Secţiuni » Arii de practică » Protective » Drept constituţional
Drept constituţional
DezbateriCărţiProfesionişti

Consideraţii referitoare la Decizia nr. 55/2014 a Curţii Constituţionale a României şi la statutul juridic al unor înalţi funcţionari publici
22.05.2017 | Irina ALEXE

Secţiuni: C. administrativ, Drept constitutional, RNSJ, Selected, Studii
JURIDICE - In Law We Trust
Irina Alexe

Irina Alexe

* Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014 a Curții Constituționale a României, referitoare la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2013 pentru stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcționalității administrației publice locale, a numărului de posturi și reducerea cheltuielilor la instituțiile și autoritățile publice din subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor, a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 136 din 25 februarie 2014.

Este unanim recunoscut în doctrină faptul că, pentru a avea o administrație publică profesionistă, coerentă și eficientă, este necesară crearea unor mecanisme și instituirea unor garanții legale care să permită dezvoltarea unui serviciu public de calitate. Astfel, se arată că „stabilitatea este o trăsătură care caracterizează exercitarea funcţiei publice şi statutul funcţionarului public”[1], şi că „ocrotirea stabilităţii funcţionarului public este importantă atât pentru funcţionarea corespunzătoare a serviciului public, cât şi pentru funcţionarul public, care trebuie apărat de eventualele abuzuri la care ar putea să fie supus”[2].

În opinia noastră exprimată în timp, pentru realizarea acestui deziderat ar fi necesar ca toate forţele politice să stabilească, de comun acord, să reglementeze şi să respecte ulterior acele reglementări, care sunt acele posturi din administraţia publică care pot fi ocupate de persoane afiliate unei formaţiuni politice şi care sunt acele funcţii publice ce trebuie să asigure coerenţa şi stabilitatea statului în situaţia în care se schimbă puterea politică[3].

Unul dintre mecanismele prevăzute de lege, care are menirea de a asigura coerența și stabilitatea autorității sau a instituției publice în momentul schimbării puterii politice este înaltul funcționar public.

Potrivit legii[4], categoria înalţilor funcţionari publici cuprinde persoanele care sunt numite în una dintre următoarele funcţii publice: secretar general al Guvernului şi secretar general adjunct al Guvernului, secretar general din ministere şi alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, prefect, secretar general adjunct din ministere şi alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, subprefect şi inspector guvernamental.

În România legea nu defineşte în mod expres înaltul funcţionar public, lăsând doctrina să formuleze o astfel de definiţie[5].

Astfel, dacă prefectul este menţionat în Constituţie[6] (ca fiind reprezentantul Guvernului pe plan local, care conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale, exercitând controlul de legalitate cu privire la actele autorităţilor administraţiei publice locale, iar atribuţiile acestuia sunt stabilite de lege[7]) şi secretarul general are atribuţiile stabilite în lege, în ceea ce priveşte inspectorii guvernamentali, aceştia sunt doar prevăzuţi de lege ca făcând parte din categoria înalţilor funcţionari publici, unele dintre atribuţiile generale ale acestora fiind prevăzute de hotărâre, iar altele urmând a fi stabilite individual, prin decizie a prim-ministrului. Am apreciat[8] ca fiind criticabilă această modalitate de reglementare, întrucât, potrivit Constituţiei[9], statutul funcţionarilor publici se stabileşte prin lege organică, iar doctrina precizează că, atunci când vorbim despre statut, vorbim inclusiv despre atribuţii şi exercitarea acestora, putând concluziona că inclusiv atribuţiile inspectorilor guvernamentali ar fi trebuit stabilite prin lege.

Nu numai că acest lucru nu a fost realizat în anii de existență a inspectorului guvernamental, dar, în vara anului trecut, prin emiterea și aplicarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2013[10], această categorie de înalți funcționari publici a fost, practic, desființată.

Am semnalat[11], încă din toamna anului trecut, faptul că, în opinia noastră, felul în care guvernanții au înțeles să aplice legislația de nivel superior, referitoare la înaltul funcționar public, precum și să modifice acele norme care constituiau garanțiile asigurării, în acest domeniu, a unui serviciu public de calitate, stabil și profesionist, pot conduce la concluzia că, în viitorul apropiat, categoria înalților funcționari publici ar putea fi desființată, iar un argument pentru susținerea acestei concluzii a fost cel că, imediat după apariția ordonanței de urgență, la data de 31 iulie 2013, au fost emise și publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, deciziile prim-ministrului prin care mai mult de 50 de inspectori guvernamentali au fost eliberați din înaltele funcții publice pe care le ocupau în condițiile legii[12]. Am arătat, în același timp, care sunt criticile de neconstituționalitate ce au putut fi aduse textului ordonanței de urgență prin care între cazurile de încetare de drept a raportului de serviciu al funcționarului public a fost introdus, doar pentru o anumită parte a înalților funcționari publici, unii dintre inspectorii guvernamentali, un nou caz de încetare de drept a raportului de serviciu[13]. Astfel, potrivit ordonanței, raportul de serviciu al funcționarului public încetează de drept la împlinirea unui termen de 3 luni de la data numirii prin mobilitate în funcția publică corespunzătoare categoriei de înalți funcționari publici de inspector guvernamental.

Au fost și rămân criticabile, în opinia noastră, atât maniera de reglementare a unui astfel de caz de încetare de drept a raportului de serviciu, cât și reglementarea în sine. Dacă, analizând dimensiunea managerială a unei astfel de reglementări, am putea să găsim argumente firave care să o susțină (deși, în opinia noastră, exprimată și cu alte ocazii, nu desființarea subcategoriei inspectorilor guvernamentali era soluția optimă pentru rezolvarea problemelor cu care aceasta se confrunta, ci reglementarea atribuțiilor, precum și utilizarea și valorificarea experienței profesionale a acestor înalți funcționari publici, în interesul administrației), analizând dimensiunea juridică a acestei reglementări am subliniat mai multe aspecte criticabile, cum ar fi:

1. Deși Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență numai în situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, în anul 2013 au fost emise peste 110 ordonanțe de urgență.

2. Ordonanțele de urgență nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și îndatoririle prevăzute de Constituție[14]. Cu toate acestea, instituirea cazului de încetare de drept a raportului de serviciu al înaltului funcționar public afectează dreptul la muncă al inspectorului guvernamental, fiind de notorietate faptul că un înalt funcționar public nu poate refuza, decât în anumite condiții prevăzute în mod expres în lege, mobilitatea dintr-o altă funcție din categoria înalților funcționari publici în funcția de inspector guvernamental.

3. Cazul de încetare de drept a raportului de serviciu a fost instituit doar pentru o parte a înalților funcționari publici, adică pentru o parte a inspectorilor guvernamentali, cei numiți în funcția de inspector guvernamental prin mobilitate, nu și pentru inspectorii guvernamentali numiți în funcție prin transfer sau prin celelalte modalități prevăzute de lege și nici pentru cazurile în care mobilitatea se aplică pe alte funcții din categoria înalților funcționari publici, cum ar fi, de exemplu, funcția de prefect, subprefect, secretar general sau secretar general adjunct, fiind astfel încălcate și dispozițiile alin. (1) al articolului 16 din Constituție, intitulat Egalitatea în drepturi, potrivit cărora cetățenii sunt egali în fața legii și a autorităților publice, fără privilegii și fără discriminări.

Deși în cadrul dezbaterilor parlamentare din Senat, care a avut calitatea de cameră decizională, a fost propus un amendament[15] prin care acest caz de încetare de drept a raportului de serviciu al inspectorului guvernamental să fie eliminat din textul ordonanței de urgență, acesta a fost respins inițial de membrii comisiilor care au întocmit raportul referitor la proiectul de lege și, ulterior, de Senat.

Curtea Constituțională a fost sesizată[16], la data de 19 decembrie 2013, de către un grup de deputați, atât cu privire la neconstituționalitatea legii de aprobare, precum și a ordonanței de urgență supusă aprobării, sesizare care a fost motivată în principal pe încălcarea dispozițiilor art. 115 alin. (6) din Constituția României și pe practica anterioară a Curții Constituționale în această materie. Astfel, semnatarii sesizării adresate Curții Constituționale nu fac nici o referire explicită la modificarea intervenită în statutul inspectorului guvernamental prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2013, dar se referă în mod explicit, fără a detalia, la afectarea regimului constituțional și legal al unor instituții fundamentale ale statului.

Astfel, îndeplinind în prealabil procedurile legale, Curtea Constituțională a admis, la data de 5 februarie 2014, cu majoritate de voturi, obiecția de neconstituționalitate formulată și a constatat că dispozițiile Legii privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2013 pentru stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcționalității administrației publice locale, a numărului de posturi și reducerea cheltuielilor la instituțiile și autoritățile publice din subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor sunt neconstituționale față de criticile formulate, raportate la art. 115 alin. (6) din Constituție.[17]

Ne raliem opiniei concurente, semnată de doi dintre judecătorii Curții Constituționale[18], în care se argumentează, prin invocarea dispozițiilor Legii nr. 47/1992 și jurisprudenței anterioare a Curții Constituționale, faptul că aceasta, admițând obiecția de neconstituționalitate, ar fi trebuit să își exercite controlul de constituționalitate și în afara limitelor sesizării, prin raportare la alte dispoziții constituționale.  Autorii opiniei au avut în vedere dispozițiile art. 115 alin. (4) din Constituție și au semnalat faptul că motivele care au stat la baza adoptării ordonanței de urgență sunt unele de oportunitate, care, în mod evident, nu pot fi invocate pentru adoptarea unei ordonanțe de urgență și au constatat că nimic nu împiedica Guvernul să inițieze un proiect de lege care să urmeze procedura de adoptare prevăzută la art. 7576 din Constituție.

Așa cum am și semnalat anterior, autorii opiniei concordante apreciază că problema respectării art. 115 alin. (4) din Constituție devine una sistemică și că este imposibil ca statul român să se confrunte cu situații extraordinare o dată la trei zile (în anul 2013, când au fost adoptate 117 ordonanțe de urgență) sau chiar o dată la două zile (în anul 2008, când au fost adoptate 230 de ordonanțe de urgență), apreciind că legiuitorul delegat ar trebui să manifeste o mai mare atenție atunci când apelează la un instrument legislativ excepțional, adică la ordonanța de urgență, pentru a nu-l transforma într-unul ordinar/general. De altfel, și doctrina de specialitate semnalează că, din păcate, Guvernul consideră ordonanța de urgență ca un privilegiu pe care Constituția i l-a pus la dispoziție, iar nu ca un act strict atașat unei anumite situații extraordinare, la a cărei depășire este chemat să contribuie. [19]

Din motivarea opiniei separate, semnată de doi dintre judecătorii Curții Constituționale[20], reținem motivarea că ordonanța de urgență nu ar fi neconstituțională, întrucât măsurile criticate și considerate neconstituționale constituie un pachet, un ansamblu convenit de Guvernul României, împreună cu organismele specializate ale Uniunii Europene și ale Fondului Monetar în vederea îmbunătățirii și eficientizării funcționării administrației publice, a raționalizării organizării sale și a reducerii cheltuielilor necesare, în vederea încadrării în limitele deficitului bugetar stabilit…, iar… aserțiunea că astfel de măsuri se pot lua numai prin lege este inexactă și neîntemeiată, întrucât ordonanțele Guvernului au forță juridică de lege, desigur, cu condiția să respecte limitele delegării legislative.

Desigur că nu putem susține o astfel de argumentare, deoarece, cum chiar cei doi judecători nuanțează în finalul argumentării, ar fi trebuit să fie respectate dispozițiile constituționale referitoare la domeniile în care nu pot fi emise ordonanțe de urgență. Am arătat anterior și a motivat și Curtea Constituțională, în opinia majoritară, că aceste dispoziții constituționale au fost încălcate. De altfel, așa cum am apreciat și cu altă ocazie[21], emiterea ordonanței de urgență a fost motivată de Guvern, în preambulul acesteia, prin eficientizarea actului administrativ, prin ajustarea și reașezarea structurilor funcționale de o manieră flexibilă, care să permită îndeplinirea cu eficiență a atribuțiilor instituționale și prin necesitatea eliminării riscului unor potențiale presiuni suplimentare asupra cheltuielilor bugetului general consolidat. Numai că, în practică, în ceea ce privește categoria înalților funcționari publici, s-a dispus eliberarea inspectorilor guvernamentali din funcția publică deținută în cadrul Secretariatului General al Guvernului. 

Apreciem că întrebarea care trebuie adresată decidenților în acest moment se referă la cum sunt sau cum pot fi reparate efectele negative pe care actul declarat neconstituțional le-a produs deja. Arătam și cu alte ocazii[22] că, după ce au fost sesizate, atât instanțele naționale, cât și cele europene au sancționat, de fiecare dată, comportamentul abuziv al autorităților cu privire la funcționarii publici. Desigur că aceste demersuri sunt de lungă durată și încercăm, de fiecare dată, să înțelegem de ce, deși sancționate, autoritățile nu înțeleg să respecte acele garanții care conduc în final la asigurarea unui serviciu public de calitate, stabil și profesionist și nu găsesc echilibrul rezonabil între măsurile dispuse și efectele, inclusiv de natură materială, ale acestora.



[1] Verginia Vedinaş, Statutul funcţionarilor publici (Legea nr. 188/1999, cu modificările şi completările ulterioare), Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2009, p. 19.
[2] Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, Editura Marvan, Bucureşti, 1934, ediţia a IV-a, p. 595.
[3] Pentru detalii a se vedea Irina Alexe, Mobilitatea înalților funcționari publici – modalitate de modificare sau de încetare a raporturilor de serviciu?,  în Revista de Drept Public nr. 4/2009, Editura C.H. Beck, București, 2009, p. 43-51; de același autor: Aspecte privind mobilitatea înalților funcționari publici reflectate de jurisprudența instanțelor din România, în Revista de Drept Public nr. 1-2/2012, Editura Universul Juridic, București, 2012, p. 90-102; Principiul neutralității politice în privința numirii înalților funcționari publici, în Bălan Emil, Iftene Cristi, Troanţă Dragoş, Varia Gabriela, Văcărelu Marius (coordonatori),  Administraţia şi puterea politică. Tendinţe şi evoluţii în spaţiul public european, Bucureşti, Comunicare.ro, 2013, p. 122-136.
[4] A se vedea art. 12 din Legea nr. 188/1999.
[5] Irina Alexe, Categoria înalţilor funcţionari publici. Tendințe actuale, paginile 136-144, în Bălan Emil, Iftene Cristi, Troanţă Dragoş, Varia Gabriela, Văcărelu Marius (coordonatori), Administraţia publică – între misiuni și constrângeri bugetare – Dimensiuni juridice și manageriale, Bucureşti, Editura Wolters Kluwer, 2014. În opinia autoarei, înaltul funcţionar public reprezintă acea categorie de funcţionari publici, apolitici, care ocupă, prin concurs naţional, o funcţie publică din categoria înalţilor funcţionari publici, realizând managementul de nivel superior în administraţia publică centrală şi în autorităţile administrative autonome şi asigurând stabilitatea funcţionării autorităţii sau instituţiei publice.
[6] A se vedea art. 123 din Constituţia României, republicată. Referitor la aceste atribuții constituționale, în cadrul sesiunii de comunicări științifice a Institutului de Ştiinţe Administrative „Paul Negulescu” şi Universității Româno-Germană desfășurată în luna mai 2013 la Sibiu, având ca temă „Revizuirea Constituției – realități, oportunități, perspective juridico-economice”, unde am prezentat lucrarea cu tema Statutul actual al prefectului. Modificări recente. Perspective, în contextul viitoarei regionalizări şi al înfiinţării unor autorităţi regionale, deliberative şi executive, precum şi al rolului constituţional al prefectului, ca reprezentant al Guvernului, am propus completarea actualului text al art. 123 alin. (5) din Constituţia României, astfel încât prefectul să poată ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, atât actele preşedintelui consiliului judeţean, cât şi actele viitoarelor autorităţi regionale, deliberative şi executive, atunci când consideră ilegale aceste acte.
[7] A se vedea Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 225 din 24 martie 2008, cu modificările şi completările ulterioare.
[8] Pentru detalii, a se vedea Irina Alexe, Mobilitatea înalților funcționari publici – modalitate de modificare sau de încetare a raporturilor de serviciu?, în Revista de Drept Public nr. 4/2009, Editura C.H. Beck, București, 2009, p. 43-51.
[9] A se vedea art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţia României, republicată.
[10] Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2013, pentru stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcționalității administrației publice locale, a numărului de posturi și reducerea cheltuielilor la instituțiile și autoritățile publice din subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor, a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 29 iunie 2013. Ulterior, Legea nr. 188/1999 a mai fost modificată și completată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 82/2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 29 august 2013.
[11] A se vedea Irina Alexe, Categoria înalţilor funcţionari publici. Tendințe actuale, paginile 136-144, op. cit.
[12] A se vedea Monitoarele Oficiale ale României, Partea I, nr. 476-478 din 31 iulie 2013.
[13] A se vedea textul art. 7 lit. C pct. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2013, prin care a fost introdusă o nouă literă, litera i) în textul art. 98 alin. (1) din Legea nr. 188/1999.
[14] A se vedea textul art. 115 alin. (6) din Constituția României, republicată.
[15] Raportul depus de cele două comisii sesizate în fond, dezbătut în plenul Senatului, este disponibil la adresa aceasta, consultată la data de 26 februarie 2014.
[16] Sesizarea este disponibilă la adresa aceasta, consultată la data de 26 februarie 2014.
[17] Decizia nr. 55/2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 136 din 25 februarie 2014.
[18] Opinia concurentă afost semnată de domnii judecători Mircea Ștefan Minea și Daniel Marius Morar și a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.136 din 25 februarie 2014.
[19] Cu privire la critica regimului ordonanțelor de urgență, a se vedea Verginia Vedinaș, Drept Administrativ, ediția a VII-a, revăzută și actualizată, Editura Universul Juridic, București, 2012, p. 375-377.
[20] Opinia separată a fost semnată de domnii judecători Valer Dorneanu și Toni Greblă și a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 136 din 25 februarie 2014.
[21] Irina Alexe, Categoria înalţilor funcţionari publici. Tendințe actuale, paginile 136-144, op. cit.
[22] Pentru detalii, a se vedea Irina Alexe, Noțiunile de funcție publică și funcționar public în jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene. Legătura cu jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, în Revista Pandectele Române, nr. 2/2013, p. 66-74, precum și nota nr. 4.


dr. Irina Alexe

* Notă: Articolul a apărut în Curierul Judiciar, nr. 3/2014, p. 159-161.

Cuvinte cheie: , , , , , ,
Vă invităm să publicaţi şi dvs., chiar şi opinii cu care nu suntem de acord. JURIDICE.ro este o platformă de exprimare. Publicarea nu semnifică asumarea de către noi a mesajului. Totuşi, vă rugăm să vă familiarizaţi cu obiectivele şi valorile Societătii de Stiinţe Juridice, despre care puteti ciţi aici. Pentru a publica vă rugăm să citiţi Condiţiile de publicare, Politica privind protecţia datelor cu caracter personal şi să ne scrieţi la adresa de e-mail redactie@juridice.ro!

JURIDICE.ro foloseşte şi recomandă My Justice

JURIDICE CORPORATE
JURIDICE MEMBERSHIP
Juristi
JURIDICE pentru studenti









Subscribe
Notify of

Acest site folosește Akismet pentru a reduce spamul. Află cum sunt procesate datele comentariilor tale.

0 Comments
Inline Feedbacks
View all comments
Important: Descurajăm publicarea de comentarii defăimatoare. Vor fi validate doar comentariile care respectă Politica JURIDICE.ro şi Condiţiile de publicare.

Secţiuni        Selected     Noutăţi     Interviuri        Arii de practică        Articole     Jurisprudenţă     Legislaţie        Cariere     Evenimente     Profesionişti