Rolul organizaţiilor internaţionale de securitate pentru prevenirea şi combaterea criminalităţii organizate
21 aprilie 2017 | Alina LEFTER
Alina Lefter
I. Consideraţii generale
În opinia majorităţii analiştilor, crima organizată ca fenomen este o creaţie a ultimelor secole şi a apărut în diverse puncte pe glob (SUA, China, Japonia, Italia), sub diverse nume: mafia, yakuza, triade etc. Aceste organizaţii criminale au practicat criminalitatea aducătoare de profit, cum ar fi traficul de arme, persoane, produse de contrabandă, jocurile de noroc.
Crima organizată s-a manifestat, totuşi, cu mult înaintea acestei perioade, chiar dacă nu s-a folosit denumirea de „criminalitate organizată”, pentru comerţul ilegal cu sclavi sau piraterie.
Modificările intervenite în structura geopolitică a lumii, în cea de-a doua parte a secolului trecut, au generat o perfecţionare şi o internaţionalizare a crimei.
Pentru reţelele criminale transnaţionale lumea nu are frontiere, traficul ilegal de droguri, arme, resurse naturale şi fiinţe umane reprezintă o sursă de îmbogăţire pentru infractori, insurgenţi, oficiali corupţi şi grupurile teroriste.
În acest context, au început să apară preocupări la nivel regional, continental şi internaţional cu privire la prevenirea şi combaterea formelor grave de crimă, cum ar fi: crima organizată, corupţia, spălarea de bani, traficul de droguri, traficul de persoane şi fraudarea fiscală.
Astfel, au fost adoptate de către ONU sau de către Consiliul Europei mai multe convenţii prin care statele membre se obligau să adopte măsuri de combatere a traficului de stupefiante[1], a traficului de fiinţe umane[2] sau a unor forme speciale de terorism[3]. Se poate spune că aceste convenţii şi recomandări au dat startul numeroaselor instrumente juridice, ce au fost adoptate ulterior de către ONU, UE, Consiliul Europei, dar şi de către state, în scopul asigurării unui cadru juridic de prevenire şi combatere a formelor de criminalitate gravă, din ce în ce mai coerent şi coordonat.
În lumea contemporană globalizată, combaterea crimei organizate la nivel naţional a devenit insuficientă, impunându-se cu necesitate crearea acelor instrumente juridice care să permită realizarea cooperării internaţionale şi coordonarea eforturilor statelor pentru prevenirea şi combaterea acestui fenomen.
Date fiind consideraţiile de mai sus, statele membre ale ONU şi ale UE au hotărât să îşi unească forţele pentru elaborarea unor instrumente juridice care să permită cooperarea internaţională în vederea combaterii crimei organizate, pe de-o parte, şi armonizarea legislaţiilor naţionale, pe de altă parte.
II. Cadrul juridic elaborat de Organizaţia Naţiunilor Unite pentru prevenirea şi combaterea crimei organizate transfrontaliere
Convenţia Naţiunilor Unite împotriva criminalităţii transnaţionale organizate din 15 noiembrie 2000 (Convenţia de la Palermo) este principalul instrument juridic internaţional destinat luptei împotriva fenomenului crimei organizate şi a fost adoptată prin Rezoluţia nr. A/RES/A/55/25 din 15 noiembrie 2000, la cea de-a 55-a sesiune a Adunării Generale a ONU.
În conformitate cu prevederile art. 36, Convenţia a fost deschisă spre semnare în perioada 12-15 decembrie 2000 la Palatul de Justiţie din Palermo, Italia şi apoi până la data de 12 decembrie 2002 la sediul ONU din New York, SUA.
Convenţia a fost deschisă spre semnare şi organizaţiilor regionale de integrare economică, cu condiţia ca cel puţin un stat membru din cadrul unei astfel de organizaţii să fi semnat prezenta Convenţie până la data limită de 12 decembrie 2002.
Intrarea în vigoare a Convenţiei a fost condiţionată de depunerea a 40 de instrumente de ratificare/acceptare/aprobare/aderare de către state, fără a fi considerate pentru atingerea numărului instrumentele depuse de către organizaţiile regionale de integrare economică.
Convenţia a fost suplimentată prin trei Protocoale relative la traficul de persoane, în special femei şi copii[4], traficul ilegal de migranţi pe calea terestră, a aerului şi pe mare[5] şi traficul ilegal de arme de foc, piese componente ale acestora, precum şi de muniţie[6].
Convenţia are ca scop armonizarea legislaţiilor naţionale ale statelor şi crearea mecanismelor de cooperare internaţională care să asigure investigarea şi sancţionarea infracţiunilor care intră în sfera de aplicare a Convenţiei, în măsura în care au caracter transnaţional şi în comiterea lor este implicat un grup infracţional organizat. Astfel fiind, sunt enumerate ca fapte care trebuie să fie incriminate de către statele-părţi următoarele:
– constituirea şi, respectiv, participarea activă la un grup infracţional organizat;
– spălarea produsului infracţiunii;
– corupţia;
– obstrucţionarea bunei funcţionări a justiţiei;
– infracţiunile grave, respectiv, infracţiunile pasibile de o pedeapsă privativă de libertate, al cărei maxim nu trebuie să fie mai mic de 4 ani sau de o pedeapsă mai grea, în cazul în care aceste infracţiuni sunt de natură transnaţională şi implică un grup infracţional organizat.
În accepţiunea Convenţiei, o infracţiune este de natură transnaţională dacă:
a) este săvârşită în mai mult de un stat;
b) este săvârşită într-un stat, dar o parte substanţială a pregătirii, planificării, conducerii sale sau a controlului său are loc într-un alt stat;
c) este săvârşită într-un stat, dar implică un grup infracţional organizat care desfăşoară activităţi infracţionale în mai mult de un stat; sau
d) este săvârşită într-un stat, dar are efecte substanţiale într-un alt stat[7].
De asemenea, în scopul armonizării legislaţiilor naţionale, a fost stabilită în sarcina statelor obligaţia de incriminare a faptelor mai sus enunţate, în măsura în care acestea au fost comise cu intenţie, dar şi obligaţia de urmărire penală, judecată şi sancţionare a acestora. Cu privire la acest ultim aspect trebuie subliniat faptul că definirea infracţiunilor stabilite prin Convenţie, dar şi incriminarea, urmărirea şi pedepsirea acestora ţin exclusiv de dreptul intern al statului-parte semnatar.
Convenţia de la Palermo a clarificat din punct de vedere terminologic următoarele sintagme: „grup infracţional organizat”, „infracţiune gravă”, „grup structurat”, „bunuri”, „produs al crimei”, „blocare sau sechestru”, „confiscare”, „infracţiune principală”, „livrare supravegheată”.
În sarcina statelor semnatare a fost stabilită obligaţia de a adopta acele măsuri care să permită confiscarea produsului infracţiunii provenit din infracţiunile ce intră în sfera de aplicare a Convenţiei, dar şi a bunurilor, materialelor şi a altor instrumente folosite sau destinate să fie folosite pentru aceste infracţiuni.
Un element de noutate este dat de prevederile relative la răspunderea persoanelor juridice care participă la infracţiunile ce intră în sfera de aplicare a Convenţiei, răspundere care poate fi conform principiilor din dreptul intern, o răspundere penală, civilă sau administrativă.
Cooperarea internaţională în accepţiunea Convenţiei se poate realiza prin următoarele forme, şi anume: extrădarea, transferul persoanelor condamnate, cooperare în vederea confiscării, dispunerea de produsul infracţiunii sau de bunurile confiscate, asistenţă judiciară, anchete comune, tehnici de anchetă specială, transferul procedurilor penale, stabilirea antecedentelor, acordare de asistenţă şi protecţie victimelor, protecţia martorilor, cooperare între serviciile de investigaţii şi de reprimare.
Dincolo de aspectele relative la combaterea criminalităţii organizate transfrontaliere, în cuprinsul Convenţiei se pune un accent deosebit pe promovarea celor mai bune practici şi politici pentru a asigura prevenirea criminalităţii transnaţionale organizate. În acest sens, a fost stabilită în sarcina statelor semnatare de a elabora măsuri legislative, administrative sau de alt tip care au ca scop prevenţia şi care să fie axate pe următoarele direcţii:
1. cooperarea între serviciile de investigare şi reprimare, dar şi între procurori şi entităţile private interesate;
2. elaborarea de norme, proceduri şi coduri deontologice care să asigure integritatea entităţilor publice, private, dar şi a profesiilor liberale, cum ar fi cele de jurist, notar, consilier fiscal şi contabil;
3. prevenirea folosirii într-un sens impropriu de către grupurile infracţionale organizate a procedurilor de achiziţie publică organizate de autorităţile publice, precum şi a subvenţiilor şi licenţelor acordate de către acestea;
4. prevenirea folosirii într-un sens impropriu de către grupurile infracţionale organizate a persoanelor juridice, sens în care se instituie obligaţia de asigurare a transparenţei şi integrităţii persoanelor fizice şi juridice care asigură administrarea şi/sau gestionarea persoanelor juridice.
Pentru a se asigura îmbunătăţirea capacităţii statelor-părţi la Convenţie de a combate criminalitatea transnaţională organizată, dar şi pentru a se asigura promovarea şi verificarea modului de aplicare a Convenţiei a fost instituită o conferinţă a statelor-părţi, ce urmează să fie convocată de către Secretarul General al ONU.
Diferendele cu privire la interpretarea sau aplicarea Convenţiei se soluţionează, în principal, prin negociere şi în măsura în care nu pot fi soluţionate printr-o negociere într-o perioadă rezonabilă, acestea vor fi supuse arbitrajului. În cazul în care înlăuntrul unui termen de şase luni arbitrajul nu poate fi soluţionat, atunci diferendele vor fi soluţionate de către Curtea Internaţională de Justiţie.
Statelor-părţi le-a fost oferită posibilitatea de a nu se considera legate de modalitatea de soluţionare a diferendelor prin arbitraj, respectiv, supunerea competenţei Curţii Internaţionale de Justiţie, sens în care acestea pot formula rezerve la momentul semnării, ratificării, acceptării sau aprobării Convenţiei.
Biroul Naţiunilor Unite împotriva Drogurilor şi Criminalităţii (UNODC – United Nations Office on Drugs and Crime) asigură Secretariatul pentru Conferinţa părţilor la Convenţia de la Palermo şi este considerat a fi liderul global în lupta împotriva traficului de droguri şi a crimei transnaţionale.
Cei trei piloni de bază[8] ai activităţii acestei instituţii internaţionale pot fi sumarizaţi astfel:
– Dezvoltarea unor proiecte de cooperare pentru a creşte capacitatea statelor membre de a lupta împotriva traficului de droguri, crimei organizate şi terorismului;
– Activitate de cercetare şi analiză pentru a îmbunătăţi capacitatea de cunoaştere şi înţelegere a problemelor relative la traficul de droguri şi crimă, pentru a asigura o fundamentare corespunzătoare pentru deciziile operaţionale şi politice;
– Activitate normativă de asistenţă a statelor în procesul de ratificare şi, respectiv, implementare a tratatelor internaţionale relevante şi de dezvoltare a legislaţiei naţionale relative la traficul de droguri, criminalitate organizată şi terorism.
UNODC este mandatat pentru a ajuta guvernele să creeze un cadru legal naţional care să permită investigarea infracţiunilor care intră în sfera de aplicare a Convenţiei de la Palermo şi să asigure cadrul necesar pentru realizarea extrădării, asistenţă judiciară şi cooperare, astfel încât statele să îşi sporească capacitatea de a lupta împotriva crimei organizate, de a urmări, judeca şi pedepsi infractorii şi de a asista şi proteja victimele sau martorii.
În anul 2013 a fost creat SHERLOC, un portal care oferă acces la resursele electronice şi legile penale naţionale şi diseminează informaţia cu privire la modalitatea în care statele-părţi au implementat Convenţia de la Palermo.
Baza de date este structurată în patru domenii respectiv:
– baza de date legislativă care include legile naţionale în vigoare şi modul în care acestea s-au relaţionat la Convenţia de la Palermo;
– un domeniu de jurisprudenţă, care conţine cazuri instrumentate împotriva grupurilor de crimă organizată la nivelul statelor membre;
– un domeniu de bibliografie, care cuprinde articole;
– o evidenţă a autorităţilor naţionale desemnate să primească, răspundă şi să proceseze cererile de asistenţă judiciară, extrădare, transferul persoanelor condamnate.
UNODC publică anual un raport prin care, în esenţă, face o trecere în revistă a tendinţelor formelor specifice de crimă organizată şi prezintă demersurile, măsurile, acţiunile întreprinse de către această instituţie.
III. Cadrul juridic elaborat la nivelul Uniunii Europene pentru realizarea spaţiului de securitate, libertate şi justiţie – SLSJ
Criminalitatea organizată transnaţională este o problemă esenţială în numeroase state membre ale UE, în contextul în care, conform studiilor, aproximativ 3600 de grupuri infracţionale organizate acţionează în prezent pe teritoriul Europei.
Rapoartele întocmite de diversele organizaţii internaţionale evidenţiază faptul că Europa este cea mai dezvoltată piaţă regională pentru heroină, evaluată la 20 miliarde dolari anual, iar un număr de aproximativ 140.000 persoane sunt victime ale traficului de persoane exploatate sexual, trafic ce generează un venit anual de 3 miliarde dolari.
Cadrul juridic la nivel european a evoluat de la simple recomandări adresate statelor membre la acţiuni comune până la decizii sau decizii-cadru cu forţă obligatorie, planuri sau strategii de luptă împotriva diferitelor forme de crimă organizată, regulamente şi directive.
Din această perspectivă, în literatura juridică se opinează că politica comună de drept penal a UE a parcurs patru etape[9]:
Prima etapă a debutat cu înfiinţarea în anul 1975 a grupului Trevi[10] compus din miniştrii de interne ai ţărilor membre.
A doua etapă este considerată că a început la înfiinţarea UE, etapă în care lupta împotriva criminalităţii organizate a intrat în competenţele instituţiilor UE, în conformitate cu prevederile Tratatului de la Maastricht. Lupta împotriva criminalităţii organizate a fost inclusă în Pilonul III, respectiv, colaborarea în domeniul justiţiei şi al afacerilor interne, dar la acel moment UE nu avea competenţa de a emite acte legislative cu caracter obligatoriu pentru statele membre în acest domeniu. În acest sens, au fost emise în acea perioadă numai Rezoluţii, Recomandări, Acţiuni Comune şi au fost încheiate Convenţii între statele membre.
Convenţiile între statele membre au reprezentat principalele instrumente juridice prin care acestea şi-au asumat obligaţii în vederea realizării scopului şi obiectivelor din cadrul Pilonului III al UE. Astfel fiind, pot fi menţionate cu titlu exemplificativ pentru domeniul analizat următoarele Convenţii: Convenţia privind procedurile simplificate de extrădare între statele membre ale UE (10 martie 1995), Convenţia de extrădare între statele membre ale UE (27 septembrie 1996), Convenţia privind constituirea Oficiului European de Poliţie – Europol (încheiată la 26 iulie 1995 şi intrată în vigoare la 1 octombrie 1998).
A treia etapă se consideră că este cea mai importantă şi a început odată cu Tratatul de la Amsterdam, semnat la 2 octombrie 1997 şi intrat în vigoare la 1 martie 1999. Conform prevederilor Tratatului, obiectivul UE este „acela de a oferi cetăţenilor un nivel ridicat de protecţie într-un spaţiu de libertate, securitate şi justiţie, prin elaborarea unei acţiuni comune a statelor membre, în domeniul cooperării poliţieneşti şi judiciare în materie penală, prin prevenirea rasismului şi xenofobiei şi prin combaterea acestor fenomene”.
Pentru realizarea acestui obiectiv, Tratatul de la Amsterdam recomandă adoptarea progresivă de reguli minimale privind elementele constitutive ale infracţiunilor şi sancţiunile aplicabile în domeniile criminalităţii organizate, terorismului şi traficului de persoane.
De asemenea, tot în anul 1997, cu ocazia Consiliului European reunit la Amsterdam a devenit evident faptul că se impune adoptarea unor măsuri similare la nivel mondial, respectiv a unei convenţii internaţionale care să reglementeze lupta împotriva crimei organizate transnaţionale.
Doi ani mai târziu, respectiv la 29 martie 1999, Consiliul UE a adoptat o poziţie comună privind propunerea de convenţie a ONU împotriva crimei organizate[11].
Toate aceste demersuri au generat progrese la nivelul UE, în ceea ce priveşte crearea unui cadru juridic corespunzător care să asigure punerea în aplicare a unor măsuri pentru prevenirea şi combaterea crimei organizate.
Astfel fiind, în anul 2000, a fost adoptată de către Consiliul JAI o Strategie de combatere a criminalităţii organizate cu titlul „Prevenirea şi controlul criminalităţii organizate – strategia Uniunii Europene pentru noul mileniu”[12].
O primă concretizare a acestei Strategii a fost reprezentată de constituirea Reţelei europene de prevenire a criminalităţii, compusă din maxim trei puncte de contact, desemnate de fiecare stat membru şi un punct de contact de către Comisia Europeană[13].
Ulterior, Tratatul de la Nisa, semnat la 26 februarie 2001 şi intrat în vigoare la 1 februarie 2003, a extins sfera acţiunilor comune ce pot fi adoptate de instituţiile europene şi a înfiinţat o nouă instituţie, respectiv, Eurojust cu rolul de a coordona autorităţile naţionale care au competenţe de investigare şi urmărire penală în domeniul infracţionalităţii organizate şi transfrontaliere. Eurojust este compus din câte un membru naţional, detaşat de către fiecare stat membru, în conformitate cu sistemul său juridic, membru ce are calitatea de procuror, judecător sau ofiţer de poliţie cu competenţe echivalente[14]. Eurojust a fost constituit pentru a se îmbunătăţi cooperarea judiciară între statele membre în lupta împotriva formelor grave de criminalitate, dar şi pentru a se asigura la nivelul UE implementarea acelor măsuri structurale care să faciliteze coordonarea desfăşurării cercetărilor şi a urmăririlor penale din statele membre.
În competenţa Eurojust intră următoarele tipuri de criminalitate: tipurile de criminalitate şi infracţiunile pentru care are competenţă Europol, criminalitate informatică, frauda şi corupţia, spălarea produsului infracţiunii, infracţiuni împotriva mediului, participarea la o organizaţie criminală, alte infracţiuni comise în legătură cu tipurile de criminalitate şi infracţiunile enunţate.
Pentru a evita duplicarea şi a asigura complementaritatea, Eurojust colaborează cu Europol, Reţeaua judiciară europeană şi OLAF. În literatura juridică este menţionată existenţa unui mecanism de colaborare şi cooperare la nivel orizontal (Europol – Eurojust – Reţeaua judiciară europeană – OLAF) şi unul pe verticală, între organismele comunitare şi organele naţionale din statele membre.
Un pas important în asigurarea spaţiului european de libertate şi securitate este reprezentat de Programul de la Haga pentru consolidarea libertăţii, securităţii şi Justiţiei în UE[15], program care a stabilit următoarele priorităţi:
1. consolidarea libertăţii
2. consolidarea securităţii
3. consolidarea justiţiei
Combaterea criminalităţii organizate, în accepţiunea Programului, este posibilă prin armonizarea legislaţiei, cu accent deosebit pe armonizarea dreptului penal material, astfel încât definiţia infracţiunilor privitoare la participarea la o organizaţie criminală să fie armonizată la nivelul statelor membre.
Principalul instrument juridic la nivelul UE în domeniul analizat este Decizia-cadru 2008/841/JAI a Consiliului din 24 octombrie 2008, privind lupta împotriva crimei organizate, Decizie adoptată în conformitate cu principiul subsidiarităţii şi cu principiul proporţionalităţii. În concret, s-a apreciat că obiectivele Deciziei pot fi realizate mult mai bine la nivelul Comunităţii decât ar putea fi realizate la nivelul statelor membre şi, în consecinţă, Comunitatea poate adopta măsuri de realizare a obiectivelor.
Decizia introduce două definiţii, respectiv, cea a „organizaţiei criminale” şi cea de „asociaţie structurată”, definiţii care reiau, cu anumite particularităţi, definiţiile date de Convenţia de la Palermo pentru „grupul infracţional organizat” şi „grupul structurat”.
Decizia-cadru stabileşte obligaţia pentru statele membre de a lua măsurile necesare pentru a incrimina următoarele forme de participaţie la o organizaţie criminală:
1. comportamentul persoanei care, în mod intenţionat şi cunoscând fie scopul şi activitatea generală a organizaţiei criminale, fie intenţia organizaţiei de a comite infracţiunile respective, ia parte în mod activ la activităţile criminale ale organizaţiei, inclusiv prin furnizarea de materiale, recrutarea de noi membri, finanţare a activităţilor acesteia, cunoscând că această participare va contribui la organizarea activităţilor infracţionale ale organizaţiei[16];
2. comportamentul oricărei persoane, constând în încheierea unui acord cu una sau mai multe persoane, cu privire la exercitarea unei activităţi care, în cazul în care ar fi pusă în aplicare, ar echivala cu comiterea unei infracţiuni pasibile de o pedeapsă privativă de libertate sau unei măsuri de siguranţă privative de libertate, cu o durată maximă de cel puţin patru ani, chiar dacă persoana respectivă nu participă la executarea propriu-zisă a respectivei activităţi[17].
În ceea ce priveşte cuantumul pedepselor, se stabileşte în sarcina statelor membre obligaţia de a stabili în legislaţia naţională pedepse de cel puţin 2 până la 5 ani pentru prima formă de participare la organizaţia criminală şi două soluţii alternative pentru cea de-a doua formă de participaţie, respectiv o pedeapsă care să aibă acelaşi termen maxim ca cea prevăzută pentru infracţiunea în vederea căreia este încheiat acordul, fie un termen maxim de pedeapsă de cel puţin 2 până la 5 ani.
Decizia-cadru reglementează, cu titlu exemplificativ, şi circumstanţe speciale care sunt de natură să reducă şi chiar să scutească infractorul de ispăşirea pedepsei, în cazul în care infractorul renunţă la activităţile infracţionale şi furnizează informaţii autorităţilor administrative sau judiciare, informaţii pe care aceştia nu ar fi putut să le obţină altfel.
Similar cu prevederile Convenţiei de la Palermo, şi în cadrul Deciziei-cadru sunt prevederi care impun statelor obligaţia de a se asigura că persoanele juridice sunt responsabile pentru infracţiunile de participare la o organizaţie criminală în cele două forme mai sus enunţate, în situaţia în care aceste infracţiuni sunt comise în beneficiul lor de orice persoană care acţionează individual sau ca membru al unui organ de administrare/conducere. Statele membre sunt, de asemenea, obligate să ia măsuri pentru angajarea răspunderii persoanei juridice şi pentru ipoteza în care lipsa de supraveghere sau de control al unei persoane care are calitatea de membru în organele de conducere şi administrare a făcut posibilă comiterea de către o altă persoană aflată sub autoritatea acesteia a oricăreia dintre infracţiunile ce intră în sfera de reglementare a Deciziei-cadru.
Dincolo de sancţiunile penale care pot fi aplicate persoanelor juridice, Decizia-cadru enumeră cu titlu exemplificativ şi alte tipuri de sancţiuni ce pot fi aplicate persoanelor juridice, cum ar fi: anularea dreptului de a primi avantaje sau ajutor public, interdicţia temporară sau permanentă de a exercita o activitate comercială, plasarea sub control judiciar, lichidarea judiciară, închiderea temporară sau permanentă a proprietăţilor care au fost folosite pentru comiterea infracţiunilor.
Referitor la competenţa investigării şi judecării faptelor care intră în sfera de aplicare a Deciziei-cadru 2008/841/JAI, Consiliul a stabilit atât regula locului comiterii infracţiunii, cât şi regula cetăţeniei autorului şi naţionalităţii persoanei juridice, în beneficiul căreia a fost comisă infracţiunea. În ipoteza conflictelor pozitive de competenţă teritorială, statele membre trebuie să coopereze pentru a decide care dintre ele va declanşa urmărirea, astfel încât procedurile să poată fi centralizate într-un singur stat membru. Pentru realizarea acestui scop, statele membre pot solicita sprijinul Eurojust sau al oricărui organism sau mecanism existent în cadrul UE constituit pentru facilitarea cooperării dintre autorităţile lor judiciare şi coordonarea acţiunilor lor.
S-a stabilit, de asemenea, obligaţia statelor membre ca în cazul în care nu îi extrădează sau nu îi predau pe proprii cetăţeni să ia măsurile necesare pentru a-şi stabili jurisdicţia asupra infracţiunilor ce fac obiect al Deciziei-cadru, în situaţia în care acestea au fost comise de către proprii cetăţeni în afara teritoriului naţional.
Dispoziţiile mai sus enunţate nu exclud dreptul unui stat membru de a-şi exercita jurisdicţia în materie penală, în conformitate cu legislaţia sa naţională.
Termenul acordat statelor membre pentru a pune în aplicare măsurile necesare stabilirii cadrului juridic a fost la data de 11 mai 2010, urmând ca, pe baza informaţiilor cu privire la stadiul transpunerii în legislaţia naţională, dar şi unui raport întocmit de Comisie, Consiliul să evalueze până la data de 11 decembrie 2012 modul în care au fost luate de către statele membre măsurile de conformare.
A patra etapă urma să înceapă cu adoptarea Constituţiei europene, lucru care nu s-a mai întâmplat.
Extinderile succesive ale UE care au dus la un număr de 28 de state membre au impus nevoia de reformă a structurii, modului de funcţionare şi a modului de luare a deciziilor la nivel european.
Prima tentativă de reformă a reprezentat-o Tratatul de instituire a unei Constituţii europene, care avea rolul de a înlocui tratatele fondatoare ale UE cu o Constituţie europeană. Deşi Constituţia europeană a fost semnată la Roma în anul 2004, ea nu a fost ulterior ratificată de către statele membre, situaţie în care a apărut nevoia identificării unei alternative la aceasta.
Alternativa a reprezentat-o elaborarea unui tratat de modificare a tratatelor fondatoare. Astfel fiind, la 13 decembrie 2007 a fost semnat la Lisabona de către statele membre noul tratat de modificare, acesta intrând în vigoare la 1 decembrie 2009, după ratificarea sa de către toate statele membre UE. Tratatul de la Lisabona s-a inspirat din Tratatul constituţional, preluând într-o formă diferită mare parte din reformele instituţionale şi politice, care erau avute în vedere de către Constituţia europeană.
O importantă modificare adusă de Tratatul de la Lisabona se referă la spaţiul european de libertate, securitate şi justiţie, în sensul în care se sporesc competenţele UE în ceea ce priveşte controlul la frontiere, dreptul de azil şi imigrare, cooperarea judiciară în materie civilă, cooperarea judiciară în materie penală şi cooperarea poliţienească.
Prin Tratat sunt stabilite următoarele domenii ale criminalităţii: terorism, trafic de persoane şi exploatarea sexuală a femeilor şi copiilor, traficul ilicit de droguri, traficul ilicit de arme, spălarea banilor, corupţia, contrafacerea mijloacelor de plată, criminalitatea informatică, criminalitatea organizată.
Considerând dinamica criminalităţii, în Tratat se prevede faptul că este posibilă identificarea altor domenii ale criminalităţii, sens în care Consiliul poate adopta o decizie în unanimitate, după aprobarea Parlamentului European, prin care să fie adăugate şi alte domenii.
Pentru a se asigura apropierea actelor cu putere de lege şi a normelor administrative ale statelor în materie penală, Tratatul dă dreptul Parlamentului European şi Consiliului să hotărască, prin directive adoptate conform procedurii legislative ordinare, cu privire la definirea infracţiunilor şi a sancţiunilor în domenii ale criminalităţii care prezintă o dimensiune transfrontalieră. Directiva este un act legislativ care stabileşte obiectivul pe care trebuie să îl atingă statele membre, fiecare însă dintre acestea având libertatea de a decide asupra modalităţilor de îndeplinire a obiectivului stabilit[18].
De asemenea, tot prin directive, se dă dreptul Parlamentului European şi Consiliului să stabilească norme minime pentru a asigura recunoaşterea reciprocă a hotărârilor judecătoreşti în materie penală, precum şi cooperarea poliţienească şi judiciară, cu privire la următoarele aspecte:
– admisibilitatea reciprocă a probelor între statele membre;
– drepturile persoanelor în procedura penală;
– drepturile victimelor criminalităţii;
– alte elemente speciale ale procedurii penale identificate de către Consiliu, în prealabil, printr-o decizie[19].
Tratatul reafirmă rolul Eurojust în susţinerea şi consolidarea cooperării dintre autorităţile naţionale de cercetare şi urmărire penală în legătură cu formele grave de criminalitate. Astfel fiind, se acordă dreptul Parlamentului European şi Consiliului ca, prin regulament, acte legislative cu caracter obligatoriu, să determine structura, funcţionarea, competenţele şi atribuţiile Eurojust.
De asemenea, elementul de noutate este dat de faptul că este prevăzută posibilitatea ca printr-un regulament să se poată institui un Parchet European care să acţioneze pentru combaterea infracţiunilor care aduc atingere intereselor financiare ale UE. În cazul în care Consiliul decide cu unanimitate, după aprobarea Parlamentului European, înfiinţarea Parchetului European, tot prin regulament urmează să fie stabilit statutul acestuia, condiţiile de exercitare a atribuţiilor, regulamentul de procedură, normele care reglementează admisibilitatea probelor şi normele aplicabile controlului jurisdicţional al actelor de procedură îndeplinite de către acesta.
În ceea ce priveşte cooperarea poliţienească, Tratatul prevede faptul că Parlamentul European şi Consiliul au dreptul să hotărască într-o procedură legislativă ordinară măsuri referitoare la:
– colectarea, stocarea, prelucrarea şi analiza informaţiilor din domeniu, precum şi schimbul de informaţii,
– sprijinirea formării profesionale a personalului, precum şi cooperarea privind schimbul de personal, echipamentele şi cercetarea criminalistică,
– tehnici comune de investigare privind formele grave de criminalitate organizată.
Reglementările relative la cooperarea operativă între autorităţi prevăd că măsurile pot fi stabilite de către Consiliu numai într-o procedură legislativă specială, după consultarea Parlamentului European.
Similar cu normele care reglementează activitatea Eurojust, şi în cazul Europol se prevede faptul că Parlamentul European şi Consiliul au dreptul să hotărască, prin regulament, structura, funcţionarea, competenţa şi atribuţiile Europol. Orice acţiune cu caracter operativ a Europol poate fi însă desfăşurată numai în cooperare cu autorităţile statului membru/statelor membre al cărui/ale căror teritoriu/teritorii este/sunt implicat/e şi cu acordul acestuia/acestora, cu precizarea că aplicarea măsurilor coercitive este în sarcina exclusivă a autorităţilor naţionale competente.
Tratatul de la Lisabona a fost cel care a asigurat cadrul legal pentru concretizarea eforturilor în vederea asigurării libertăţii de mişcare şi răspunsului european efectiv la ameninţările globale.
Tratatul a reafirmat nevoia protecţiei drepturilor fundamentale şi a controlului democratic asupra politicilor UE relative la securitatea internă şi a fost cel care a făcut din Parlamentul European un co-legislativ în materie de cooperare poliţienească şi judiciară în domeniul crimei organizate.
IV. Concluzii
Analiza instrumentelor juridice elaborate de către organizațiile internaționale de securitate relevă faptul că la nivelul ONU putem vorbi de un drept consensual și, respectiv, mecanisme de monitorizare a modului de implementare de către statele-părți ale Convenției de la Palermo.
Aceste mecanisme de monitorizare se realizează prin intermediul Conferinței statelor-părți la Convenție. Astfel fiind, la ultima Conferință care a avut loc la Viena în perioada 17-21 octombrie 2016 au fost adoptate o serie de rezoluții și decizii. În sinteză, Conferința a fost axată pe revizuirea mecanismului de punere în aplicare a Convenției de la Palermo și a Protocoalelor acesteia, sporirea eficienței autorităților centrale în cooperarea internațională în materie penală, cu accent deosebit pe problema extrădării și asistență juridică reciprocă și cooperare internațională în scopul confiscării.
Prin Convenția de la Palermo, fiecare stat-parte s-a obligat să ia toate măsurile necesare, inclusiv legislative și administrative, conform principiilor fundamentale ale dreptului său intern, pentru a asigura executarea obligațiilor izvorâte din Convenție.
Infracțiunile prevăzute de Convenție, respectiv participarea la un grup infracțional organizat, spălarea produsului infracțiunii, corupția, împiedicarea bunei funcționări a justiției, urmează să fie stabilite în dreptul intern de fiecare stat-parte, independent de natura lor transnațională sau de implicarea unui grup infracțional organizat, fiecare stat-parte putând să adopte măsuri mai stricte sau mai severe decât cele care sunt prevăzute în Convenție.
Convenţia de la Palermo are 187 de părţi, dintre care până la acest moment au fost depuse semnături, respectiv instrumentele de ratificare/acceptare/aprobare/aderare de către 147 de părţi[20]. Este de menționat și faptul că o serie de state au înțeles să formuleze declarații și rezerve la Convenția de la Palermo.
Convenţia şi cele două Protocoale relative la traficul de fiinţe umane, în special femei şi copii, respectiv traficul de migranţi au fost ratificate fără rezerve de România prin Legea nr. 565/2002[21].
România a aderat la Protocolul împotriva fabricării şi traficului ilegal de arme de foc, piese şi componente ale acestora, precum şi de muniţii prin Legea nr. 9/2004[22], promulgată prin Decretul-lege nr. 60/19.02.2004[23].
La nivelul Uniunii Europene, în ceea ce privește criminalitatea transfrontalieră și crima organizată, analiza a relevat existența următoarelor tipuri de acte juridice cu caracter obligatoriu pentru statele-membre:
– Regulamente, adoptate în conformitate cu procedura legislativă ordinară, cu privire la structura, funcționarea, domeniul de acțiune și atribuțiile Eurojust, Europol;
– Regulament, adoptat în conformitate cu procedura legislativă specială, cu privire la structura, funcționarea, domeniul de acțiune și atribuțiile Parchetului European;
– Directive, adoptate în conformitate cu procedura legislativă ordinară prin care:
a) se stabilesc norme minime cu privire la definirea infracțiunilor și a sancțiunilor în următoarele domenii ale criminalității: terorism, trafic de persoane şi exploatarea sexuală a femeilor şi copiilor, traficul internaţional de droguri, traficul internaţional de armament, spălarea de bani, corupţia, contrafacerea mijloacelor de plată, criminalitatea informatică și criminalitatea organizată;
b) se facilitează recunoașterea reciprocă a hotărârilor judecătorești și a deciziilor judiciare, precum și cooperarea polițienească și judiciară în materie penală cu dimensiune transfrontalieră;
– Decizii-cadru privind lupta împotriva crimei organizate;
– Decizii care pot fi adoptate de Consiliu în unanimitate, prin care se stabilesc:
a) alte domenii ale criminalității față de cele enumerate exhaustiv în paragrafele precedente;
b) se extind atribuțiile Parchetului European.
În ceea ce privește Parchetul European, este de menționat faptul că unanimitatea prevăzută de art. 86 din TFUE[24] nu a fost realizată și, în consecință, Regulamentul nu a fost adoptat.
Date fiind cele de mai sus, întrucât cel puțin nouă state-membre ale Uniunii Europene au dorit stabilirea unei forme de cooperare consolidată, pe baza proiectului de Regulament relativ la Parchetul European s-a solicitat autorizarea de a stabili o formă de cooperare consolidată pentru combaterea infracțiunilor care aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii Europene.
[1] Convenţia unică asupra stupefiantelor din 13 mai 1961, care a fost modificată şi completată prin Protocolul din 1972; Convenţia ONU privind substanţele psihotrope, adoptată la data de 21 februarie 1971.
[2] Recomandarea nr. R(2000) 11 a Comitetului Miniştrilor către statele membre privind lupta împotriva traficului de fiinţe umane în scopul exploatării sexuale; Recomandarea nr. R(2001) 16 a Comitetului Miniştrilor către statele membre privind protecţia copiilor împotriva exploatării sexuale.
[3] Convenţia ONU pentru reprimarea capturării ilicite de aeronave, semnată la Haga la 16 decembrie 1970; Convenţia ONU pentru reprimarea de acte ilicite îndreptate contra siguranţei aviaţiei civile, semnată la Montreal la 23 septembrie 1971.
[4] Protocolul privind prevenirea, reprimarea şi pedepsirea traficului de persoane, în special al femeilor şi copiilor.
[5] Protocolul împotriva traficului ilegal de imigranţi pe calea terestră, a aerului şi pe mare.
[6] Protocolul împotriva fabricării şi traficului ilegal de arme de foc, piese şi componente ale acestora, precum şi de muniţii.
[7] Art. 3 alin. (2) din Convenţia Naţiunilor Unite împotriva criminalităţii transnaţionale organizate din 15 noiembrie 2000.
[8] A se vedea aici.
[9] E. Hasanov, Infracţionalitatea în domeniul drogurilor şi împotriva ei în Uniunea Europeană, Ed. Ideea Europeană, Bucureşti, 2007, pp. 34-42.
[10] Numele grupului provine de la abrevierea: „Terrorism, radicalisme, extremism et violence international”
[11] Poziţia comună 1999/235/JAI din 29 martie 1999 definită de Consiliu pe baza Art. K.3 din TUE privind propunerea de convenţie a ONU împotriva crimei organizate, publicată în JO L87 din 31 martie 1999, pp. 1-2.
[12] Decizia a fost adoptată sub nr. 2000/C 124/01 publicată în JO nr. C124 din 3 mai 2000.
[13] Decizia Consiliului 2001/427/JAI din 28 mai 2001 de instituire a unei reţele europene de prevenire a criminalităţii, publicată în JO nr. L153 din 8 iunie 2001.
[14] Decizia Consiliului 2002/187/JAI din 28 februarie 2002 de instituire a Eurojust în scopul consolidării luptei împotriva formelor grave de criminalitate, publicată în JO nr. L063 din 6 martie 2002.
[15] Publicat în JO nr. 053 din 5 martie 2005, pp. 1-15.
[16] Art. 2 lit. a) din Decizia-cadru 2008/841/JAI.
[17] Art. 2 lit. b) din Decizia-cadru 2008/841/JAI.
[18] A se vedea aici.
[19] Art. 82 alin. (2) din TFUE.
[20] A se vedea aici.
[21] Legea nr. 565/2002 pentru ratificarea Convenţiei Naţiunilor Unite împotriva criminalităţii transnaţionale organizate, a Protocolului privind prevenirea, reprimarea şi pedepsirea traficului de persoane, în special al femeilor şi copiilor, adiţional la Convenţia Naţiunilor Unite împotriva criminalităţii transnaţionale organizate, precum şi a Protocolului împotriva traficului ilegal de migranţi pe calea terestră, a aerului şi pe mare, adiţional la Convenţia Naţiunilor Unite împotriva criminalităţii transnaţionale organizate, adoptate la New York la 15 noiembrie 2000, publicată în M. Of. nr. 813 din 8 noiembrie 2002.
[22] Legea nr. 9/2004 pentru aderarea României la Protocolul împotriva fabricării şi traficului ilegal de arme de foc, piese şi componente ale acestora, precum şi de muniţii, adoptat la New York la 31 mai 2001, adiţional la Convenţia Naţiunilor Unite împotriva criminalităţii transnaţionale organizate, adoptată la New York la 15 noiembrie 2000 publicată în M. Of. nr. 179 din 2 martie 2004.
[23] Decretul-lege nr. 60/2004 privind promulgarea Legii pentru aderarea României la Protocolul împotriva fabricării şi traficului ilegale de arme de foc, piese şi componente ale acestora, precum şi de muniţii, adoptat la New York la 31 mai 2001, adiţional la Convenţia Naţiunilor Unite împotriva criminalităţii transnaţionale organizate, adoptată la New York la 15 noiembrie 2000 a fost publicat în M. Of. nr. 179 din 2 martie 2004.
[24] Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene.
Avocat Alina Lefter
Partener SPARL DRAGOMIR ŞI ASOCIAŢII
- Flux integral: www.juridice.ro/feed
- Flux secţiuni: www.juridice.ro/*url-sectiune*/feed
Pentru suport tehnic contactaţi-ne: tehnic@juridice.ro
