Secţiuni » Arii de practică » Litigation » Contencios administrativ
Contencios administrativ
DezbateriCărţiProfesionişti

Reforma reformei. Studiu de caz – OUG nr. 82/2013
29.05.2017 | Irina ALEXE

JURIDICE - In Law We Trust
Irina Alexe

Irina Alexe

MOTTO:

„În atmosfera morală de azi, Universitatea are nu numai sarcina, dar imperioasa datorie de a-şi spune hotărât cuvântul ei, liberă de orice alte preocupări decât acele pe care i le formulează idealul ştiinţific. În zilele în care domnia materialismului îşi întinde atotputernicia în domeniile cele mai superioare ale vieţii de Stat, ameninţând să invadeze altarul sacru al ştiinţei, Universitatea are datoria să se ridice, cu imensa ei autoritate morală şi să impună tuturor să se întoarcă la acele reguli de viaţă care sunt conforme cu inteligenţa umană. Este singurul mijloc prin care putem intra în normal şi restabili ordinea morală a societăţii noastre.” G. ALEXIANU, Profesor de drept public la Universitatea din Cernăuţi, Cuvânt înainte la Cursul de Drept Constituţional, vol. I, Editura Casa Şcoalelor, 1930, p. XV.

I. Introducere

Pornind de la tema conferinţei[1], care vizează reforma statului, instituţiile, procedurile, dar şi resursele administraţiei publice, precum şi de la ultima parte a motto-ului ales de organizatori, potrivit căruia „…reforma administrativă nu trebuie făcută în mod pripit şi, mai ales, ar fi o adevărată crimă legiferarea ei fără pregătirile şi studiile necesare pretinse la o asemenea mare operă în orice stat civilizat[2], ne-am întrebat cum trebuie procedat în situaţia în care, pentru reglementarea unor instituţii fundamentale sunt realizate acele studii care, împreună cu bunele practici, sunt acceptate la un moment dat ca stând la baza reformei instituţiilor respective pentru ca, la un alt moment dat, acele instituţii să fie supuse aşa-zisei reforme a reformei, fără dezbatere, fără studii şi fără o argumentare solidă şi sustenabilă.

Ne-am amintit cuvintele doamnei prof. univ. dr. Verginia Vedinaş care exprima, într-o manieră elocventă, un semnal de alarmă la care ne raliem, referitor la instabilitatea legislativă: „Credem, cu toată fiinţa noastră, că stabilitatea legislativă înnobilează o naţiune. Un sistem de drept în care actele normative se schimbă periodic, în care chiar codurile, care ar trebui să se caracterizeze prin stabilitate, sunt supuse acestor schimbări, este evident că este predispus la derapaje de la starea de legalitate şi chiar de la cea de constituţionalitate. Sunt lucruri care ne preocupă şi chiar ne dor. În egală măsură nu ne poate lăsa indiferenţi faptul că principiile şi instituţiile juridice sunt adeseori denaturate, prin modul în care sunt aplicate. Că regulile devin în practică excepţii şi excepţiile, reguli. Este suficient să ne raportăm la instituţia delegării legislative şi cu precădere, la ordonanţele de urgenţă, al căror regim juridic este adeseori deformat printr-o aplicare care excedează filozofia textului constituţional şi care adeseori este sancţionată de Curtea Constituţională.”[3]

Pentru a răspunde întrebării din primul paragraf am ales să analizăm, în continuarea studiilor anterioare, motivele invocate de Guvern pentru adoptarea unui singur act normativ, O.U.G nr. 82/2013[4], precum şi considerentele reţinute de Curtea Constituţională a României în decizia[5] prin care actul normativ respectiv a fost declarat neconstituţional în integralitatea sa. Nu vom mai prezenta multiplele modificări intervenite mai ales pe calea ordonanţei de urgenţă în reglementarea statutului înalţilor funcţionari publici pentru că am realizat acest lucru în decursul ultimilor ani[6], inclusiv în cadrul ultimelor două conferinţe anuale organizate de Centrul de Drept Public şi Ştiinţe Administrative (CDPSA) din cadrul Şcolii Naţionale de Studii Politice şi Administrative.[7] Vom analiza însă cum, printr-o ordonanţă de urgenţă care a fost aplicată timp de aproximativ doi ani, O.U.G. nr. 82/2013, pentru care, aşa cum am arătat anterior, Curtea Constituţională a constatat, prin Decizia nr. 351 din 7 mai 2015, că este neconstituţională în integralitatea sa, a fost afectat în mod negativ atât dreptul la muncă al funcţionarului public, cât şi regimul juridic al funcţiei publice.

Ne întrebăm totuşi, şi încercăm să găsim răspunsuri, aşa cum am facut-o[8] şi în cazul unei alte ordonanţe de urgenţă, O.U.G. nr. 77/2013[9], neconstituţională şi aceasta, adoptată cu doar două luni înainte de adoptarea O.U.G. nr. 82/2013, prin care a fost modificată şi completată inclusiv Legea nr. 188/1999[10], cum un astfel de act normativ a putut fi avizat din punct de vedere al conformităţii cu normele constituţionale şi de ce Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, care a fost înfiinţată tocmai pentru a crea şi dezvolta un corp de funcţionari publici profesionist, stabil şi imparţial, a acceptat aceste modificări care au produs efecte atât de mult timp[11]. Vom mai aminti doar aici, fără a detalia, despre situația unor înalți funcționari publici, care ocupau funcțiile de inspectori guvernamentali și care, practic, după intrarea în vigoare a celor două ordonanțe de urgență pentru care, după un interval apreciabil de timp, a fost constatată neconstituționalitatea, au fost eliberați din funcțiile publice din categoria înalților funcționari publici sau au fost numiți în funcții publice din categorii inferioare în temeiul dispozițiilor legale nou introduse.

II. Principalele modificări aduse Legii nr. 188/1999 prin O.U.G. nr. 82/2013 şi motivele invocate pentru susţinerea acestor modificări

Scopul pentru care a fost adoptată Legea nr. 188/1999, prevăzut chiar în textul acesteia, îl constituie asigurarea unui serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient şi imparţial, în interesul cetăţenilor, precum şi al autorităţilor şi instituţiilor publice[12], iar unul dintre principiile care stau la baza exercitării funcţiei publice, prevăzute de lege[13], este cel al stabilităţii în funcţia publică. Evident că, pe lângă principiile enunţate, legea, în sensul său larg, reglementează atât drepturile, cât şi obligaţiile funcţionarilor publici, dar şi un sistem de carieră pentru funcţionarii publici, cu mecanisme care permit realizarea unui echilibru[14] între interesele legitime ale funcţionarilor publici şi cele ale autorităţilor sau instituţiilor publice în care aceştia îşi desfăşoară activitatea. Avem în vedere aici atât sistemul de ocupare a funcţiilor publice, de pregătire profesională, precum şi cel de evaluare a activităţii, regimul interdicţiilor şi incompatibilităţilor, regimul disciplinar aplicabil, cazurile de încetare a raporturilor de serviciu, dar şi mecanismul de redistribuire a funcţionarilor publici cărora le-au încetat raporturile de serviciu din motive neimputabile acestora. Din Expunerea de motive a proiectului de act normativ devenit Legea nr. 251/2006[15], prin care Statutul funcţionarilor publici a fost modificat şi completat în mod substanţial, rezultă că toate aceste modificări şi completări au fost necesare, la acel moment, atât pentru îndeplinirea măsurilor cuprinse în Planul de măsuri prioritare pentru integrarea europeană, cât şi pentru îndeplinirea criteriilor de aderare a României la Uniunea Europeană, în scopul creşterii capacităţii administraţiei publice româneşti de a răspunde la nevoile unui mediu complex şi dinamic prin dezvoltarea unui corp al funcţionarilor publici profesionist, stabil şi neutru politic. Acelaşi document de motivare precizează că o parte din modificările şi completările aduse statutului au avut la baza atât studii realizate în domeniu, negocieri cu sindicatele reprezentative, dezbateri cu societatea civilă, cât şi concluziile rezultate din activitatea desfăşurată de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici în domeniul monitorizării implementării legii (din 1999 până în 2005), precum şi al managementului funcţiei publice şi funcţionarilor publici, reglementările în domeniu din ţările membre ale Uniunii Europene, precum şi recomandările experţilor străini[16].

Redistribuirea funcţionarilor publici a fost reglementată în Legea nr. 188/1999, până la modificarea acesteia prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 82/2015 ca o modalitate de ocupare a unei funcţii publice vacante de către un funcţionar public aflat în corpul de rezervă, respectiv, aflat în perioada de preaviz, căruia i-au încetat raporturile de serviciu din motive nemputabile lui, ca o garanţie a respectării principiului stabilităţii. Motivele neimputabile se referă, în principal, la cazurile în care autoritatea sau instituţia publică îşi reduce personalul ca urmare a reorganizării activităţii, prin reducerea postului ocupat de funcţionarul public sau la cazurile în care s-a dispus de către instanţa competentă, reintegrarea în respectiva funcţie publică ocupată de către funcţionarul public a unui funcţionar public eliberat sau destituit nelegal ori pentru motive neîntemeiate.[17] Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici avea obligaţia de a nu permite demararea procedurii de organizare a concursului pentru ocuparea posturilor vacante înainte de a verifica în baza de date privind evidenţa funcţiilor publice şi a funcţionarilor publici dacă există funcţionari publici care îndeplinesc condiţiile pentru a fi redistribuiţi. În situaţia în care răspunsul era afirmativ, preşedinţele agenţiei avea obligaţia de a redistribui funcţionarul public din corpul de rezervă într-o funcţie publică publică vacantă de aceeaşi categorie, clasă şi acelaşi grad profesional cu funcţia publică deţinută anterior de funcţionarul public sau într-o funcţie publică inferioară vacantă, cu acordul scris al funcţionarului public, iar conducătorii autorităţilor sau instituţiilor publice aveau obligaţia de a numi funcţionarii publici redistribuiţi cu caracter permanent sau temporar, în caz de refuz funcţionarul putându-se adresa instanţei de contencios administrativ. În condiţiile în care nu există funcţionari publici care să poată fi redistribuiţi, agenţia desemnează un responsabil de procedură, permiţând, astfel, demararea procedurii de organizare a concursului.[18]

Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 82/2013 instituie modificarea şi completarea acestui mecanism prevăzut de lege prin condiţionarea redistribuirii de existenţa acordului conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, precum şi prin înlocuirea obligaţiilor prevăzute pentru autorităţi cu un drept de opţiune, respectiv de refuz, discreţionar şi fără a fi necesară motivarea, pe care acestea îl primesc.

Atât în preambulul ordonanţei de urgenţă, cât şi în cuprinsul notei de fundamentare, preluat în cel al expunerii de motive care însoţeşte proiectul de lege pentru aprobarea ordonanţei de urgenţă[19], iniţiatorul recunoaşte şi reafirmă atât scopul pentru care a fost adoptată Legea nr. 188/1999, cât şi sistemul de recrutare şi evoluţie în carieră a funcţionarilor publici, bazat pe competenţă, corectitudine şi iniţiativă din partea celor care doresc să urmeze o carieră în domeniu, precum şi faptul că „legiuitorul a înţeles să reglementeze instituţia redistribuirii funcţionarilor publici cărora le-au încetat raporturile de serviciu din motive neimputabile lor, în special în situaţia în care autoritatea sau instituţia publică îşi reduce personalul ca urmare a reorganizării instituţiilor, prin reducerea posturilor ocupate de funcţionarii publici (…) ca o instituţie menită să asigure stabilitatea în funcţia publică…”. Motivarea continuă prin afirmaţia că redistribuirea funcţionarilor publici realizată fără o minimă consultare a autorităţilor şi instituţiilor publice unde se stabileşte noul loc de muncă al funcţionarilor publici a generat o încărcare inutilă, nejustificată, a structurilor de personal ale acestor instituţii, fără nicio legătură cu nevoile reale de personal ale acestora. Cu alte cuvinte, interesul individual al funcţionarului public a primat în faţa interesului general, ceea ce a provocat consecinţe negative generale la nivelul întregii societăţi. În continuare este invocat procesul restructurare şi eficientizare a administraţiei, care a inclus, în ultimii ani şi componenta restrângerilor de personal, menite să asigure un echilibru între nevoile reale ale statului şi posibilităţile concrete ale acestuia de a plăti salariile funcţionarilor publici, dar şi că „studii efectuate atât la nivel naţional, cât şi la nivelul organismelor internaţionale financiare au evidenţiat necesitatea continuării acestui proces şi a asigurării unei distribuţii a funcţionarilor publici mai ales spre domenii deficitare, cu diminuarea corespunzătoare a surplusului de personal din anumite domenii. Acest complex de factori care conturează o problemă majoră pentru România vine în contradicţie flagrantă cu reglementări care fac practic imposibilă flexibilizarea pieţii muncii, generând menţinerea unui număr excedentar de personal în unele instituţii din sectorul bugetar şi un nivel redus al salarizării”. În finalul preambulului, apreciind că aspectele menţionate constituie o situaţie extraordinară, a cărei reglementare pe calea ordonanţei de urgenţă nu poate fi amânată, Guvernul a adoptat ordonanţa de urgenţă respectivă.

În opinia noastră, motivele invocate nu pot fi susţinute cu argumente pertinente, întrucât, aşa cum am arătat anterior, în materia modificării şi completării Legii nr. 188/1999 Guvernul mai adoptase o altă ordonanţă de urgenţă cu numai două luni înainte, iar niciunul dintre motivele invocate nu rezultă a fi survenit după acel moment. Mai mult decât atât, nu rezultă în ce mod interesul funcţionarului public a primat în faţa interesului general şi nici care au fost consecinţele negative generale la nivelul întregii societăţi, în condiţiile în care am arătat deja că legea reglementa un mecanism de redistribuire pentru a valorifica, în interesul autorităţilor şi instituţiilor publice, dar şi al funcţionarului public, experienţa şi pregătirea profesională a unui funcţionar public eliberat dintr-o altă funcţie publică, din motive neimputabile lui, înainte de a parcurge o nouă procedură de ocupare a unui post vacant care, pe lângă resursele umane şi materiale necesar a fi alocate, presupune şi, în anumite situaţii, alocarea unui volum de resurse şi de timp pentru ca funcţionarul recrutat pentru postul vacant să atingă nivelul optim de performanţă solicitat de funcţia respectivă. Apreciem, în context, că rolul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici este tocmai acela de a selecta şi redistribui în funcţiile publice respective pe acei funcţionari aflaţi în corpul de rezervă, respectiv, aflați în perioada de preaviz, care corespund cel mai bine nevoilor instituţionale, şi că prin măsurile reglementate în cuprinsul ordonanţei de urgenţă nu numai că nu s-a flexibilizat piaţa muncii, ci, dimpotrivă, prin intermediul ordonanţei de urgenţă a fost afectat dreptul la muncă al funcţionarilor publici respectivi, tocmai prin condiţionarea redistribuirii de existenţa acordului conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, precum şi, aşa cum am arătat mai sus, prin înlocuirea obligaţiilor prevăzute pentru autorităţi cu un drept de opţiune, respectiv de refuz, discreţionar şi pentru care nu este necesară motivarea, pe care acestea îl primesc. De altfel şi în cadrul dezbaterilor parlamentare din comisiile de specialitate ale Senatului a fost reiterată necesitatea motivării refuzului de către conducătorii autorităţilor sau instituţiilor publice, precum şi a aplicării principiului constituţional privind liberul acces la justiţie prin indicarea, în mod expres, în textul actului normativ, a căii de atac împotriva deciziei conducătorului autorităţii sau instituţiei publice prin care acesta refuză redistribuirea însă, în final, s-a propus şi plenul Senatului a aprobat ordonanţa de urgenţă, fără modificări sau completări[20].

III. Jurisprudență recentă în materie și câteva dintre considerentele Deciziei nr. 351 din 7 mai 2015 a Curţii Constituţionale a României

Curtea Constituţională a României a fost sesizată, pentru soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor articolului unic pct. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 82/2013[21], ridicată de şase funcţionari publici în contradictoriu cu o instituție publică într-un dosar al Tribunalului Timiş – Secţia de contencios administrativ şi fiscal[22], având ca obiect anularea actelor administrative prin care aceştia au fost eliberați din funcțiile pe care le ocupau, numirea lor în alte funcții publice corespunzătoare, plata unor despăgubiri și plata unor daune morale, plata cheltuielilor de judecată, precum și suspendarea executării actelor administrative respective până la soluționarea definitivă și irevocabilă a acțiunii în anulare. În încheierea prin care a admis cererea de sesizare a Curții Constituționale cu excepția invocată de reclamanți instanța și-a exprimat opinia asupra excepției, considerând „că aceasta este neîntemeiată, neexistând conflict cu normele constituționale invocate. În opinia instanței, critica referitoare la domeniile în care nu pot fi adoptate ordonanțe de urgență, nu poate fi reținută având în vedere considerentele Deciziei nr. 366/25.06.2014 a Curții Constituționale. (…) Pentru aceleași rațiuni, instanța apreciază că nu s-ar putea reține neconstituționalitatea pct. 4 al articolului unic din O.U.G. nr. 82/2013.”

Prin decizia pronunțată cu unanimitate de voturi, Curtea Constituțională a admis excepția de neconstituționalitate și a constatat că actul normativ invocat este neconstituțional în integralitatea sa. Pentru motivarea deciziei sale, Curtea a reținut mai multe considerente, dintre care vom reda, în continuare, considerentele 22-30, la care achiesăm fără rezervă și le considerăm relevante atât pentru cazul expus, pentru afectarea regimului instituțiilor fundamentale și a drepturilor prevăzute în Constituție prin ordonanțe de urgență[23], pentru instabilitatea legislativă care vizează modificarea anumitor legi printr-o multitudine de ordonanțe de urgență ale Guvernului, cât și pentru conduita viitoare a autorităților publice în înțelegerea rolului, dar și a raporturilor dintre funcționarii publici și administrație.

Astfel: 22. Curtea constată că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 82/2013 consacră soluţia legislativă a posibilităţii redistribuirii funcţionarilor publici cărora le-au încetat raporturile de serviciu din motive neimputabile lor şi elimină o garanţie acordată acestora de Legea nr. 188/1999, în situaţia în care sunt eliberaţi din funcţie pentru motive neimputabile. Astfel, obligaţia autorităţii sau instituţiei publice de a pune la dispoziţia funcţionarului public o funcţie publică vacantă corespunzătoare, în cazul în care, în perioada de preaviz, se constată existenţa unei astfel de funcţii, devine, prin efectul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 82/2013, doar o posibilitate, aflată la latitudinea sa.

23. Art. 115 alin. (6) din Legea fundamentală se referă la constituţionalitatea extrinsecă a actului normativ şi stabileşte regimul particular al ordonanţei de urgenţă. Astfel, în ceea ce priveşte domeniul în care ordonanţa de urgenţă poate reglementa, Curtea constată că Guvernul este ţinut de dispoziţiile art. 115 alin. (6), în sensul că ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică. Aşadar, condiţiile impuse constituie veritabile limitări ale competenţei atribuite Guvernului, ordonanţa de urgenţă neputând fi emisă în domeniile menţionate la art. 115 alin. (6) din Constituţie din moment ce Guvernul nu are legitimare constituţională în acest sens (a se vedea, în acest sens, şi Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 136 din 25 februarie 2014).

24. În jurisprudenţa sa, Curtea a stabilit că „se poate deduce că interdicţia adoptării de ordonanţe de urgenţă este totală şi necondiţionată atunci când menţionează că «nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale» şi că «nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică». În celelalte domenii prevăzute de text, ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate dacă «afectează», dacă au consecinţe negative, dar, în schimb, pot fi adoptate dacă, prin reglementările pe care le conţin, au consecinţe pozitive în domeniile în care intervin”. În continuare, Curtea a arătat că „verbul «a afecta» este susceptibil de interpretări diferite, aşa cum rezultă din unele dicţionare. Din punctul de vedere al Curţii, aceasta urmează să reţină numai sensul juridic al noţiunii, sub diferite nuanţe, cum ar fi: «a suprima», «a aduce atingere», «a prejudicia», «a vătăma», «a leza», «a antrena consecinţe negative»” (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 25 noiembrie 2008).

25. Or, sub aspectele criticate de autorii excepţiei de neconstituţionalitate, dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 82/2013 afectează atât dreptul la muncă al funcţionarului public, cât şi statutul acestuia, astfel cum acesta este reglementat de Legea nr. 188/1999, lege care reprezintă o valorificare a prevederilor constituţionale ale art. 73 alin. (3) lit. j). Astfel, dispoziţiile art. 99 alin. (5) şi (6) din Legea nr. 188/1999 în forma anterioară, modificate prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 82/2013, instituiau o garanţie a exercitării dreptului la muncă, prevăzând că, în perioada de preaviz, dacă în cadrul autorităţii sau instituţiei publice existau funcţii publice vacante corespunzătoare, aceasta avea obligaţia de a le pune la dispoziţia funcţionarilor publici,

26. Referitor la art. 41 din Constituţie, privind munca şi protecţia socială a muncii, instanţa de contencios constituţional reţine că, în jurisprudenţa sa – de exemplu, prin Decizia nr. 1.221 din 12 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 804 din 2 decembrie 2008 – a stabilit expressis verbis că dreptul la muncă este un drept complex, care include şi dreptul la salariu, precum şi dreptul la protecţia socială a muncii. Prin urmare, Curtea reţine că toate componentele şi garanţiile dreptului la muncă trebuie să fie instituite pe calea unor norme imperative, şi nu permisive, cum sunt cele instituite prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 82/2013, care dau posibilitatea angajatorului, la libera sa apreciere, să pună la dispoziţia funcţionarului public funcţii publice vacante corespunzătoare. Ca atare, acest drept complex, deşi consacrat la nivel constituţional, devine formal şi iluzoriu.

27. Totodată, Curtea reţine că, prin Decizia nr. 414 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010, cu referire la domeniul administraţiei publice, a constatat „existenţa unei vădite instabilităţi legislative, […] ceea ce pune sub semnul întrebării […] şi scopul Legii nr. 188/1999, care prevede în mod expres la art. 1 alin. (2) că acesta este reprezentat de crearea unui serviciu public stabil”.

28. În contextul unei anumite instabilităţi deja create prin organizări şi reorganizări instituţionale, operate tot prin ordonanţe de urgenţă, actul normativ supus controlului de constituţionalitate, respectiv Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 82/2013, elimină, practic, o garanţie acordată de lege funcţionarului public eliberat din funcţie pentru motive neimputabile, şi anume aceea a reîncadrării sale într-o funcţie publică vacantă corespunzătoare pregătirii sale. Noua reglementare stabileşte doar o posibilitate, aflată la latitudinea exclusivă a autorităţii sau instituţiei publice, de a reîncadra funcţionarul public eliberat din funcţie pentru motive neimputabile, fără stabilirea unor condiţii sau criterii care să realizeze o minimă circumstanţiere a deciziei acestei entităţi. Ca urmare, funcţionarul public rămâne la aprecierea discreţionară a autorităţii sau instituţiei publice, fără opţiunea de a-şi valorifica prerogativa pe care legea i-o oferă.

29. În concluzie, este afectat, în sens negativ, atât dreptul la muncă al funcţionarului public, cât şi regimul juridic al funcţiei publice şi, prin urmare, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 82/2013 contravine prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituţie.

30. În considerarea celor arătate mai sus, precum şi a scopului declarat al Legii nr. 188/1999, şi anume acela de a asigura un serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient şi imparţial, în interesul cetăţenilor, precum şi al autorităţilor şi instituţiilor publice din administraţia publică centrală şi locală, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 82/2013 pentru modificarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici este neconstituţională în ansamblul său.” 

După publicarea Deciziei nr. 351 din 7 mai 2015 a Curții Constituționale a României, instanța de contencios administrativ menționată anterior a admis în parte acțiunea reclamanților și a dispus anularea actelor administrative respective, obligând autoritatea publică pârâtă la numirea reclamanților în funcții publice corespunzătoare într-un termen scurt, sub sancțiunea unor penalități de întârziere, la plata către reclamanți a unor despăgubiri constând în drepturile salariale de la data eliberării din funcție și până la numirea în alte funcții publice corespunzătoare și la plata cheltuielilor de judecată, respingând totodată celelalte capete de cerere. Autoritatea publică pârâtă a declarat recurs cu privire la hotărârea instanței.[24]

IV. Concluzii

Chiar dacă inițiatorii au motivat măsurile adoptate prin ordonanța de urgență analizată prin constrângeri de ordin financiar și prin respectarea interesului public, prin măsuri de eficientizare a activității, respectiv prin studii efectuate la nivelul organismelor internaționale financiare, nu putem să nu constatăm că instanțele au sancționat, de fiecare dată, comportamentul abuziv pe care autoritățile sau instituțiile publice sunt predispuse a îl avea cu privire la funcționarii publici și că, uneori, costurile publice pentru repararea prejudiciilor cauzate prin actele anulate de instanțe sunt nejustificate în raport cu dezideratele/motivele care stau la baza emiterii actelor respective. De asemenea, putem constata că reforme de genul celor aduse prin ordonanța analizată nu au, după aplicarea lor în practică, efecte benefice nici pentru funcționarii publici, nici pentru autoritățile sau instituțiile publice și nici pentru guvernanți. Așa cum am arătat și cu alte ocazii, rămâne întrebarea, la care nu am găsit încă un răspuns de ce, deși sancționate, autoritățile nu înțeleg să respecte acele garanții care conduc în final la asigurarea unui serviciu public de calitate, stabil și profesionist și nu găsesc echilibrul rezonabil între măsurile dispuse și efectele, inclusiv de natură materială, ale acestora.[25]

Întrebările respective nu sunt noi. Doctrina a fost preocupată, de altfel, chiar de la apariția primului statut al funcționarilor publici, de situația legală a funcționarilor și de rolul lor în stat. În acest sens, un cunoscut autor de drept public exprima opinia, valabilă și acum, că „Cea dintâi grijă a guvernanţilor, în epoca de reorganizare şi unificare a Statului nostru, este asigurarea unei situaţii legale funcţionarilor publici. În adevăr, aceştia sunt elementele determinante, mulţumită cărora se poate spera într’o schimbare în bine a administraţiei noastre. De modul cum vom şti să îngrijim de funcţionari, să-i educăm şi să le asigurăm o stare compatibilă cu rolul lor în Stat, va depinde înfăţişarea de mâine a Statului nostru.”[26] 



[1] Cea de-a IV-a Conferinţă anuală cu tema Reforma statului. Instituţii, proceduri, resurse ale administraţiei publice, organizată de Centrul de Drept Public şi Ştiinţe Administrative (CDPSA) din cadrul Şcolii Naţionale de Studii Politice şi Administrative, Bucureşti, 23 octombrie 2015. Informaţiile despre temă şi motto sunt disponibile pe site-ul acesta, consultat ultima dată la 6 august 2015. Articolul a fost prezentat, la 23 noiembrie 2015, în cadrul conferinţei.
[2] Emil E. Dondea, Revista administrativă, nr. 23/1922.
[3] V. Vedinaş, Cuvânt-înainte la ediţia a VIII-a, în Drept administrativ, ediţia a IX-a revăzută şi actualizată, Editura Universul Juridic, Bucureşti 2015, p. 7.
[4] Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 82/2013 pentru modificarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 29 august 2013.
[5] Decizia Curţii Constituţionale a României nr. 351 din 7 mai 2015, referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 82/2013 pentru modificarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 433 din 17 iunie 2015.
[6] Pentru dezvoltarea subiectului, a se vedea I. Alexe, Înalţii funcţionari publici, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2014.
[7] I. Alexe, Categoria înalţilor funcţionari publici. Tendinţe actuale, în Emil Bălan, Cristi Iftene (coord.), Administraţia publică – între misiuni şi constrângeri bugetare – Dimensiuni juridice şi manageriale, Editura Wolters Kluwer, Bucureşti, 2014, pp. 136-144; I. Alexe, Situaţia extraordinară – temei sau pretext pentru puterea executivă de a reglementa în domenii rezervate legii?, în E. Bălan, C. Iftene, M. Văcărelu (coord.), Administraţia publică în situaţii de criză, Editura Wolters Kluwer, Bucureşti, 2015, pp. 128-135.
[8] I. Alexe, Consideraţii referitoare la Decizia nr. 55/2014 a Curţii Constituţionale a României şi la statutul juridic al unor înalţi funcţionari publici, în Curierul Judiciar nr. 3/2014, pp. 159-161.
[9] Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2013, pentru stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcţionalităţii administraţiei publice locale, a numărului de posturi şi reducerea cheltuielilor la instituţiile şi autorităţile publice din subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor, a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 29 iunie 2013. Ordonanţa a fost declarată neconstituţională prin Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014 a Curţii Constituţionale a României, referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2013 pentru stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcţionalităţii administraţiei publice locale, a numărului de posturi şi reducerea cheltuielilor la instituţiile şi autorităţile publice din subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 136 din 25 februarie 2014.
[10] Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată pentru a doua oară în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 29 mai 2007, cu modificările şi completările ulterioare. În vara anului 2013 legea  fost modificată şi completată, la un interval de două luni (29 iunie – 29 august) prin cele două ordonanţe de urgenţă pentru care, ulterior, a fost constatată neconstituţionalitatea, în integralitatea lor. A se vedea notele 5, 8 şi 9.
[11] Ca urmare a publicării Deciziei nr. 351 din 7 mai 2015, a Curţii Constituţionale a României, începând cu data de 17 iunie 2015, prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 82/2013, inclusiv cu toate modificările aduse de acest act normativ textului Legii nr. 188/1999, au fost suspendate de drept. Efectele juridice ale acestora au încetat la data de 2 august 2015, în temeiul dispoziţiilor art. 147 alin.(1) din Constituţia României, republicată, întrucât legiuitorul nu a intervenit pentru modificarea prevederilor respective.
[12] Art. 1 alin. (2) din Legea nr. 188/1999.
[13] Potrivit art. 3 din Legea nr. 188/1999, „Principiile care stau la baza exercitării funcţiei publice sunt: a) legalitate, imparţialitate şi obiectivitate; b) transparenţă; c) eficienţă şi eficacitate; d) responsabilitate, în conformitate cu prevederile legale; e) orientare către cetăţean; f) stabilitate în exercitarea funcţiei publice; g) subordonare ierarhică.”
[14] Pentru o privire aprofundată a acestui mecanism încă de la instituirea sa în prima lege din România, prin care a fost reglementat statutul funcţionarilor publici, a se vedea G. Alexianu, Statutul funcţionarilor publici, Revista de Drept Public nr. 4/1926; în acelaşi sens, P. Negulescu, G. Alexianu, Tratat de drept public, Tomul I, Editura Casa Şcoalelor, 1942, pp. 390-393.
[15] Disponibilă aici, consultat ultima dată la 20 septembrie 2015.
[16] Sunt menţionate în mod expres: Raportul de evaluare întocmit de GRECO, raportul Freedom House, precum şi observaţiile şi propunerile formulate de societatea civilă , „rezultatul negocierilor dintre Guvernul României şi organizaţiile reprezentative ale funcţionarilor publici” şi „Raportul comprehensiv de monitorizare a României, pentru anul 2005, cu privire la cariera funcţionarilor publici”.
[17] Cazurile sunt prevăzute în textul art. 99 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, cu modificările şi completările ulterioare.
[18] Pentru detalii, a se vedea textul art. 4 alin. (3) lit. a), art. 22 alin. (1) lit. k), alin. (3) şi (4), art. 58 alin. (5) şi (6), art. 104 şi art. 105 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 188/1999, cu modificările şi completările aduse până la data de 28 august 2013.
[19] Documentele care însoţesc proiectul de lege sunt disponibile pe site-ul oficial al Senatului României, la adresa aceasta, precum şi pe cel al Camerei Deputaţilor, la adresa aceasta, consultate ultima dată la 20 septembrie 2015.
[20] A se vedea şi punctele 1 şi 2 din Avizul nr. 929/29.08.2013 al Consiliului Legislativ referitor la proiectul de Ordonanţă de urgenţă a Guvernului pentru modificarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, Avizul nr. XIX/209/2013 al Comisiei juridice, de numiri, disciplină, imunităţi şi validări, Raportul comun asupra proiectului de lege privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 82/2013 pentru modificarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici nr. XXVII/129/2013 al Comisiei pentru muncă, familie şi protecţie socială şi nr. XXX/287/2013 al Comisiei pentru administraţie publică, organizarea teritoriului şi protecţia mediului, precum şi Raportul suplimentar comun din 16.10.2013, al aceloraşi comisii, disponibile pe site-ul oficial al Senatului României, la adresa aceasta, consultat ultima dată la 20 septembrie 2015.
[21] Articolul unic pct. 4 dispune că Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 29 mai 2007, cu modificările şi completările ulterioare, se modifică după cum urmează:(…) 4. La articolul 99, alineatele (5) şi (6) vor avea următorul cuprins:”(5) În cazurile prevăzute la alin. (1) lit. b), c) şi e), în perioada de preaviz, dacă în cadrul autorităţii sau instituţiei publice există funcţii publice vacante corespunzătoare, aceasta poate să le pună la dispoziţia funcţionarilor publici. (6) În cazurile prevăzute la alin. (1) lit. a)-c) şi e), dacă nu există funcţii publice vacante corespunzătoare în cadrul autorităţii sau instituţiei publice, autoritatea ori instituţia publică poate solicita Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, în perioada de preaviz, lista funcţiilor publice vacante. În cazul în care există o funcţie publică vacantă corespunzătoare, funcţionarul public poate fi transferat în interesul serviciului sau la cerere, pe baza acordului conducătorului autorităţii sau instituţiei publice unde se realizează transferul.”
[22] Încheierea din ședința publică din data de 29.10.2014 în Dosarul nr. 1077/30/2015, aflat pe rolul Tribunalului Timiș – Secția de contencios administrativ și fiscal (pentru judecarea acțiunii formulată de către reclamanții R.P., T.F.I., B.R.C., D.I., Ș.C.A. și C.S.M. în contradictoriu cu pârâta A.N.A.F), prin care s-a admis cererea de sesizare a Curții Constituționale.
[23] Pentru o analiză completă a dispozițiilor art. 115 din Constituția României, republicată, a se vedea D. Tofan și E.S. Tănăsescu, comentariul la articolul 115 – Delegarea legislativă, în volumul Constituţia României – Comentariu pe articole, coordonatori I. Muraru şi E. S. Tănăsescu, ediţia 1, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2008, p. 1081-1103.
[24] Sentința civilă nr. 1103/2015, nepublicată, pronunțată în ședința publică din data de 12.08.2015 în Dosarul 1077/30/2014. ANAF a declarat recurs la data de 3 septembrie 2015. Pentru detalii a se vedea aici, consultat ultima data la 20 septembrie 2015.
[25] I. Alexe, Înalții funcționari publici, op. cit., p. 250.
[26] G. Alexianu, Statutul funcţionarilor publici, Revista de drept public nr. 4/1926, p. 4.


Dr. Irina Alexe

* Notă: Articolul a apărut în vol. Reforma statului: instituţii, proceduri, resurse ale administraţiei publice/coord.: Emil Bălan, Cristi Iftene, Marius Văcărelu, Ed. Wolters Kluwer, 2016, p. 121-133.

Secţiuni: C. administrativ, Drept constitutional, RNSJ, Selected, Studii | Toate secţiunile

Cuvinte cheie: , , , , ,
Vă invităm să publicaţi şi dvs., chiar şi opinii cu care nu suntem de acord. JURIDICE.ro este o platformă de exprimare. Publicarea nu semnifică asumarea de către noi a mesajului. Totuşi, vă rugăm să vă familiarizaţi cu obiectivele şi valorile Societătii de Stiinţe Juridice, despre care puteti ciţi aici. Pentru a publica vă rugăm să citiţi Condiţiile de publicare, Politica privind protecţia datelor cu caracter personal şi să ne scrieţi la adresa de e-mail redactie@juridice.ro!

JURIDICE.ro foloseşte şi recomandă My Justice

JURIDICE CORPORATE
JURIDICE MEMBERSHIP
Juristi
JURIDICE pentru studenti









Subscribe
Notify of

Acest site folosește Akismet pentru a reduce spamul. Află cum sunt procesate datele comentariilor tale.

0 Comments
Inline Feedbacks
View all comments
Important: Descurajăm publicarea de comentarii defăimatoare. Vor fi validate doar comentariile care respectă Politica JURIDICE.ro şi Condiţiile de publicare.

Secţiuni        Selected     Noutăţi     Interviuri        Arii de practică        Articole     Jurisprudenţă     Legislaţie        Cariere     Evenimente     Profesionişti
SERVICII JURIDICE.RO