Definirea ”funcționarului public” în două legi distincte. Încălcarea standardului de claritate și previzibilitate a sistemului național de legi
27 aprilie 2017 | Florin ȘTIOLICĂ
Florin Știolică
Dispozițiile articolului 73 din Constituția României, alineatul (3) litera j) stipulează expressis verbis că statutul funcționarilor publici este lege organică. În conformitate cu dispozițiile constituționale menționate, a fost adoptată Legea organică numărul 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici.
În conformitate cu dispozițiile articolului 73 alineatul (3), legile organice sunt strict și limitativ prevăzute de Constituție. Între acestea sunt enumerate: litera h) – infracţiunile, pedepsele şi regimul executării acestora; litera j) – statutul funcţionarilor publici.
Deci, „Statutul funcționarilor publici” este stabilit prin lege organică. Pe de altă parte, în materie penală, numai infracțiunile, pedepsele și regimul executării acestora au regim organic; definițiile unor categorii de subiecți activi nu au caracter organic.
Pe de altă parte, două legi de grade și puteri egale egale, ambele organice, nu pot defini în cuprinsul lor instituții juridice specifice fiecăreia cealaltă ori altor legi organice. Fiecare lege organică își definește sfera de reglementare a raporturilor juridice, precum și subiecții cărora se adresează.
În materia definirii și reglementării raporturilor juridice pentru ceea ce privește funcția publică și funcționarul public a fost adoptată Legea organică numărul 188/1999, republicată.
Definiția ”funcționarului public” este o definiție organică și constituțională, conform dispozițiilor articol 2 alineat (2) din Legea numărul 188/1999, iar atribuțiunile de serviciu sunt enumerate la articol 3 din legea specială.
La articolul 4 se stipulează că ”raporturile de serviciu se nasc și se exercită pe baza actului administrativ de numire, emis în condițiile legii”. Prin ”condițiile legii” se înțelege definiția actului administrativ, respectiv prin legea specială și, la rându-i, organică, a contenciosului administrativ (articolul 73 alineat (3) litera k) din Constituția României) – Legea numărul 554/2004.
Potrivit dispozițiilor articolului 2 alineat (1) litera c) din Legea numărul 554/2004, prin act administrativ se înțelege ”actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ”.
Din interpretarea sistematică a normelor de reglementare în materie constituțională și administrativă rezultă fără putință de tăgadă trei consecințe:
a) Că definiția ”funcționarului public” și a ”actului administrativ” sunt strict reglementate prin legi speciale și organice;
b) Că nu poate fi dublu-reglementată definiția „funcționarului public”;
c) Că legea nu poate fi aplicată pe instituții juridice, adică nu poate fi aplicată Legea organică 188/1999 în materia funcționarilor publici pentru reglementări generale, însă răspunderea penală să fie normată legal printr-o altă lege, în speță Codul penal (Decizia C.C.R. nr. 265/2014; Decizia Î.C.C.J. nr. 8/2014).
Legea numărul 188/1999 se aplică integral cu privire la definiție, obligații, drepturi corelative, răspunderea funcționarului public. Numai depășirea limitelor fixate prin Legea numărul 188/1999 poate atrage răspunderea penală, dar numai dacă această depășire atrage o astfel de răspundere. Legea penală însă nu poate redefini instituții juridice deja reglementate prin legi cu forță juridică superioară.
Conflictul de legalitate și, concurent, de constituționalitate dintre dispoziții Codului penal și ale Statutului funcționarilor publici este vădit, întrucât Codul penal, definind funcționarul public în sensul propriei materii de reglementare, încalcă prevederile articolului 117 din Legea numărul 188/1999 care impun interdicția ca norma penală (sau de altă natură) să nu contravină legislației specifice funcției publice.
Prin încălcarea interdicției de reglementare peste limitele trasate prin legislația specifică funcției publice Codul penal, definirea ”funcționarului public” încalcă principiul securității juridice cu consecința lipsei de previzibilitate a legii penale. Astfel, salariații unor instituții private nu au posibilitatea de a-și ajusta conduita, întrucât, dacă s-ar încadra în limitele de reglementare ale Legii numărul 188/1999, nu ar mai face parte din corpul privat al funcționarilor, ci din cel public, și, dacă s-ar încadra în limitele de reglementare ale Codului penal cu privire la funcționarii publici, prin asimilare, ar putea pretinde beneficiile, garanțiile și protecțiile conferite de Legea numărul 188/1999.
Este, desigur, vădit nelegal ca în materia răspunderii penale să fie atrași funcționari simpli, dar declarați prin asimilare ”funcționari publici” cât timp aceștia, funcționarii simpli, nu beneficiază și de drepturile prevăzute de Legea numărul 188/1999. Spre exemplu, nu vedem de ce funcționarii simpli răspund penal ca niște funcționari publici, dar nu se pot înscrie și nu pot face parte din Agenția Națională a Funcționarilor Publici; de ce ”funcționarilor” li se aplică legislația comună a muncii în litigiile de muncă, însă în materia răspunderii penale li se agravează statutul prin tratarea lor din punct de vedere penal ca ”funcționari publici”. Sunt multe alte multe exemple întemeiate pe Legea organică 188/1999.
Nu mai puțin, în același sens se pronunță Curtea Constituțională a României prin Decizia numărul 603/2015, Curtea constatând că ”prin dispoziţiile articol 308 alineat (1) din Codul penal, sancţionând penal fapte ce contravin unor interese pur private, legiuitorul le-a calificat pe acestea din urmă ca având caracter public, ceea ce a dus la o limitare disproporţionată a dreptului la muncă şi a libertăţii economice ale persoanelor care îşi desfăşoară activitatea în mediul privat. În aceste condiţii, protecţia penală astfel reglementată, deşi adecvată sub aspectul finalităţii, aceea a protejării unor valori sociale chiar şi private, nu este necesară şi nu respectă un raport just de proporţionalitate între severitatea măsurii ce poate fi luată şi interesul individual al persoanelor.”
În opinia noastră este încălcat standardul de claritate și previzibilitate a sistemului de legi menționat mai sus, care, pe de-o parte, stabilește că legea specială a funcționarilor publici se completează cu legea penală, însă doar în măsura în care aceasta din urmă nu contravine legislației specifice funcției publice (Legea numărul 188/1999), iar pe de altă parte trasează caracterul general al normei penale (articolul 308 Cod penal) care înglobează în categoria funcționarilor publici orice persoană care exercită o activitate în cadrul unei persoane juridice de drept privat și care nu exercita un serviciu public. Se observă deci că legea penală contravine legii speciale a funcționarilor publici, deoarece exercitarea unei activități în cadrul unei persoane de drept privat este incompatibilă cu “legislația specifică funcției publice”. Așadar, destinatarul sistemului de acte normative nu va putea ști cu exactitate cărui corp de funcționari aparține, care dintre legi se aplică: legea specială a funcționarilor publici, care nu permite reglementări paralele care contravin acestei legi speciale, sau legea penală, care conține o prevedere care contravine legii speciale a funcționarilor publici.
Evident, conflictul de legalitate și de constituționalitate a fost evocat într-o cauză particulară pendinte, cererea privind sesizarea Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a fost admisă. În schimb, cererea privind sesizarea Curții de Justiție a Uniunii Europene cu întrebări preliminare a fost respinsă, deși, din punct de vedere procedural, chestiunea dedusă admiterii fiind ridicată direct în fața instanței de apel, urma să fie verificată numai sub aspectul admisibilității, condițiile de admisibilitate fiind întrunite cumulativ.
În ceea ce privește formularea întrebărilor preliminare și a motivării cererii privind sesizarea Curții de Justiție a Uniunii Europene, aducem călduroase mulțumiri colegului nostru, domnul avocat Vlad Ștefan, cel care a reformulat și intervertit întregul raționament juridic specific sistemului național în întrebări preliminare și motivare în susținere specifice sistemului particular al Curții de Justiție Europene.
Gândirea stimatului nostru coleg Vlad Ștefan poate fi regăsită în articolul publicat pe portalul JURIDICE.ro sub semnătura sa.
Avocat Florin Știolică
- Flux integral: www.juridice.ro/feed
- Flux secţiuni: www.juridice.ro/*url-sectiune*/feed
Pentru suport tehnic contactaţi-ne: tehnic@juridice.ro
