Mariana Ghena: Ridicarea MCV ar putea fi dublată de instituirea unui eventual mecanism de cooperare la nivelul tuturor statelor membre UE
5 iunie 2017 | Vladimir Adrian COSTEA
Vladimir-Adrian Costea
Mariana Ghena
Vladimir Adrian Costea: Care sunt principalele direcții pe care UE le monitorizează prin intermediul MCV în România?
Mariana Ghena: În perioada premergătoare aderării României la UE în 2007, Comisia Europeană a apreciat asupra necesităţii unor eforturi suplimentare pentru a soluționa deficiențele privind reforma sistemului judiciar şi lupta împotriva corupţiei, fapt ce a condus la instituirea Mecanismului de Cooperare şi Verificare.
Obiectivele de referință au fost definite la momentul aderării și acopereau aspecte esențiale pentru funcționarea unui stat membru – independența și eficiența sistemului judiciar, integritatea și lupta împotriva corupției.
Decizia nr. 2006/928/CE pentru stabilirea MCV impunea prezentarea periodică de rapoarte de către Comisie și prevedea că mecanismul va continua până la atingerea obiectivelor MCV și îndeplinirea satisfăcătoare a tuturor celor patru obiective de referință. Potrivit art. 7 din Decizie, în cazul în care România nu ar fi reușit să atingă obiectivele de referinţă în mod corespunzător, Comisia putea aplica clauze de salvgardare, în temeiul art. 37 şi 38 din Actul de aderare, respectiv până la împlinirea unui termen de cel mult trei ani de la data aderării, la cererea motivată a unui stat membru sau din proprie inițiativă, măsurile putând fi totuși aplicate dincolo de termenul de 3 ani, atât timp cât angajamentele corespunzătoare nu au fost îndeplinite.
În cursul anului 2012, Comisia Europeană a apreciat necesitatea unei evaluări globale pentru perioada de 5 ani de monitorizare (2007-2012) pentru a analiza dacă obiectivele MCV au fost atinse. Astfel, s-au recunoscut progresele globale realizate, însă s-a constatat că au existat perioade de progres și de regres, momente în care cooperarea a funcționat bine și momente în care mecanismul s-a confruntat cu atitudini ostile și a întâmpinat rezistențe. Cu toate acestea, la acel moment, rămâneau întrebări importante legate de respectarea statului de drept și de independența sistemului judiciar din România. Prin urmare, Comisia a reţinut că progresele necesare pentru atingerea obiectivelor de referință, astfel încât Comisia să decidă încetarea MCV, nu erau prezente.
Comisia a considerat că România ar putea atinge obiectivele fixate în cadrul MCV cu condiția să întreprindă acțiuni rapide pentru garantarea statului de drept, să păstreze direcția stabilită și să accelereze procesul de punere în aplicare a reformelor. În special, autoritățile române trebuie să demonstreze că în România s-a ancorat puternic un proces de reformă durabil și ireversibil și că intervenția externă a MCV nu mai este necesară, moment până la care monitorizarea progreselor va continua prin intermediul unor misiuni periodice, precum și al unui dialog frecvent cu autoritățile române și cu alte state membre.
Vladimir Adrian Costea: Care sunt avantajele şi dezavantajele acestui mecanism?
Mariana Ghena: Obiectivele urmărite în cadrul Mecanismului de Cooperare şi Verificare au corespuns priorităților reformei sistemului judiciar din România, în care asigurarea independenţei justiţiei, lupta anticorupţie, uniformizarea practicii instanţelor având ca finalitate deopotrivă un act de justiţie eficient, dar şi creşterea încrederii publicului în justiţie au reprezentat deopotrivă reperele monitorizate, dar şi principalele direcții de acţiune ale actorilor şi factorilor de decizie ai sistemului judiciar românesc.
Rapoartele MCV au încercat să contribuie la orientarea eforturilor autorităților române prin recomandări specifice și au avut în vedere o evaluare periodică a progresele realizate.
Punând în balanță domeniile şi măsurile vizate de recomandările Comisei, impactul acestora, efectele generate, inerentele critici la nivel naţional etc, aşa cum se reţine în cel mai recent raport al Comisei Europene, din ianuarie 2017, trebuie subliniat că „raportările pe anii 2014, 2015 și 2016 au putut evidenția o tendință și un bilanț pozitiv care indică progrese importante și un caracter ireversibil tot mai pronunțat al reformelor puse în aplicare în cadrul MCV. Această tendință pozitivă a fost confirmată în 2016 printr-un bilanț neîntrerupt al instituțiilor din sistemul judiciar într-o perioadă care a cunoscut schimbări la nivelul conducerii și un impuls puternic din partea Guvernului pentru a consolida acțiunile preventive în materie de corupție. Perspectiva a 10 de ani de evoluții în cadrul MCV arată că, în pofida unor perioade în care reforma a pierdut din viteză și a fost pusă sub semnul întrebării, România a înregistrat progrese majore în direcția îndeplinirii obiectivelor de referință cuprinse în MCV”.
„Reforma sistemului judiciar și lupta anticorupție au fost aspecte esențiale pentru societatea românească în ultimii zece ani. MCV are un rol important în România ca factor determinant al reformei, precum și ca instrument de evaluare a progreselor. Concluziile Comisiei și metodologia utilizată în cadrul MCV au fost sprijinite în mod constant de către Consiliu și au beneficiat de cooperarea și contribuțiile multor state membre. Cooperarea a fost consolidată și prin sprijinul specific acordat României prin intermediul fondurilor UE”.
Vladimir Adrian Costea: Care sunt progresele înregistrate de România în privinţa reformării justiţiei pe fondul monitorizării MCV?
Mariana Ghena: Raportul CE mai sus evocat, care a marcat şi împlinirea a 10 ani de la instituirea Mecanismului de Cooperare şi Verificare, face o sinteză a progreselor înregistrate în România.
De altfel, „rapoartele MCV reflectă, de 10 ani, progresele înregistrate, iar rapoartele MCV de după 2014 au pus în evidență modul în care constanța progreselor a început să sugereze sustenabilitate. Măsurile legislative și instituționale au dat roade în ceea ce privește rezultatele obținute, datorită angajamentului demonstrat de numeroși judecători și procurori, datorită activității de punere în aplicare desfășurate de miniștrii justiției și datorită bunei cooperări dintre autoritățile române și Comisie. Implicarea puternică a societății civile a fost, de asemenea, esențială pentru a încuraja reforma sistemului judiciar și măsurile concrete de combatere a corupției la toate nivelurile. În același timp, rapoartele MCV au continuat să sublinieze că există încă domenii în care continuarea reformei se dovedește dificilă – și care uneori au rezistat acesteia. Probleme de fond, cum ar fi punerea sub semnul întrebării a independenței sistemului judiciar și a autorității hotărârilor judecătorești și, uneori, încercările specifice de a se reveni la situația anterioară reformelor, au încetinit, în mod inevitabil, ritmul progreselor înregistrate în vederea atingerii obiectivelor MCV”.
Trebuie remarcat, ca o tendință de evoluție constantă, transparența. Astfel, în multe domenii care fac obiectul MCV s-a observat o tendință notabilă – inclusiv pe parcursul anului trecut – spre o calitate mai bună a informațiilor cu privire la sistemul judiciar și la corupție, precum și o mai mare deschidere în a face aceste informații accesibile.
Totodată, aşa cum reţine şi raportul CE mai sus menţionat, se impune a fi avut în vedere faptul că, de la data stabilirii obiectivelor de referință cuprinse în MCV, au avut loc evoluții majore în ceea ce privește jurisprudența CEDO, standardele și cele mai bune practici internaționale și disponibilitatea informațiilor comparative privind sistemele judiciare naționale din UE, care au orientat autoritățile române în realizarea reformelor și care permit, totodată, o măsură obiectivă și comparabilă a evoluției sistemului judiciar și a luptei împotriva corupției din România în domeniul de aplicare al celor patru obiective de referință.
În acest context, aşa cum sunt reținute şi în Raportul CE, progresele României au fost evidente şi efectelor lor sunt sustenabile şi ar putea fi apreciate ca ireversibile.
„Primul obiectiv de referință viza sistemul judiciar și se axa pe instituirea unui sistem independent, imparțial și eficient, pe consolidarea consecvenței procesului judiciar, precum și pe îmbunătățirea transparenței și a responsabilizării. În acest domeniu s-au înregistrat progrese instituționale și normative substanțiale. Începând din 2012, Consiliul Superior al Magistraturii s-a impus ca manager al sistemului judiciar și a demonstrat o voință tot mai mare de a-și îndeplini rolul constituțional, în special în ceea ce privește apărarea independenței sistemului judiciar, un rol esențial care revine acum noului Consiliu Superior, recent ales. În 2016, sondajele au continuat să sugereze o percepție publică puternică a independenței judiciare și a încrederii în sistemul judiciar, însă, așa cum au arătat și rapoartele MCV anterioare, au existat și reacții la această tendință: atacuri venite din partea politicienilor și a mass-mediei și îndreptate împotriva magistraților și a instituțiilor judiciare.
Progresele în materie de reforme structurale în anumite domenii legate de eficiență, resurse și volum de muncă au prezentat schimbări semnificative într-un ritm mai lent, iar Ministerul Justiției, CSM și sistemul judiciar au demonstrat voința și capacitatea de a lucra împreună și de găsi soluții pentru progresul reformei. Progresul major constă în aceea că, în prezent, sunt disponibile toate instrumentele pentru monitorizarea funcționării instanțelor și a situației resurselor umane și în faptul că există o Strategie cuprinzătoare de dezvoltare a sistemului judiciar 2015-2020.
S-a considerat, de asemenea, că rigurozitatea procedurilor de intrare în magistratură, bazată pe formarea obligatorie în cadrul Institutului Național al Magistraturii, a jucat un rol important în procesul de consolidare atât a profesionalismului, cât și a independenței magistraților.
De asemenea, CSM este responsabil pentru sancționarea abaterilor profesionale și disciplinare ale magistraților. Anchetarea unor astfel de cazuri face parte din atribuțiile Inspecției Judiciare. În 2012, o reformă majoră a consolidat Inspecția Judiciară ca instituție independentă și profesionistă. Acest lucru a permis ca Inspecția Judiciară să devină mai eficientă și să aibă o mai mare autoritate, lucru confirmat din nou prin rezultatele înregistrate de aceasta în 2016. Deciziile disciplinare ale CSM pot fi contestate la Înalta Curte de Casație și Justiție, iar în raportul MCV pe 2016 se constata că lanțul decizional părea să fi devenit mai previzibil și mai consecvent.
La momentul aderării României la Uniunea Europeană, una dintre deficiențele recurente identificate era lipsa de consecvență a hotărârilor judecătorești. Toate reformele legislative majore au urmărit să consolideze consecvența mecanismelor. După intrarea în vigoare a noilor coduri, rapoartele MCV au remarcat utilizarea din ce în ce mai frecventă și eficacitatea mecanismelor de asigurare a consecvenței juridice puse în aplicare de Înalta Curte de Casație și Justiție. În ultimii ani, mecanismele juridice au fost completate de eforturile manageriale de promovare a consecvenței și de disponibilitatea online a tuturor hotărârilor judecătorești. Raportul MCV pe 2016 a constatat semne de schimbare de paradigmă culturală în ceea ce privește consecvența în cadrul sistemului judiciar.
Vladimir Adrian Costea: Care sunt provocările care au rămas nerezolvate în România în domeniul justiţiei?
Mariana Ghena: Aşa cum reţine şi Raportul din acest an al Comisei Europene, perspectiva celor zece ani de la instituirea mecanismului arată că România a făcut progrese majore către îndeplinirea obiectivelor de referință stabilite prin MCV. Un număr de instituții-cheie au fost create și au fost adoptate acte normative foarte importante.
Comisia a reţinut bilanțul pozitiv al reformei sistemului judiciar, apreciind că România a demonstrat existența unei serii de garanții interne împotriva unor eventuale deteriorări intempestive ale progreselor înregistrate. Reforma trebuie să continue pe aceeași cale, iar garanțiile interne trebuie consolidate în continuare în scopul de a se asigura caracterul ireversibil necesar pentru îndeplinirea obiectivelor de referință în mod satisfăcător.
În acest sens, au fost formulate câteva recomandări pentru continuarea îndeplinirii obiectivelor cuprinse în MCV, după cum urmează:
– punerea în practică a unui sistem robust și independent de numire a procurorilor de rang înalt, pe baza unor criterii clare și transparente, cu sprijinul Comisiei de la Veneția;
– asigurarea faptului că în Codul de conduită pentru parlamentari, care este în curs de elaborare în Parlament, sunt incluse prevederi clare cu privire la respectul reciproc între instituții și se precizează clar că parlamentarii și procesul parlamentar trebuie să respecte independența sistemului judiciar. Un Cod de conduită similar ar putea fi adoptat pentru miniștri;
– faza actuală a reformei Codului penal și a Codului de procedură penală ale României ar trebui încheiată, iar Parlamentul ar trebui să își pună în practică planurile de adoptare a modificărilor prezentate de Guvern în 2016, după consultarea cu autoritățile judiciare. Ministrul justiției, CSM și Înalta Curte de Casație și Justiție ar trebui să finalizeze un plan de acțiune pentru a asigura că noul termen pentru punerea în aplicare a prevederilor restante ale Codului de Procedură Civilă poate fi respectat;
– în vederea îmbunătățirii în continuare a transparenței și a predictibilității procesului legislativ, precum și pentru a consolida garanțiile interne în materie de ireversibilitate, Guvernul și Parlamentul ar trebui să asigure transparența totală și să țină seama în mod corespunzător de consultările cu autoritățile relevante și cu părțile interesate în cadrul procesului decizional și în activitatea legislativă legate de Codul penal și de Codul de procedură penală, de legile anticorupție, de legile în materie de integritate (incompatibilități, conflicte de interese, avere ilicită), de legile justiției (referitoare la organizarea sistemului justiției), precum și de Codul civil și Codul de procedură civilă, inspirându-se din transparența procesului decizional pusă în practică de Guvern în 2016;
– Guvernul ar trebui să pună în practică un plan de acțiune corespunzător pentru a remedia chestiunea executării hotărârilor judecătorești și a aplicării de către administrația publică a jurisprudenței generate de instanțele judecătorești, inclusiv un mecanism care să furnizeze statistici fiabile care să permită monitorizarea pe viitor. Ar trebui, totodată, elaborat un sistem de monitorizare internă care să implice CSM și Curtea de Conturi pentru a se asigura punerea corectă în aplicare a planului de acțiune;
– conducerea strategică a sistemului judiciar, respectiv ministrul justiției, CSM, Înalta Curte de Justiție și Casație și procurorul-general, ar trebui să asigure punerea în aplicare a planului de acțiune astfel cum a fost adoptat și să pună în practică o raportare publică periodică cu privire la punerea în aplicare a acestuia, inclusiv soluții la problemele reprezentate de numărul redus de grefieri, volumul de muncă excesiv și întârzierile în redactarea motivărilor hotărârilor;
– noul CSM ar trebui să elaboreze un program colectiv pentru mandatul său, care să includă măsuri de promovare a transparenței și a responsabilizării. Acest program ar trebui să includă o strategie orientată către exterior, cu reuniuni deschise periodice cu adunările judecătorilor și procurorilor la toate nivelurile, precum și cu societatea civilă și cu organizațiile profesionale, și să organizeze discutarea rapoartelor anuale în cadrul adunărilor generale ale instanțelor și ale parchetelor.
Vladimir Adrian Costea: În ce măsură practicile de corupţie au dispărut din activitatea judecătorilor, procurorilor şi avocaților?
Mariana Ghena: Rapoartele MCV au putut reflecta de-a lungul anilor un bilanț cu un caracter pozitiv, în creștere constantă în ceea ce privește cercetarea și urmărirea cazurilor de corupție la nivel înalt și pronunțarea de hotărâri în astfel de cazuri, cu o clară accelerare după anul 2011.
Aşa cum se arată şi în cel mai recent raport de progrese al CE, din 2013, bilanțul instituțiilor implicate în cercetarea și urmărirea cazurilor de corupție la nivel înalt și în pronunțarea de hotărâri în astfel de cazuri a fost solid, conducând în mod regulat la punerea în mișcare a acțiunii penale și încheierea de cazuri privind politicieni de la toate nivelurile și din toate partidele politice, precum și privind funcționari publici, magistrați și oameni de afaceri.
Odată cu intrarea în vigoare a noului Cod penal și a noului Cod de procedură penală în 2014, România dispune acum de un cadru legal cuprinzător pentru combaterea infracțiunilor de corupție. Încă de la început, stabilitatea cadrului legal a fost o preocupare recurentă, având în vedere, astfel cum s-a menționat mai sus, tentativele periodice de modificare a legilor anticorupție, adesea fără consultarea instituțiilor-cheie ale statului și a instituțiilor judiciare din acest domeniu.
Vladimir Adrian Costea: În ce măsură consideraţi utilă ridicarea acestui mecanism în perioada următoare?
Mariana Ghena: Aşa cum precizam anterior, Raportul Comisei Europene publicat în acest an face o analiză privind evoluțiile înregistrate de România pe parcursul a 10 ani de monitorizare şi propuneri pentru viitor, propune câteva recomandări şi subliniază faptul că acestea pot fi considerate suficiente pentru îndeplinirea obiectivelor MCV.
Trebuie adăugat, de asemenea, faptul că relativ recent, în data de 25 octombrie 2016, Parlamentul European a adoptat o rezoluție prin care solicită Comisiei măsuri cu privire la adoptarea unui instrument aplicabil la nivelul UE care să înlocuiască instrumentele de monitorizare din cadrul Mecanismului de Cooperare şi Verificare.
Potrivit propunerii, anual, Comisia Europeană, în consultare cu o echipă independentă de experţi, va redacta un Raport privind democrația europeană, statul de drept şi drepturile fundamentale (DRF) cu privire la stadiul democraţiei, statul de drept şi drepturile fundamentale în toate statele membre UE, inclusiv recomandări specifice pentru state bazate pe indicatori precum separația puterilor, libertate şi pluralism mass media, precum şi independenţa justiţiei. Recomandările urmează a fi dezbătute în cadrul instituţiilor europene şi în parlamentele naţionale.
În considerarea îndeplinirii obiectivelor iniţial instituite prin Mecanismul de Cooperare şi Verificare de către Comisia Europeană, apreciem că ridicarea MCV ar putea fi dublată de instituirea unui eventual mecanism de cooperare la nivelul tuturor statelor membre UE, pe domenii specifice de interes pentru monitorizarea respectării garanțiilor statutului de drept la nivelul Uniunii.
- Flux integral: www.juridice.ro/feed
- Flux secţiuni: www.juridice.ro/*url-sectiune*/feed
Pentru suport tehnic contactaţi-ne: tehnic@juridice.ro
