași normă fusese anterior declarată ca fiind constituțională de către instanța de contencios constituțional națională.”[25]
B. Identificăm o nevoie de dezbatere la nivel instituțional și profesional cu decidenții în privința mecanismelor de acceptare a direcției în care se îndreaptă viitorul Curții, procedura în fața Curții, în ceea ce privește lărgirea marjei de apreciere acordată statelor. Semnarea de către România a Protocolului 15 la Convenție încă din iunie 2013[26], aproape imediat după deschiderea procedurilor de semnare de către țările membre ale Consiliului, poate denota faptul că statul român, aflat între “campionii” la numărul de plângeri adresate Curții pentru încălcări ale drepturilor omului, dorește să reducă riscul antrenării răspunderii sale, prin limitarea și mai puternică a accesului la procedura în fața Curții.
Este esențială în acest sens implicarea reprezentanților societății civile, a organizațiilor pentru protecția drepturilor omului și, nu în ultimul rând, a avocaților – prin organele lor reprezentative, dată fiind misiunea avocaților consacrată în art. 2 alin. (2) din Legea nr. 51/1995[27] și din Codul deontologic al avocaților europeni[28], în dialogul instituțional cu reprezentanții României în cadrul Adunării Parlamentare a Consiliului Europei și cu cei din cadrul Comitetului de Miniștri ai Consiliului Europei.[29]
Între obiectivele prioritare ale României la Consiliul Europei se află și “susţinerea eforturilor de reformă a Curţii Europene a Drepturilor Omului, atât prin modalităţi de creştere a eficienţei acesteia, ce nu implică modificarea actualului cadru juridic, cât şi, în cazul în care este necesar, prin amendamente aduse cadrului convenţional (Convenţia Europeană a Drepturilor şi Libertăţilor Fundamentale Omului şi protocoalele adiţionale)”.[30]
Or, în stabilirea unor astfel de obiective este necesar să se țină seamă de nevoile protecției reale a drepturilor omului prin mecanisme și reglementări inclusiv la nivel convențional adaptate specificului național, specific în care se identifică încă existența unor deficiențe în asigurarea nivelului de protecție al drepturilor fundamentale corespunzător standardelor CEDO.
În cadrul unui astfel de dialog profesional și instituțional cu reprezentanții statului în organele decidente ale Consiliului Europei, precum și cu cei din cadrul mecanismelor interne de aprobare a Protocoalelor la Convenție (parlament, guvern) și cu emitentul reglementărilor specifice (Curtea), este necesar a fi aduse în atenție următoarele aspecte de natură să asigure accesul justițiabililor la protecția asigurată de mecanismul CEDO:
1. Transparentizarea criteriilor de admisibilitate ale unei cereri, având în vedere forma actuală a formularului plângerii
Formalismul excesiv al verificării condițiilor de completare a formularului impune menționarea precisă, clară și fără urmă de echivoc a condițiilor ce trebuie respectate la redactarea unei cereri și a criteriilor de admisibilitate aplicate de Curte; oferirea unui model orientativ al unei cereri admisibile.
În jurisprudența sa, Curtea a analizat sfera de aplicare a art. 6 din Convenție atunci când legislaţia referitoare la formalităţile şi termenele care trebuie respectate pentru a formula un recurs sau aplicarea acesteia împiedica justiţiabilul să se prevaleze de o cale de atac disponibilă (Miragall Escolano şi alţii împotriva Spaniei, Zvolsky şi Zvolska împotriva Republicii Cehe, pct. 51).
De asemenea se pune o problemă de încălcare a art. 6 atunci când existenţa unor bariere procedurale împiedică sau limitează posibilităţile de a sesiza o instanţă. O interpretare deosebit de riguroasă dată de instanţele interne unei norme de procedură (formalism excesiv) îi poate priva pe reclamanţi de dreptul de acces la un tribunal (Perez de Rada Cavanilles împotriva Spaniei, pct. 49; Miragall Escolano şi alţii împotriva Spaniei, pct. 38; S.A. „Sotiris şi Nikos Koutras ATTEE” împotriva Greciei, pct. 20; Beles şi alţii împotriva Republicii Cehe, pct. 50; RTBF împotriva Belgiei, pct. 71, 72, 74).
2. Precizarea în Regulamentul Curții și în Ghidul de admisibilitate cu mai multă acuratețe a motivelor de respingere ca inadmisibilă a unei cereri, care să asigure previzibilitatea modului de interpretare în etapa de filtru a condițiilor de admisibilitate
Majoritatea cererilor sunt respinse pe motiv că nu au fost îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute la art. 34 și 35 din Convenție, fără a se oferi petenților o motivare in concreto a respingerii cererii introduse. În aceste condiții, petenților le este imposibil să înțeleagă care anume din condițiile prevăzute de cele două articole stipulate nu au îndeplinit-o. Analizând aceste condiții, petentului/avocatului îi este imposibil să identifice în mod diligent sau să presupună ce condiție nu ar fi putut fi îndeplinită. Criteriul de admisibilitate enunțat în mod generic «din orice alt motiv constatat de Curte» nu este suficient de clar și precis astfel încât să-i conducă pe petenți/avocați la motivele justificative ale unei astfel de respingeri și a-și ajusta comportamentul profesional sau a formula o altă plângere (dacă mai este în termen).
Prin aplicarea acestui formalism excesiv și a lipsei de motivare a deciziei de inadmisibilitate, considerăm că se încalcă chiar dreptul la justiția convențională, din perspectiva accesului la instanța europeană. Curtea se transformă astfel din gardianul drepturilor omului, către care se îndreaptă încrederea tuturor cetățenilor europeni, într-o instanța care ar putea fi acuzată că încalcă chiar ea unul dintre drepturile fundamentale garantate de Convenție.
O astfel de practică trebuie revizuită, asigurându-se măcar remedii echivalente ale limitărilor aduse astfel dreptului de acces la jurisdicția Curții Europene a Drepturilor Omului, astfel încât dreptul de acces la jurisdicția Curții[31] să fie un drept efectiv, și nu unul iluzoriu (Bellet c. Frantei, § 38; Běleš si altii c. Cehiei, § 49; Golder c. Regatului Unit, § 36; Philis c. Greciei (no. 1), § 59; De Geouffre de la Pradelle c. Frantei, § 28; Stanev c. Bulgaria [GC], § 229), iar justițiabilul să aibă „o oportunitate clară, practică de a contesta un act care constituie o ingerință în drepturile sale” (Bellet c. Frantei § 36; Nunes Dias c. Portugaliei).
3. Adresa de comunicare a soluției de respingere ca inadmisibilă să fie însoțită de referatul/raportul care a stat la baza soluției pronunțate de judecătorul unic, cu indicarea, măcar sumară, enumerativă a condițiilor constatate ca neîndeplinite.
Garanţiile implicite ale art. 6 § 1 includ obligaţia de a motiva hotărârile judecătoreşti (H. împotriva Belgiei, pct. 53). O decizie motivată permite părţilor să demonstreze că a fost audiată în mod real cauza lor. Atunci când un motiv (argument), invocat de o parte este decisiv pentru rezultatul procedurii, impune un răspuns specific şi explicit (Ruiz Torija împotriva Spaniei, pct. 30; Hiro Balani împotriva Spaniei, pct. 28).
Or, dacă această este viziunea Curții atunci când analizează motivarea unei hotărâri pronunțate de o instanță națională, cu atât mai mult se impune ca atunci când pronunță o soluție atât de radicală cum este cea de respingere ca inadmisibilă a unei plângeri să explice cel puțin în esență care a fost condiția de admisibilitate neîndeplinită, dacă a fost una de formă sau una de fond (de genul celei prevăzute de art. 47 pct. 1 lit. d), f) din Regulament, care vizează expunerea violărilor drepturilor prevăzute de Convenție și argumentele formulate în susținerea lor).
Practica actuală a Grefei Curții de a comunica un răspuns “tip” de respingere, în care se face doar mențiunea generică a aplicării art. 47 din Regulament, nu oferă nicio lămurire cu privire la clarificarea motivului concret de respingere, respectiv a uneia sau mai multora dintre condițiile prevăzute în art. 47 care nu ar fi îndeplinite.
Acest lucru este posibil și printr-o completare a Regulamentului Curții pe aspectul stabilirii atribuțiilor raportorilor nejudiciari.[32] În fapt, aceștia sunt cei care întocmesc un raport asupra dosarului și îl prezintă judecătorului unic, raport pe baza căruia judecătorul unic pronunța soluția. Importanța acestui raport și a responsabilității raportorului este subliniată de situațiile în care plângerile introductive sunt întocmite de regulă în limba română, la fel și actele care le însoțesc, nefiind obligatorie traducerea lor în această etapă inițială. Or, înțelegerea problematicii cazului și a modului în care raportorul și-a îndeplinit sau nu corespunzător atribuțiile, precum și modul concret în care judecătorul unic poate cenzura propunerea de respingere din raport depinde de transparența unui astfel de act procedural față de unica persoană interesată – petentul și avocatul său.
Datele statistice comunicate de Curte în analizele din ultimii ani confirmă un număr foarte mare de cereri radiate de pe rol ca inadmisibile (43133 cauze în 2015; 35579 în 2016, dintre care cele împotriva României sunt în număr de 4089 în 2016 și de 4180 în 2015), de natură să conducă la una dintre următoarele două concluzii sau ambele:
– că nu se cunosc într-o măsură suficientă regulile de completare și concepție a plângerii introductive, “necunoașterea” putând avea ca bază și o insuficientă claritate a reglementării și instrucțiunilor ;
– că soluțiile de respingere ca inadmisibile au un mare grad de hazard, de arbitrariu, în condițiile în care chiar avocați experimentați în procedura la Curte ajung să primească soluții nemotivate de respingere pe inadmisibilitate.
Comunicarea referatului care stă la baza deciziei de inadmisibilitate poate conduce la remedierea unor deficiențe rezultate din practica formulării plângerilor, poate contribui la îmbunătățirea practicii avocațiale specifice cererilor adresate Curții în concordanță cu criteriile de apreciere aplicate de Curte și ar asigura nivelul de transparență obligatoriu în cadrul unei astfel de proceduri.
4. O problemă deosebit de importantă în asigurarea unui acces real și efectiv la jurisdicția Curții o constituie și modalitatea de recrutare a grefierilor și raportorilor Curții Europene din rândul magistraților români
Considerăm că practica ultimilor ani de detașare a judecătorilor și procurorilor la Grefa Curții, cu avizul CSM, este neconformă nu numai cu reglementările interne – art. 125 din Constituție[33] și cu Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, ci și prin raportare la standardele convenționale de asigurare a unui proces echitabil, ce include și dreptul la un tribunal imparțial inclusiv la nivelul Curții, astfel cum s-a conturat în jurisprudența Curții (Beaumartin împotriva Franţei, pct. 38; Sramek împotriva Austriei, pct. 42), în aplicarea art. 6 din Convenție.[34] Dacă acești magistrați întocmesc rapoartele pe problema admisibilității, care stau la baza hotărârii judecătorului unic, în condițiile în care aceștia sunt plătiți de statul roman care este parte în cadrul procedurii, atunci este afectat în însăși substanța sa dreptul de acces la o procedură imparțială.
Relevantă în acest sens este motivarea unei hotărâri a CSM[35] prin care se aprobă prelungirea detașării unor judecători în funcții de grefieri la Grefa CEDO și în care se reține justificarea Ministerului Justiției că prezența acestora la Grefa Curtii de la Strasbourg ”a redus cu 29% plângerile cetățenilor nemulțumiți de hotărârile instanțelor românești.”[36] „Datorita preocupărilor autorităților române pentru detașarea juriștilor independenți la CEDO, numărul cererilor românești aflate pe rolul Curții a scăzut cu 29%, acest rezultat datorându-se, în mare parte, aportului celor 3 juriști naționali detașați„. Motivarea hotărârii de aprobare a detașării este la fel de elocventă: ” … prin detașarea magistraților români la Grefa Curții de la Strasbourg, Consiliul Superior al Magistraturii va susține angajamentul statului român, ca membru al Consiliului Europei, în ceea ce privește eficientizarea sistemului Convenției Europene pentru Apărarea Drepturilor Omului„.
Dacă misiunea celor detașați la Grefa Curții este diminuarea numărului de plângeri declarate admisibile, atunci acest aspect trebuie stopat, pentru a nu a se ajunge la percepția publică că această Curte a devenit tot mai mult o Curte a drepturilor statelor și mai puțin o Curte a drepturilor omului, așa cum a fost ea concepută la momentul adoptării Convenției, potrivit dezideratelor expuse în preambulul său.[37]
Dacă argumentul avansat de noi mai sus nu ar putea fi acceptat, invocându-se faptul că judecătorii beneficiază de independență, considerăm că ar fi măcar necesară stoparea detașării magistraților–procurori la Grefa Curții, având în vedere faptul că inclusiv CEDO a recunoscut faptul că procurorul este parte într-o cauză, nebeneficiind de independență și imparțialitate în sensul autonom al Convenției (Priebke împotriva Italiei, decizia din 5 aprilie 2001 sau Clements împotriva Greciei, decizia din 19 aprilie 2016).
5. Formarea inițială și continuă a avocaților și magistraților în domeniul drepturilor omului
Una dintre direcțiile de acțiune stabilite încă din 2015 prin Raportul Comitetul Director pentru Drepturile Omului cu privire la “Viitorul sistemului Convenției Europene” ca alternative la reforma actuală a sistemului Convenției este că acesta și statele membre să ofere, în temeiul unei baze structurate, posibilități de formare mai bine orientate, adaptate fiecărui stat membru, profesioniștilor din domeniul juridic implicați (judecătorilor, procurorilor și avocaților).
Programul HELP (European Programme for Human Rights Education for Legal Professionals/Programul European pentru Educație în domeniul Drepturilor Omului pentru profesiile juridice) are ca scop implementarea sistemului Convenţiei Europene a Drepturilor Omului în statele părţi la Convenţie.[38]
Potrivit scopurilor programului, punerea în aplicare a drepturilor omului este o responsabilitate comună și HELP contribuie în mare măsură la sensibilizarea în acest scop a institutelor naționale de formare și a Barourilor responsabile de formarea în domeniul drepturilor omului, ajutorarea acestora cu instrumente și resurse care să permită o armonizare a formării, prin urmare, o armonizare a aplicării Convenției în dreptul intern. Armonizarea aplicării convenției garantează că drepturile individuale ale fiecărui european sunt respectate cât mai mult posibil și ca instituțiile interne vor lucra pentru eficiența sistemului Convenției.
În prezent, Consiliul Europei și UE, în colaborare cu INM și UNBR a asigurat suport tehnic și financiar magistraților și avocaților din România în cadrul programului “HELP in the 28”, prin organizarea unui curs de formare în domeniul protecției datelor cu caracter personal, componentă a dreptului la viață privată protejat atât de Convenție,cât și de Carta Drepturilor Fundamentale din UE. E un început.
Formarea profesioniștilor din domeniul juridic pe problematica drepturilor omului, în vederea invocării și aplicării ei în practica profesională, implică însă un efort de ordin organizatoric, logistic, financiar, pentru a asigura, pentru cât mai mulți practicieni ai dreptului, accesul la informație în acest domeniu și în special pentru avocați.
De ce e necesară formarea în acest domeniu în special pentru avocați?
Președintele Curții Europene a Drepturilor Omului – Guido Raimondi, subliniind locul și rolul avocaților în sistemul de justiție și, în special, pentru apărarea drepturilor omului, pentru punerea în aplicare a Convenției Europene a Drepturilor Omului în cadrul jurisdicțiilor interne arată[39]: “Pentru a apăra cu eficacitate drepturile omului în fața jurisdicțiilor naționale și, de asemenea, în fața Curții noastre, cunoașterea Convenției și a Protocoalelor sale este esențială. Asta înseamnă importanța formării avocaților în materia drepturilor omului și, prin urmare, școli de formare care completează educația universitară în particular. “formele de pregătire profesională ale avocaților să plaseze drepturile omului printre prioritățile lor. “Curtea a trasat, timp de mai bine de șaizeci de ani, marile linii ale dreptului la un proces echitabil, ale dreptului privind respectul la viața privată. Ea a intervenit în domenii noi precum biotehnica, educația sau mediul înconjurător. (…) Dacă a putut face asta, este datorită avocaților care au ridicat aceste probleme.“ Pentru aceste motive a încheiat cu îndemnul: “Elevi avocați, Convenția vă aparține. Vouă vă revine, în anii care vin, să faceți acest text să trăiască, invocându-l în fața judecătorilor interni și la Strasbourg. Este o responsabilitate frumoasă!“ (subl. ns.)
În același context sunt relevante și aprecierile lui Françoise Tulkens[40], fost judecător şi vice-preşedinte al Curţii Europene a Drepturilor Omului : „profesioniştii dreptului au un rol esențial în materia protecţiei drepturilor omului, mai ales în timp de criză. Rolul profesioniştilor dreptului este considerabil, în măsura în care drepturile fundamentale reprezintă un patrimoniu comun şi sunt vectorul păcii.” ”Drepturile omului nu sunt un lux, ci o necesitate, inclusiv, sau, mai ales, când sunt confruntate cu criza actuală, economică şi de securitate.”
Pentru aceste motive este necesară asigurarea unei susțineri din partea Consiliului Europei, cât și a autorității statale, pentru activități de formare în domeniul protecției drepturilor omului.
6. Necesitatea de a îmbunătăți căile interne de atac, de respectare și aplicare a Convenției Europene și a jurisprudenței Curții Europene la nivel național
Aceasta era una dintre direcțiile de acțiune stabilite prin Raportul Comitetului din 2015, ca alternativă la “reforma” sistemului de protecție a Curții. Cu toate acestea, nu se identifică la nivel intern niciun demers legislativ prin care să se ofere o alternativă de protecție în sistemul judiciar intern a drepturilor garantate de Convenție.
Una dintre modalități ar putea fi crearea unui mecanism național mult mai flexibil la nivelul Curții Constituționale de verificare a conformității legislației naționale cu norma convențional și jurisprudența relevantă a Curții, în raport și de dispozițiile art. 20 din Constituția României.
Sistemul german constituțional poate constitui un model, sub aspectul sesizării Curții printr-o plângere constituțională – acțiune directă.
Instituirea unui mecanism național la nivelul Curții Constituționale pentru prevenirea divergențelor în aplicarea Convenției sau, și mai grav, a situațiilor de neaplicare a acesteia, de instanțele naționale.[41]
În România nu a fost încă întreprins niciun demers pentru crearea unui organism independent care să monitorizeze și să controleze gradul de respectare a jurisprudenței europene la nivelul instanțelor naționale, așa cum se recomanda prin Raportul Comitetul Director pentru Drepturile Omului cu privire la “Viitorul sistemului Convenției Europene” din 2015. În România nu există nici măcar un demers care să asigure traducerea hotărârilor Marii Camere a CEDO, hotărâri care, din moment ce sunt pronunțate de Marea Cameră, au o importanță fundamentală pentru înțelegerea cerințelor impuse de diferite dispoziții din Convenție.
Fără a epuiza în acest studiu problematica măsurilor de protecție ale justițiabilului român pentru menținerea nivelului de protecție al drepturilor sale garantate de Convenție, concluzionăm că preocuparea avocaților români cu privire la problemele mai sus aduse în dezbatere trebuie să rămână constantă, nu numai datorită misiunii lor speciale în acest domeniu, ci și datorită efectelor directe asupra modului în care își desfășoară activitatea profesionala specifică.
Preocuparea constantă a doctrinei și practicienilor cu privire la noile direcții ale evoluției Curții[42] trebuie să aibă în vedere în primul rând răspunsul la întrebarea centrală, și anume: ce impact au acestea asupra situației justițiabilului-victimă și cu privire la modul cum Curtea, statele părți și Comitetul Miniștrilor își îndeplinesc sarcinile în sistemul Convenţiei?
Maniera actuală de schimbare a sistemului Convenției ar trebui stopată, având în vedere că nu se asigură previzibilitatea și transparența acesteia. Ar trebui să existe o viziune clară asupra viitorului sistemului care să poarte aprobarea statelor părți și care să permită sistemului să răspundă în mod adecvat și eficient la diferitele probleme serioase care îl înconjoară. Legitimitatea schimbării trebuie asigurată mai ales prin accesibilitatea procedurii în fața Curții, accesibilitate ce poate fi efectiv obținută numai printr-un grad sporit de previzibilitate și transparență raportat la actorul pe ale cărui drepturi urmărește să le protejeze: justițiabilul–victimă.
[1] A se vedea aici.
[2] Fr. Tulkens, L. Donnay, L’usage de la marge d’appréciation par la Cour européenne des droits de l’homme. Paravent juridique superflu ou mécanisme indispensable par nature?, în Revue de science criminelle et de droit comparé, vol. I, 2006, pp. 3-23
[3] J.Fr. Renucci, Tratat de Drept European al Drepturilor Omului, Editura Hamangiu, Bucureşti, 2009, pp. 807 şi urm.
[4] A se vedea aici. Protocolul va intra în vigoare ulterior ratificării de către toate statele membre parte la Convenție.
[5] A se vedea aici.
[6] Protocolul nr. 15 va intra în vigoare în prima zi a lunii care urmează expirării unei perioade de 3 luni de la data la care toate părţile contractante ale Convenţiei îşi vor fi exprimat consimţământul pentru intrarea sa în vigoare.
[7] Conferinţa „Judgments of the European Court of Human Rights. Effects and Implementation”, Institute for International Law, Goettingen University, 20-21 septembrie 2013. A se vedea aici și aici.
[8] A se vedea aici.
[9] A se vedea aici.
[10] A se vedea infra privind analiza anului 2015.
[11] Decizia de inadmisibilitate din 15 mai 2012, în cauza Constantin Abăluță și alții c. României – Reducerea pensiilor cadrelor militare prin Legea nr. 119/2010, considerată compatibilă cu art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenţie. Curtea a considerat că „statele părţi la Convenţie dispun de o marjă largă de apreciere pentru reglementarea politicii lor sociale, dată fiind cunoaşterea directă a propriei societăţi şi a nevoilor sale, autorităţile naţionale sunt, în principiu, cel mai bine plasate pentru a alege mijloacele cele mai adecvate în atingerea scopului stabilirii unui echilibru între cheltuielile şi veniturile publice”
Deciziile de inadmisibilitate din 6 decembrie 2011, în cauzele Felicia Mihăieș și Adrian Gavril Senteș c. României. Reducerea salariilor cu 25% prin Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar[11], considerată compatibilă cu art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenţi
Solutia reprezenta un reviriment jurisprudenţial faţă de hotărârile anterioare (cauza Kjartan Ásmundsson c. Islandei, 2004, cauza Moskal c. Poloniei, 2009, cauza Banfield c. Regatului Unit, 2005, cauza Stec şi alţii c. Regatului Unit, Hotărârea din 12 aprilie 2006[11], cauza Bucheň c. Republicii Cehe, Hotărârea din 26 noiembrie 2002, §§ 73-75[11]) doar din perspectiva în care se subliniase obligaţia autorităţilor publice de a menţine un just echilibru între interesul general şi imperativele protecţiei drepturilor fundamentale ale persoanei, echilibru care nu este menţinut ori de câte ori, prin diminuarea drepturilor patrimoniale, persoana trebuie să suporte o sarcină excesivă şi disproporţionată. În aceste situaţii, se constatase că există o încălcare a art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţie, determinată de încălcarea caracterului rezonabil şi proporţional al diminuării drepturilor patrimoniale, criterii pe care Curtea nu le-a mai avut în vedere în cauza mai sus analizată.
Decizia de inadmisibilitate din 4 septembrie 2012 în cauza Dumitru şi alţii c. României[11]. Eşalonarea plăţii drepturilor salariale recunoscute prin hotărâri judecătoreşti interne considerată rezonabilă şi compatibilă cu art. 6 din Convenţie
În acest mod, Curtea şi-a reconsiderat jurisprudenţa anterioară: Hornsby c. Greciei, Hotărârea din 19 martie 1997, § 40; Bourdov c. Rusiei, nr. 59.498/00, § 34 „neexecutarea de către un stat contractant a unei hotărâri judecătoreşti pronunţate împotriva acestuia poate constitui o încălcare a dreptului oricărei persoane de acces la instanţă, consacrat la art. 6 parag. 1 din Convenţie”; Jasiūnienė c. Lituaniei, Hotărârea din 6 martie 2003, § 27, Qufaj Co. Sh.p.k. c. Albaniei, Hotărârea din 18 noiembrie 2004, § 28; Beshiri şi alţii c. Albaniei, Hotărârea din 22 august 2006, § 60, în care a reţinut încălcarea art. 6 parag. 1 din Convenţie în situaţia neexecutării hotărârilor judecătoreşti, cu motivarea că „o autoritate publică nu poate invoca lipsa de resurse pentru neplata unei datorii întemeiate pe o hotărâre judecătorească.
[12] Monica Livescu, Curtea Europeană a Drepturilor Omului sau Curtea Europeană a Drepturilor Statului, publicat în volumul “IN HONOREM CORNELIU BIRSAN”, Editura Hamangiu, București, 2013, pp. 605 și urm.
[13] Idem nota 12.
[14] A se vedea aici. În Cuvântul înainte al Ghidului, președintele Curții, Dean Spielmann, arata că: “La 1 noiembrie 2014, aproximativ 78 000 de cauze erau pendinte în faţa formaţiunilor judiciare ale Curţii. Deşi numărul de cereri înscrise pe rolul Curţii a scăzut cu aproape 50% în ultimii trei ani, acesta rămâne foarte important, fiind vorba despre cauze înaintate unei instanţe internaţionale, şi continuă să ameninţe eficienţa dreptului de recurs garantat de Convenţie. Cunoaştem din experienţă că majoritatea acestor cereri (92% din cele soluţionate în 2013) se va lovi de un motiv de inadmisibilitate şi vor fi, în consecinţă, respinse de Curte. Cu toate acestea, ele vor trebui să fie examinate de jurişti şi de judecători înainte de a fi respinse. Ele îngreunează rolul Curţii şi încetinesc astfel examinarea cererilor legitime care respectă condiţiile de admisibilitate şi care pot avea ca obiect încălcări grave ale drepturilor omului. (…)”
[15] Rapport du CDDH sur l’avenir à plus long terme du système de la Convention européenne des droits de l’homme, Addendum disponibil prin accesarea link-ului acesta.
[16] Programul European pentru Formarea Juriștilor în Domeniul Drepturilor Omului (Programul HELP) asistă statele membre ale Consiliului Europei (CoE) în implementarea Convenției Europene a Drepturilor Omului (CEDO) la nivel național, în conformitate cu Recomandarea Comitetului de Miniștri (2004) 4, cu Declarația de la Brighton din 2012, precum și cu Rezoluția 1982 (2014) a Adunării Parlamentare. Aceasta se realizează prin consolidarea capacității judecătorilor, avocaților și procurorilor din toate cele 47 de state membre de a aplica CEDO în exercitarea atribuțiilor lor profesionale curente.[16] Website-ul HELP este o platformă cu resurse pentru formarea la distanță și individuală cu privire la standardele CEDO și cele europene în domeniul drepturilor omului. Mai multe detalii la link-ul acesta.
[17] Extras din concluziile Comitetului Director al Drepturilor Omului in Capitolul 2 al Addendumului: ”Soluții posibile de implementat în afara structurilor deja existente”; traducere și sublinieri autori.
[18] A se vedea aici.
[19] A se vedea aici.
[20] A se vedea aici
[21] A se vedea aici, aici, aici și aici.
[22] A se vedea aici. „Odată cu eliminarea cumulului de cereri vădit inadmisibile, numărul productivității globale se aștepta să scadă în măsura care era generat de examinarea unui număr mare de cereri, care conducea la creșterea acestuia. Faptul de a se concentra asupra cererilor de o anumită complexitate conduce la examinarea unui număr mai scăzut de cauze. Dacă adăugăm la aceasta creșterea numărului de cereri noi, rezultă o creștere a numărului de cauze pendinte, după doi ani de diminuare. Creșterea numărului de cereri considerate prioritare ce au fost examinate și fata de care s-au pronunțat decizii reprezintă o evoluție pozitivă, dar nu va fi suficientă pentru a se ajunge la o reducere semnificativă a cumulului/numărului de cauze a unei Camerei. De aceea, în 2017, Curtea și Grefa sa vor continua să se gândească la noi metode de lucru și de noi abordări pentru a simplifica în continuare procedurile pentru diferite categorii de plângeri.”
[23] Adoptata la 12.05.2004, la cea de-a 114 a sesiune.
[24] Ioana Spiridonescu “Jurisdicțiile constituționale în jurisprudența CEDO”, 2010, sursa disponibila la link-ul acesta.
[25] Mihaela Mazilu-Babel – PROTECȚIA JURISDICȚIONALĂ A DREPTURILOR FUNDAMENTALE LA NIVEL NAȚIONAL (teză de doctorat) pag. 14-15 ”Exempli gratia: hotărârea Maslak împotriva Slovaciei, nr. 15259/11 din 28 aprilie 2015, disponibilă doar în limba engleză pe HUDOC; hotărârea Béláné Nagy v. Hungary, nr. 53080/13 din 10 februarie 2015, sau hotărârea Čikanović v. Croatia, nr. 27630/07 din 5 februarie 2015”.
[26] În condițiile în care până în prezent doar 19 din cele 47 state membre au semnat Protocolul.
[27] Art. 2 alin. (2) Avocatul promovează și apără drepturile, libertățile și interesele legitime ale omului.
[28] 1.1. Misiunea avocatului
Într-o societate întemeiată pe respect faţă de justiţie, avocatul îndeplineşte un rol special. Îndatoririle avocatului nu se limitează doar la executarea fidelă a unui mandat în cadrul legii. Avocatul trebuie să vegheze la respectul Statului de drept şi a intereselor celor ale căror drepturi şi libertăţi le apără.
[29] Comitetul de Miniștri al Consiliului Europei este organul executiv-decizional a Consiliului Europei. El include miniștrii afacerilor externe ai statelor membre ale Consiliului Europei, reprezentați prin ambasadori și/sau alți diplomați delegați prin oficiile Reprezentanților permanente la Strasbourg (Delegați). În colaborare cu Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei, Comitetul de Miniștri este gardianul valorilor fundamentale ale Consiliului și monitorizează respectarea de către statele membre a angajamentelor lor.
[30] A se vedea aici.
[31] O autoritate care nu se numără printre instanţele unui stat poate totuşi, în sensul art. 6 § 1, să fie considerată o „instanţă” în sensul material al termenului (Sramek împotriva Austriei, pct. 36). O instanţă este caracterizată în sens material de rolul său jurisdicţional: de a soluţiona, pe baza normelor de drept, cu jurisdicţie deplină şi în urma unei proceduri organizate, orice problemă care ţine de competenţa sa (Srameck împotriva Austriei, pct. 36; Cipru împotriva Turciei (MC), pct. 233).
[32] Art. 49 alin. (1) din Regulament.
Dacă materialul documentar pus la dispoziție de reclamant este de natură să conducă la concluzia că cererea este indmisibilă sau că trebuie scoasă de pe rol, cererea va fi examinată de un complet cu judecător unic, cu excepția cazurilor în care motive întemeiate justifică o altă soluție.
Art. 52 A din Regulament, introdus la 13.11.2006 reglementează procedura în fața judecătorului unic: 1. în conformitate cu art. 27 din Convenție, judecătorul unic poate declara o cerere formulata în temeiul art. 34 din Convenție inadmisibilă sau o poate scoate de pe rolul Curții, dacă pentru luarea acestei decizii nu este necesară o examinare suplimentară. Decizia dată în acest sens este definitivă. Aceasta îi va fi comunicată reclamantului printr-o scrisoare.
Art. 18 A din Regulament-introdus la 13.11.2006 și modificat la 14.01.2013 și art. 24 din Convenție reglementează activitatea raportorilor nejudiciari: 1. în activitatea judecătorului unic, membrii Curții sunt asistați de raportori nejudiciari care își desfășoară activitatea sub conducerea Președintelui Curții. Aceștia fac parte din Grefa Curții. 2. raportorii nejudiciari sunt numiți de Președintele Curții la propunerea grefierului. Grefierii de secție și grefierii adjuncți de secție prevăzuți la art. 18 alin. (2) din prezentul regulament sunt de drept raportori nejudiciari.
[33] (3) Funcţia de judecător este incompatibilă cu orice altă funcţie publică sau privată, cu excepţia funcţiilor didactice din învăţământul superior.
[34] Ghidul privind art. 6/DREPTUL LA UN PROCES ECHITABIL (aspectul civil) întocmit de CEDO
130. Prin instanță „independentă” se înţelege o instanţă independentă faţă de alte puteri (executivă şi legislativă) (Beaumartin împotriva Franţei, pct. 38) şi de părţi (Sramek împotriva Austriei, pct.42).
132. Se aduce atingere independenţei judecătorilor atunci când puterea executivă intervine într-o cauză pendinte în faţa instanţelor pentru de a influenţa rezultatul (Sovtransavto Holding împotriva Ucrainei, pct. 80; Moşteanu şi alţii împotriva României, pct. 42).
129. (…) Nu este suficient ca independenţa şi imparţialitatea sistemului judiciar să fie garantate de Constituţie: ele trebuie să fie aplicate în mod real în toate atitudinile şi practicile administrative (Agrokompleks împotriva Ucrainei, § 136).
137. Dacă o instanţă numără între membrii săi o persoană într-o stare de subordonare a funcţiilor şi serviciilor faţă de una dintre părţi, justiţiabilii pot avea în mod legitim îndoieli faţă de independenţa respectivei persoane. O astfel de situaţie afectează în mod grav încrederea pe care instanţele trebuie să o inspire într-o societate democratică (Sramek împotriva Austriei, pct. 42).
– Criterii de apreciere a independenţei:
138. Pentru a stabili dacă un organism poate fi considerat „independent”, Curtea ia în considerare, în special, [Langborger împotriva Suediei, pct. 32; Kleyn şi alţii împotriva Ţărilor de Jos (MC), pct. 190]:
– modul de desemnare şi durata mandatului membrilor săi;
– existenţa unei protecţii împotriva presiunilor externe; şi
– întrebarea dacă există sau nu o aparenţă de independenţă.
i) Modul de desemnare a membrilor organismului
Sursa aici și aici.
[35] A se vedea aici.
[36] Prin adresa nr. L1/9244/12.09.2012 a MAE s-a solicitat revocarea hotărârii nr. 671/04.09.2012 a Secției pentru judecători a CSM și aprobarea detașării a două judecătoare la Grefa Curții. În motivarea cererii, s-a arătat că „revocarea hotărârii prezintă un interes deosebit pentru finalizarea cu succes și într-un termen rezonabil a procedurilor privind detașarea unor juriști români la Grefa Curții Europene a Drepturilor Omului, având atribuții de analizare a admisibilității plângerilor formulate împotriva României„. Prin hotărârea 689/13.09.2012 a fost admisă olicitarea MAE privind detașarea celor două judecătoare în cadrul Grefei CEDO, pe o perioada de 6 luni, începând cu data de 1 octombrie 2012.
În același sens hotărârile CSM nr. 152/13.09.2013 ,nr. 152/14.03.2013, nr. 256/19.05.2015, nr. 726/29.11.2016, nr. 11/2017. A se vedea aici și aici.
Într-un anunț de recrutare lansat în 2011 de INM pentru Grefa Curții (disponibil la adresa aceasta) se arata: ”Un număr de 3-5 juriști români (judecători sau juriști independenți cu o înaltă calificare) ar putea fi detașați în cadrul serviciului de grefă al Curții Europene a Drepturilor Omului, pentru o perioadă cuprinsă între 1 și 3 ani, CSM fiind rugat să analizeze această posibilitate la rugămintea grefierului Curții de la Strasbourg, domnul Erik Fribergh. Detașarea unor reprezentanți ai României în cadrul Curții de la Strasbourg prezintă interes pentru statul român dintr-o dublă perspectivă: aceea de a contribui la reducerea numărului cererilor adresate Curții împotriva statului roman (în special a celor inadmisibile) și de a folosi oportunitatea detașării ca pe un stagiu de formare profesională a juriștilor în domeniul dreptului omului, experiența acumulată fiind ulterior de folos în cadrul activităților desfășurate în cadrul instituțiilor naționale.” ”Consiliul Europei nu acordă niciun fel de drepturi de natură salarială, cheltuielile aferente detașării fiind suportate integral de către instituția trimițătoare a statului membru”.
[37] ”Guvernele semnatare, membre ale Consiliului Europei,
Considerând Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, proclamată de Adunarea generală a Naţiunilor Unite la 10 decembrie 1948;
Considerând că scopul acestei declaraţii este recunoaşterea şi aplicarea universală şi efectivă a drepturilor pe care ea le enunţă;
Considerând că scopul Consiliului Europei este realizarea unei uniuni mai strânse între membrii săi şi că unul dintre mijloacele pentru a atinge acest scop este apărarea şi dezvoltarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale;
Reafirmând ataşamentul lor profund faţă de aceste libertăţi fundamentale care constituie temelia însăşi a justiţiei şi a păcii în lume şi a căror menţinere se bazează în mod esenţial, pe de o parte, pe un regim politic cu adevărat democratic, iar, pe de altă parte, pe o concepţie comună şi un respect comun drepturilor omului din care acestea decurg;
Hotărâte, în calitatea lor de guverne ale statelor europene animate de acelaşi spirit şi având un patrimoniu comun de idealuri şi de tradiţii politice, de respect al libertăţii şi de preeminenţă a dreptului, să ia primele măsuri pentru garantarea colectivă a anumitor drepturi enunţate în Declaraţia Universală”.
[38] Programul HELP s-a dezvoltat în principal ca:
(1) unica reţea pan-europeană comună de formare profesionala de tip „de la persoană la persoană” alcătuit din reprezentanți ai instituțiilor naționale de formare pentru profesioniștii din domeniul juridic din toate cele 47 Statele membre ale Consiliului Europei.
(2) o platformă de e-learning (cuprinzând inclusiv module de formare profesională în limba română, o parte în regim de acces gratuit);
(3) o metodă adaptată nevoilor de formare profesională a membrilor profesiilor juridice, în materia drepturilor omului.
[39] Discursul președintelui CEDO la deschiderea cursurilor de pregătire pentru noua promoție de avocați stagiari ai Baroului din Paris la 5 ianuarie 2016. A se vedea aici și aici.
[40] Conferinta HELP din 18-19 iunie de la Strasbourg.
[41] “Curtea Constituțională Federală are drept sarcina asigurarea respectării constituției Republicii Germane de către toate instituțiile statului. Toate autoritățile sunt obligate să respecte legea fundamentală. În caz de conflict de legi, jurisdicția constituțională poate fi chemată să se pronunțe, decizia sa fiind definitivă și obligatorie pentru autorități. Cu toate acestea, Curtea Constituțională nu este un organism politic. Ea decide în lumina standardelor impuse de legea fundamentală, nefiind permis ca problemele de ordin politic să joace vreun rol în ceea ce privește activitatea de decizie a Curții Constituționale. Sesizarea Curții Constituționale se face printr-o plângere constituțională. Astfel, orice persoană care consideră că drepturile sale fundamentale au fost încălcate de către autoritățile publice poate introduce o astfel de plângere; (…) Plângerea în fața Curții Constituționale este admisibilă numai dacă reclamantul s-a adresat celorlalte instanțe statale competente fără succes”. Extras preluat din articolul publicat la link-ul acesta.
[42] Human Rights Law Review (2014) 14 (4): 671-699, Lize R.Glas, Changes in the Procedural Practice of the European Court of Human Rights: Consequences for the Convention System and Lessons to be Drawn.
Av. Monica Livescu
Av. Mădălina Boncan
- Flux integral: www.juridice.ro/feed
- Flux secţiuni: www.juridice.ro/*url-sectiune*/feed
Pentru suport tehnic contactaţi-ne: tehnic@juridice.ro
