Câteva reflecții asupra deciziei Curții Constituționale nr. 45/30.01.2018 referitoare la sesizarea de neconstituționalitate a Legii privind modificarea și completarea Legii nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, republicată
6 martie 2018 | Lidia BARAC
Lidia Barac
Decizia CCR nr.45 din 30 ianuarie 2018 a stârnit numeroase controverse în spațiul public și în mediul judiciar, motiv pentru care ne propunem să analizăm exclusiv chestiunile relative la atribuțiile Președintelui României în procedura de numire și revocare a judecătorilor și procurorilor, din perspectiva Legii nr. 303/2004 și a legii de modificare și completare a acesteia, lege care a făcut obiectul deciziei CCR menționate, în cadrul controlului de constituționalitate a priori.
A. Considerații generale
Legea nr. 303/2004, republicată, în vigoare, consacră o serie de drepturi Președintelui României, și anume:
– dreptul de a numi, respectiv dreptul de a refuza numirea (motivat și doar o singură dată) judecătorilor și procurorilor care au promovat examenul de capacitate [art. 31 alin. (1), (3), (4) din Legea nr. 303/2004];
– dreptul de a numi și dreptul de a refuza (motivat) numirea în funcții de conducere din cadrul ÎCCJ [președinte, vicepreședinte, șefi de secții – art. 53 alin. (1), (2) din lege];
– dreptul de a numi și dreptul de a refuza numirea în funcțiile de conducere de rang înalt de la nivelul Ministerului Public (PÎCCJ, DNA, DIICOT);
– dreptul de revocare a judecătorilor și procurorilor din funcțiile de conducere deținute la cel mai înalt nivel în cadrul ÎCCJ și MP.
Legitimitatea consacrării acestor drepturi în favoarea Președintelui României derivă din dispozițiile art. 80 alin. (2), art. 94 lit. c), art. 125 alin. (1) și art. 133 alin. (6) din Constituția României.
Astfel, dispozițiile art. 94 lit c) din Constituție prevăd atribuția președintelui de a numi în funcții publice, în condițiile legii, în timp ce, dispozițiile art. 125 alin. (4) condiționează cel mai important atribut al funcției judiciare – inamovibilitatea judecătorului – de numirea judecătorului de către Președinte. În alte cuvinte, doar judecătorii numiți de Președinte sunt inamovibili. De asemenea, dispozițiile art. 80 alin. (2) din Constituție fixează rolul Președintelui, acela de a veghea la respectarea Constituției și la buna funcționare a autorităților publice, scop în care Președintele exercită și funcția de mediere între puterile statului, precum și între stat și societate. Îndeplinirea acestui rol are relevanță și în raport cu dispozițiile art. 1 alin. (3) și (4) din Constituție, norme care consacră caracterul de stat democratic al Statului român și principiul separației și echilibrului puterilor în stat. Pe asemenea norme se pliază și atribuția Președintelui de a prezida ședințele CSM la care participă, atribuție prevăzută în art. 133 alin. (6) din Constituție.
Legitimitatea drepturilor Președintelui, mai sus menționate a fost subliniată și în decizia CCR nr. 375/2005[1], cu privire la neconstituționalitatea legii privind reforma în domeniul proprietății și justiției, precum și unele măsuri adiacente. Astfel, Curtea, fiind învestită cu evaluarea dispozițiile art. 30, 31 și art. 52 din Legea nr. 303/2004 – prin care a fost consacrat dreptul Președintelui de a refuza numirea în funcție a judecătorilor și procurorilor, la propunerea CSM și de a face numirile în cele mai înalte funcții din Ministerul Public, la propunerea ministrului justiției, cu avizul consultativ al CSM – a statuat că nu s-au încălcat dispozițiile art. 134 din Constituție, normă care fixează atribuțiile CSM, căci numirea judecătorilor și procurorilor se face în continuare la propunerea CSM, iar numirea în funcțiile de conducere se face dintre persoanele numite anterior în funcția de procuror. În acest context, Curtea a precizat că „Dacă Președintele României nu ar avea niciun drept de reexaminare și de apreciere asupra propunerilor pentru numirea judecătorilor și procurorilor sau numirea în anumite funcții de conducere ori dacă nu le-ar putea refuza nici motivat și nici măcar o singură dată, atribuția Președintelui prevăzută în art. 94 lit c) coroborat cu art. 125 alin. (1) din Constituție ar fi golită de conținut și importanță”.
O analiză a normelor care instituie dreptul Președintelui de numire, respectiv de revocare a magistraților, inclusiv din perspectiva deciziei CCR nr. 375/ 2005 ne permite să tragem câteva concluzii, și anume:
– ambele drepturi (de numire și de revocare) respectă un principiu consacrat doctrinar și jurisprudențial, validat adesea în jurisprudența CCR, și anume – principiul simetriei actelor jurisdicționale, astfel că cel învestit cu numirea păstrează, are și dreptul de revocare;
– ambele drepturi nu sunt privite ca având exclusiv caracter formal, menit a sublinia doar importanța funcției publice căreia Constituția și legea le atașează asemenea drepturi, ci, dimpotrivă, asemenea drepturi au substanță, conținut bine precizat și subliniat prin decizia nr. 375/2005. A reduce dreptul de numire, respectiv dreptul de revocare din funcție la o simplă formalitate și a considera că exercițiul acestor drepturi atribuite Președintelui are caracter pur formal, în sensul că Președintele ar fi obligat să valideze o propunere de numire, respectiv de revocare dintr-o funcție de conducere la care se referă legea echivalează cu golirea de conținut și importanță a atribuției Președintelui, prevăzută în art. 94 lit c) și art. 125 alin. (1) din Constituție, astfel cum corect a reținut CCR prin decizia menționată.
Pe cale de consecință, dreptul Președintelui de a numi în funcțiile vizate de lege, respectiv dreptul de a revoca din funcție un magistrat care ocupă funcțiile respective absoarbe deopotrivă dreptul Președintelui de a refuza o propunere de numire, respectiv o propunere de revocare din funcțiile în discuție, evident motivat și măcar o singură dată, astfel cum a statuat CCR în anul 2005. Totodată, se impune o precizare în legatură cu dispozițiile art. 125 alin. (1) din Constituție, normă care legitimează exclusiv numirea judecătorilor, cerința numirii lor de către Președinte fiind indispensabilă obținerii inamovabilității de către aceștia. Credem că dispoziția legală cuprinsă în art. 31 alin. (1) din Legea nr. 303/2004, în vigoare, care prevede numirea de către Președinte inclusiv a procurorilor care au promovat examenul de capacitate nu vine în contradicție cu dispozițiile art. 125 alin. (1) din Constituție, ci răspunde exigențelor art. 1 din Legea nr. 303/2004, care definește magistratura, procurorii fiind magistrați, în accepțiunea legii, context în care nu au fost excluși din procedura de numire atribuită Președintelui.
B. Modificările și completările aduse Legii nr. 303/2004
Prin legea supusă controlului de constituționalitate – obiect al deciziei CCR nr. 45/2018 – s-au efectuat o serie de modificări și completări la Legea nr. 303/2004, după cum urmează:
1. Au fost abrogate alin. (3) și (4) ale art. 31 din Legea nr. 303/2004, cu consecința amputării dreptului Președintelui de a putea refuza numirea judecătorilor și procurorilor care au promovat examenul de capacitate, în continuare Președintele având dreptul de a numi persoanele în discuție;
2. Dispozițiile art. 53 alin. (1) și (2) din lege au fost modificate, în sensul restrângerii dreptului Președintelui de a numi întreg aparatul de conducere al ÎCCJ, acestuia menținându-i-se exclusiv dreptul de numire al președintelui și vicepreședintelui ÎCCJ (nu și al șefilor de secții), Președintele României nemaiputând însă să refuze numirea în funcțiile de conducere menționate. În mod simetric, pentru aceleași funcții s-a menținut dreptul de revocare din funcție în favoarea Președintelui, care însă nu mai pote refuza propunerea de revocare formulată de către secția de judecători a CSM.
3. Dispozițiile art. 54 alin. (1), (3) și (4) au fost modificate, astfel că deși s-a menținut dreptul Președintelui de a numi în funcțiile de conducere de la cel mai înalt nivel din cadrul Ministerului Public, la propunerea ministrului justiției și cu avizul secției de procurori a CSM, acesta nu mai poate refuza propunerea de numire, decât o singură dată și motivat.
S-a menținut dreptul Președintelui de a revoca procurorii din funcțiile de conducere menționate, la propunerea ministrului justiției, cu avizul secției de procurori a CSM, pentru motivele prevăzute la art. 51 alin. (2) din lege.
În raport cu considerentele expuse sub pct. A, constatăm că prin aceste intervenții legislative a fost golit de conținut dreptul Președintelui României de numire a judecătorilor și procurorilor care au promovat examenul de capacitate, contrar celor statuate în decizia CCR nr. 375/2005 și în condițiile în care actul de numire în funcție al judecătorilor condiționează chiar dobândirea inamovibilității de către aceștia [art. 125 alin. (1) din Constituție]. Totodată, a fost golit de conținut dreptul Președintelui de a numi în funcțiile de conducere (președinte,vicepreședinte) la nivelul ÎCCJ și, deopotrivă, amputat dreptul Președintelui de a numi președinții de secții ai ÎCCJ. Apoi, a fost golit de conținut dreptul Președintelui de a revoca din funcție președintele și vicepreședintele ÎCCJ, în condițiile în care Președintele nu mai poate refuza propunerea de revocare, precum nici propunerea de numire în funcțiile respective.
Urmărind raționamentul expus în decizia nr. 375/2005 putem conchide în sensul că, prin astfel de reglementări a fost golit de conținut și importanță dreptul Președintelui, prevăzut în art. 94 lit. c) din Constituția României, căci Președintelui i s-a interzis dreptul de examinare și apreciere a propunerii de numire/revocare formulate de către CSM, respectiv de secția de judecători a CSM.
Observând modificările legislative preconizate constatăm că legiutorul nu a adus modificări similare și în cazul procurorilor, cu referire la funcțiile de conducere de la varful Ministerului Public, dispozițiile art. 54 alin. (1), (3) și (4) din lege suportând modificări oarecum rezonabile în raport cu decizia CCR nr. 375/2005. Astfel, în contextul noilor modificări s-a menținut dreptul Președintelui de numire în funcțiile de la varful Ministerului Public, cât și posibilitatea Președintelui de a refuza motivat propunerea de numire, însă doar o singură dată. De asemenea, dreptul Președintelui de a revoca procurorii din funcțiile de conducere arătate a fost menținut.
C. Despre decizia CCR nr. 45/2018
Modificările preconizate a fi aduse Legii nr. 303/2004, menționate sub pct. B au fost cuprinse în noua lege sub art. I pct. 44 [cu referire la abrogarea alin. (3) și (4) al art. 31 din Legea nr. 303/2004], art. I pct. 87 [cu referire la modificarea art. 53 alin. (1) din Legea nr. 303/2004], art. I pct. 88 [cu referire la modificarea art. 54 alin. (1),(3) și (4) din lege].
1. Prin decizia nr. 45/2018, cu referire la art. I pct. 44, CCR a statuat că dispozițiile prin care au fost abrogate alin. (3) și (4) ale art. 31 din Legea nr. 303/2004 nu încalcă prevederile constituționale prevăzute în art. 94 lit. c), art. 125 alin. (1) și (2) și art. 134 alin. (1) din Constituție, dat fiind că, posibilitatea Președintelui României de a refuza (o singură dată și motivat) propunerea de numire a judecătorilor și procurorilor care au promovat examenul de capacitate – reglementată prin dispozițiile art. 31 alin. (3) și (4) din Legea nr 303/2004, normă introdusă prin Legea nr. 247/2005[2] privind reforma în domeniul proprietății și a justiției, precum și alte măsuri adiacente, nu reprezintă altceva decât un element de curtoazie, de consultare și colaborare între autoritatea executivă și cea judecătorească, în sensul de a da substanță atribuției respective a Președintelui. În acest context, se susține că dreptul Președintelui de a refuza propunerea de numire formulată de către CSM a fost normatizată extra legem și nu contra legem, așadar în dezvoltarea Constituției, iar nu în contra sa, căci prin eliminarea acestui drept al Președintelui s-a consolidat rolul CSM de garant al independenței justiției, acesta gestionând, de altfel, prin intermediul INM, selecția magistraților (parag. 140-143).
2. Cu referire la art. I pct 87 [privind modificarea legislativă adusă art. 53 alin. (1), (2), (7), (8) din Legea nr. 303/2004], prin care a fost restrâns dreptul Președintelui de numire și de revocare din funcțiile de conducere de cel mai înalt nivel de la ÎCCJ exclusiv la funcțiile de președinte și vicepreședinte al ÎCCJ, fiind eliminat, deopotrivă, dreptul Președintelui de a refuza propunerea de numire, respectiv propunerea de revocare a judecătorilor cu funcții de conducere (președinte, vicepreședinte) de la nivelul ÎCCJ, Curtea a reținut că atribuțiile relative la promovarea judecătorilor sunt de competenta CSM, sens în care este redat conținutul normei cuprinsă în art. 125 alin. (2) din Constituție. Pe cale de consecință s-a statuat că art. I pct. 87 din lege este neconstituțional, fiind contrar art. 125 alin. (2) din Constituție.
3. Cu privire la criticile de neconstituționalitate ale art. I pct. 88 [cu referire la art. 54 alin. (3) din lege], Curtea a reținut că norma este constituțională din perspectiva dispozițiilor art. 94 lit. c) și art. 132 alin. (1) din Constituție. În acest context, Curtea a reținut că opțiunea legiuitorului organic de a conferi un drept de veto presidențial limitat la refuzarea unei singure propuneri de numire în funcțiile de conducere prevăzute la art. 54 alin. (1) din lege respectă prevederile constituționale cuprinse în art. 132 alin. (2), normă care pune în evidență rolul central al ministrului justiției, sub autoritatea căruia își desfășoară activitatea procurorii, cu precizarea că Președintele României nu are nicio atribuție constituțională expresă, care să justifice un drept de veto în materia numirii procurorilor în funcții de conducere la vârful Ministerului Public, astfel că menținerea de către legiutorul organic a unui drept de veto presidențial limitat la refuzul unei singure propuneri de numire în funcțiile de conducere prevăzute de la art. 54 alin. (1) din lege nu ridică o problemă de constituționalitate a normei, procedura aleasă de legiutor justificându-se pe considerente legate de solemnitatea actului de numire în funcții de conducere de nivel înalt din cadrul MP, respectiv pe necesitatea existenței unei conlucrări și consultări permanente în cadrul executivului bicefal.
Concluzionând, observăm că în urma deciziei CCR au fost validate următoarele soluții legislative, cuprinse în legea supusă controlului de constituționalitate:
a) eliminarea dreptului Președintelui României de a refuza propunerea de numire a judecătorilor și procurorilor care au promovat examenul de capacitate, chiar și o singură dată și motivat;
b) restrângerea dreptului Președintelui de a refuza propunerile de numire formulate de ministerul justiției pentru funcțiile de conducere de cel mai înalt nivel din cadrul MP, acesta putând fi exercitat motivat și doar o singură dată.
Totodată, CCR a declarat neconstituțional art. I pct. 87 din lege, astfel că toate numirile și revocările din funcțiile de conducere de la nivelul ÎCCJ ramân atributul exclusiv al CSM, Președintele României fiind exclus total din această procedură.
D. Despre constituționalitatea deciziei CCR nr. 45/2018 și efectele acesteia
1. O primă critică vizează limitele de competență ale CCR în exercitarea unui control de constituționalitate a priori, context în care constatăm următoarele:
Autorul sesizarii de neconstituționalitate – Grupul parlamentar al PNL – a criticat dispozițiile art. I pct. 44, pct. 87, pct. 88 din legea supusă controlului de constituționalitate, în motivare susținând doar că aceste prevederi au fost adoptate contrar considerentelor deciziei CCR nr. 375/2005, cu referire expresă numai la nesocotirea competențelor Președintelui României în privința numirii în funcții a judecătorilor și procurorilor, conform art. 94 lit. c) din Constituție. Cu toate acestea, CCR și-a extins controlul de constituționalitate și asupra altor soluții cuprinse în normele contestate, fără ca ele să fi fost punctual criticate de către autorul sesizării. Ne referim la dispozițiile art. 53 alin. (1) și (7), context în care Curtea a eliminat dreptul Președintelui de numire/revocare în și din funcție, inclusiv cu referire la președintele și vicepreședintele ÎCCJ, conferindu-se astfel de competențe secției de judecători a CSM. Procedând în acest fel, Curtea a pronunțat o soluție neconstituțională. Astfel, Curtea Constituțională poate fi sesizată doar în cazul expres prevăzut de art. 146 din Constituție sau de legea organică [art.10 alin. (1) din Legea nr. 47/ 1992], norme care stabilesc distinct fiecare atribuție a Curții, legitima sa investire fiind condiționată de cerința formulării sesizării cu care este investită în scris și motivat [art. 10 alin. (2) din Legea 47/1992]. De asemenea, în exercitarea controlului de constituționalitate Curtea se pronunță numai asupra conformității dispozițiilor criticate în raport cu normele constituționale [art. 2 alin. (2) din Legea nr. 47/1992], Curtea neputând să-și exercite control dincolo de limitele sesizării, decât dacă, în cadrul controlului de constituționalitate a legilor înainte de promulgare, dezbaterea are loc (…) atât asupra prevederilor menționate în sesizare, cât și asupra celor care, în mod necesar și evident,nu pot fi disociate (art.18 alin.(1) din legea nr 47/1992),precum și în cazul soluționării excepțiilor de neconstituționalitate, când – în caz de admitere a excepției, Curtea se va pronunța și asupra constituționalității altor prevederi din actul atacat, de care, în mod necesar și evident ,nu pot fi disociate prevederile menționate în sesizare [art. 31 alin.(2) din Legea nr. 4 din 1992].
Luarea în discuție de către CCR a unor obiecții de neconstituționalitate nemotivate de către autorul sesizării și extinderea controlului de constituționalitate în afara limitelor prevăzute de Constituție și de Legea nr. 47/1992 reprezintă o încălcare a dispozițiilor legale menționate care fixează competența Curții. Această încălcare este cu atât mai surprinzătoare, cu cât prin aceeași decizie Curtea a respins ca inadmisibile mai multe obiecții de neconstituționalitate pe motiv că autorii obiecțiilor nu și-au motivat demersul. Exemplificăm, în acest sens parag. 159 și 166 din decizia Curții, în care Curtea a constatat că, criticile formulate de autorii sesizării nu sunt motivate, astfel că obiecțiile formulate sunt inadmisibile, fiind respinse ca atare, aspect receptat și în dispozitivul deciziei nr 45/2018.
2. O altă critică vizează ignorarea de către Curte a propriei jurisprudențe în materie
Astfel, deși prin decizia pronunțată Curtea a menținut dreptul de numire în magistratură a judecătorilor și procurorilor care au promovat examenul de capacitate în competența Președintelui României a golit de conținut acest drept, consacrat în art. 94 lit. c) din Constituție, coroborat cu art. 125 alin. (1) din Constituție, prin aceea că a eliminat dreptul președintelui de a refuza, motivat și o singură dată propunerea de numire a judecătorilor și procurorilor formulată de către CSM, pronunțând o soluție contrară celei statuate prin decizia CCR nr. 375/2005, prin care aceeași Curte a statuat că a lipsi pe Președinte de posibilitatea de a refuza propunerea de numire formulată de CSM echivalează cu o lipsire de conținut și importanță a însuși dreptului de numire conferit Președintelui prin dispozițiile art. 94 lit. c), coroborat cu art. 125 alin. (1) din Constituție. În alte cuvinte, dreptul de numire conferit Președintelui a fost privit, prin decizia nr. 375/2005, în strânsă conexiune cu corolarul său – dreptul de a refuza o propunere de numire. Apoi, prin decizia nr. 45/2018 Curtea se rezumă la a raporta normele criticate exclusiv la atribuțiile explicite ale Președintelui, statuând că nicio normă constituțională nu atribuie Președintelui dreptul de a numi/revoca în/din funcțiile de conducere de la vârful ÎCCJ, respectiv MP, ignorând cele statuate în decizia nr. 375/2005, decizie prin care s-a constatat constituționalitatea dispozițiilor art. 30, art. 31 și art. 52 din Legea nr. 303/2004, în forma supusă modificării, completării prin Legea nr. 247/2005, obiect al controlului de constituționalitate, context în care s-a reținut că dreptul Președintelui de a refuza numirea în funcții a magistraților propuși de CSM și de a face numirile cele mai înalte în MP, la propunerea ministrului justiției, cu avizul consultativ al CSM nu contravine dispozițiilor art. 134 din Constituție, căci în continuare numirea judecătorilor și procurorilor se face la propunerea CSM, iar numirea în funcțiile de conducere la MP se face dintre persoanele numite anterior în funcția de procuror. În acest context s-a subliniat că – dacă Președintele nu ar avea nici un drept de examinare și de apreciere asupra propunerilor făcute, fie de CSM, fie de ministrul justiției sau dacă nu ar putea refuza numirea nici motivat și nici măcar o singură dată, atribuțiile Președintelui prevăzute de art. 94 lit. c) și art. 125 alin. (1) din Constituție ar fi golite de conținut și importanță. Mai mult, considerăm că analiza efectuată de Curte se impunea a nu fi rezumată exclusiv la normele constitutuționale care conferă Președintelui atribuții explicite, ci trebuia racordată la spiritul Constituției, respectiv la principiile constituționale care justifică atribuirea în competența Președintelui României a unor obligații, precum cea prevăzută în art. 94 lit. c) din Constituție, care conferă Președintelui dreptul de a numi în funcții publice, în condițiile legii, fără a detalia funcțiile publice în discuție. O asemenea analiză impunea observarea dispozițiilor art. 80 alin. (2) din Constituție, normă care fixează rolul Președintelui în stat și în societate, dispozițiile art. 1 alin. (3) și (4) care stabilesc caracterul democratic al statului român, consacrând și principiul separației și echilibrului puterilor în stat, dispozițiile art. 133 alin. (6) din Constituție, care statuează dreptul Președintelui de a prezida ședințele CSM la care participă, dispozițiile art. 125 alin. (1), care condiționează dobândirea inamovibilității judecătorilor de actul numirii lor de către Președinte,- toate aceste norme consacrând reguli cu valoare de principiu, pe care se legitimează dreptul Președintelui de numire în funcții publice, prevăzut în art. 94 lit. c) din Constituție.
Dacă am urma raționamentul Curții, conform căruia absența unor prevederi constituționale care să consacre expres drepturile Președintelui de numire/revocare în materia analizata echivalează cu neconstituționalitatea legii care reglementează asemenea drepturi, ar însemna că în toate cazurile în care legiuitorul ar reglementa anumite drepturi, fără corespondent în Constituție, asemenea norme să fie declarate neconstituționale. În realitate însă, controlul de constituționalitate în cazul unor astfel de norme se raportează exclusiv la conformitatea lor cu normele și principiile constituționale, context în care nu prezintă nicio relevanță împrejurarea că asemenea norme au sau nu corespondent în Constituție. De aceea apreciem că raționamentul Curții este simplist.
O analiză de tip constituțional, respectiv o analiză conformă cu așteptările pe care le avem din partea unei instanțe constituționale ar fi impus surprinderea raportului dintre Președintele României-CSM-MP, din perspectiva dispozițiilor constituționale, cuprinse în dispozițiile art. 80 alin. (2), art.94 lit. c), art. 125 alin. (1) și (2), art. 126 alin. (1), art. 132 alin. (1), art. 133 alin. (1) și (6), art. 134 alin. (1) și (2), analiză care se impunea a fi raportată la o serie de principii, precum cele consacrate în art. (3) și (4) din Constituție, care consacră caracterul democratic al statului român și principiul separației și echilibrului puterilor în stat.
O asemenea analiză nu ar fi permis disocierea dispozițiilor art. 125 alin. (2) de dispozițiile art. 134 alin. (1) din Constituție, căci cele două norme nu se exclud reciproc, ci se completează armonios, tocmai în scopul asigurării respectării principiilor constituționale prevăzute în art. 1 alin. (3) și (4).
Ce constatam însă? Constatam că instanța constituțională nu doar că nu operează o asemenea analiză, dar face chiar o disociere netă, de exemplu între dispozițiile art. 134 alin. (1) și art. 125 alin. (2) din Constituție, cu argumente absolut neconvingătoare. Astfel, Curtea susține că, prin instituirea dreptului Președintelui de a numi în funcții de conducere la cel mai înalt nivel din cadrul ÎCCJ (președinte, vicepreședinte, șefi de secții) sunt încălcate dispozițiile art. 125 alin. (2) din Constituție, normă care conferă exclusiv CSM dreptul de a promova judecătorii. În acest context se susține că atribuția de promovare a judecătorilor stabilită în sarcina CSM trebuie interpretată în sensul că ea vizează nu doar promovarea judecătorilor în funcții de execuție la nivelul instanțelor superioare în grad, respectiv promovarea în grade profesionale, ci și promovarea în funcții de conducere, orice altă interpretare punând în evidență o viziune selectivă asupra carierei judecătorilor, pe care legiuitorul constituțional a înțeles să o atribuie exclusiv CSM .
În primul rând, constatăm că instanța constituțională reduce cariera judecătorului la promovarea acestuia. Apoi, raționamentul Curții nu se validează din perspectiva regulilor de interpretare în drept, căci la fel de bine se poate constata că nici dreptul de numire al judecătorilor și procurorilor reglementat prin art. 134 alin. (1) din Constituție nu este circumscris la numirea judecătorilor și procurorilor care au promovat examenul de capacitate, propunerea CSM, vizată de această normă având ca obiect numirea judecătorilor și procurorilor în funcție, fără distincții, după cum numirea ar viza accesul în profesie sau accesul într-o funcție de conducere. Niciun argument convingător nu aduce Curtea în sensul că această normă ar viza exclusiv accesul în profesie.
O viziune dialectică asupra raporturilor constituționale stabilite între Președintele României și CSM ar fi pus în evidență absența oricărei neconcordanțe între dispozițiile constituționale menționate, căci dreptul Președintelui de a numi în funcțiile de conducere cele mai înalte de la nivelul ÎCCJ nu știrbește cu nimic rolul CSM de garant al independenței justiției, stabilit prin dispozițiile art. 133 alin. (1) din Constituție, precum nici rolul fundamental al CSM în chestiunea promovării judecătorilor, întrucât și în cazul numirii în funcții de conducere de nivel înalt CSM este cel care face propunerea de numire.
În validarea acestui raționament vin și dispozițiile art. 94 lit. c) din Constituție care atribuie Președintelui dreptul de a face numiri în funcțiile publice, în condițiile legii.
O interpretare a normelor constituționale cu ignorarea corelației dintre ele nu numai că pune în evidență un raționament simplist, dar este de natură să golească total de conținut și semnificație normele care atribuie Președintelui anumite prerogative, puteri, atribuții tocmai, în justificarea rolului acestuia în societate și în stat, rol stabilit în art. 80 alin. (2) din Constituție. Același mod de interpretare, îngust, nu corespunde exigențelor de interpretare în drept, prin aceea că rupe, pur și simplu, litera textului de spiritul pentru care norma a fost creată. De aceea, în procesul de interpretare în drept unei analize literare/gramaticale a normei trebuie să i se suprapună și alte metode de interpretare, specifice identificării spiritului normei respective. În cazul aici avut în vedere spiritul normelor la care ne-am referit se deduce din principiile constituționale, care guvernează toate normele constituționale.
Curtea nu-și poate legitima raționamentul nici din perspectiva împrejurării că prin aceeași decizie a validat dreptul Președintelui de a numi/revoca în funcții similare la nivelului MP, întrucât Constituția nu conține norme care să consacre expres dreptul Președintelui de a face numiri în acest domeniu, precum nici dreptul ministrului justiției de a face propuneri de numire/revocare, cu referire la aceleași funcții.
În aceste condiții survine și întrebarea – De unde a tras concluzia CCR potrivit cu care în raporturile dintre Președinte și ministrul justiției rolul esențial îl deține ministrul justiției?! Răspunsul la această întrebare surprinde Curtea în poziția de a recunoaște că a exacerbat dispozițiile art. 132 alin. (1) din Constituție, normă conform căreia procurorii își desfășoară activitatea sub autoritatea ministrului justiției, în detrimentul dispozițiile art. 134 alin. (1), care instituie dreptul Președintelui de a numi procurorii, fără a distinge după cum e vorba despre numirea în profesie sau în funcții de conducere la un anumit nivel în MP, și, deopotrivă, cu ignorarea spiritului normelor constituționale care, de exemplu, apropie dispozițiile cuprinse în art. 80 alin. (2) din Constituție, ce reglementează rolul Președintelui în stat și în societate, de cele cuprinse în art. 131 alin. (1) din Constituție, normă care leagă Ministerul Public de ideea apărării ordinii de drept, imperativ pe care se sprijină inclusiv atributul Președintelui de a veghea la respectarea Constituției.
3. Lipsa de unitate conceptuală în abordarea problematicii ridicate de dreptul de numire al judecătorilor și procurorilor atribuit Președintelui României
Din această perspectivă se relevă caracterul contradictoriu al statuărilor Curții în privința dreptului de numire, aici analizat. Astfel, deși Constituția nu conține norme exprese care să atribuie Președintelui României competența de numire în funcțiile de conducere de la cel mai înalt nivel din cadrul ÎCCJ și MP, Curtea statuează că doar dispozițiile legale care conferă Președintelui dreptul de numire în funcțiile de conducere de la nivelul ÎCCJ sunt neconstituționale, căci încalcă prerogativele CSM, nu și dispozițiile legale care conferă Președintelui dreptul de a numi procurorii în funcții de conducere de rang înalt în cadrul MP, inclusiv dreptul de a refuza, motivat și doar o singură dată, propunerea de numire formulată de ministrul justiției, în acest din urmă caz Curtea apreciind că este opțiunea legiuitorului organic să reglementeze raportul dintre ministrul justiției și Președintele României. Credem că un argument similar se impunea a fi identificat și în cazul numirilor în funcții de conducere de la nivelul ÎCCJ, căci și în acest caz trebuie lăsată la îndemâna legiuitorului organic fixarea raportului dintre CSM și Președintele României, cu atât mai mult, cu cât asemenea raporturi sunt vizate de Constituția României [art. 125 alin. (1), art. 133 alin. (6) din Constituție], inclusiv la nivel de principiu [art. 80 alin. (2), art. 1 alin. (3) și (4), art. 94 lit. c) din Constituție], pe de o parte, iar pe de altă parte, cel care are rol esențial în ecuație este în continuare CSM, acesta formulând propunerea de numire/revocare în discuție, la fel cum, în cazul numirilor în funcții de conducere de la nivelul MP, Curtea a apreciat că rolul esențial îl are ministrul justiției, acesta fiind cel care formulează propunerea de numire/revocare, adresată Președintelui. Indiferent cum lecturăm decizia Curții nu vom identifica vreo rațiune care să justifice diferența de tratament juridic dintre dreptul Președintelui de a numi judecătorii în funcțiile de conducere la nivelul ÎCCJ și același drept, la nivelul Ministerului Public. Aceste aspecte au fost surprinse și întruna din cele două opinii separate la decizia Curții în discuție.
4. Excesul de motivare și efectele acestuia
Curtea, reținând constituționalitatea dispozițiilor art. I pct. 88 se găsește îndrituită să motiveze pe larg constituționalitatea normei, susținând cu supra-măsură rolul esențial al ministrului justiției în procedură, context în care se afirmă că Președintele României nu are nicio atribuție constituțională expresă care să justifice un drept de veto în acestă materie. Mai mult, Curtea se găsește îndreptățită să califice dreptul de numire al procurorilor în funcțiile de conducere vizate de lege din cadrul MP, atribuit Președintelui, ca fiind unul exclusiv decorativ, care marchează solemnitatea procesului de numire în anumite funcții de conducere.
Este greu de justificat prioritatea astfel stabilită de către Curte, cu atât mai mult, cu cât prin aceeași decizie problematică este explicată din perspectiva caracterului bicefal al autorității executive, iar în Constituție de asemenea nu este prevăzut dreptul ministrului de a face propuneri pentru numirile în funcții de conducere de rang înalt din cadrul MP.
Decizia Curții are însă o forță de sugestie extraordinară asupra legiuitorului organic, relativ la o viitoare reglementare în materia numirilor/revocărilor din funcțiile de conducere ale procurorilor de la cel mai înalt nivel al MP, căci decizia nr. 45/2018 are puterea de a informa legiuitorul și implicit de a-l consilia în legătură cu reglementările viitoare în materie. Prin urmare este ușor de imaginat și de prevăzut soluția Curții în ipoteza în care ar fi confruntată cu examinarea neconstituționalității refuzului Președintelui României de a accepta o propunere de revocare, de exemplu, a unui procuror care ocupă o funcție la vârful MP, în condițiile în care prin prezenta decizie s-a subliniat deja (printr-un exces de motivare, în raport cu soluția adoptată de Curte, aceea de constatare a constituționalității dispozițiilor art. I pct. 88) că dreptul Președintelui de numire în astfel de funcții nu marchează decât solemnitatea procesului de numire, pe de o parte, iar pe de alta parte s-a subliniat cu supramăsură rolul esențial în procedură al ministrului justiției, în condițiile în care modificarea legislativă supusă controlului Curții nu viza nici dreptul de numire/revocare, consolidate în favoarea Președintelui și nici dreptul ministrului justiției de a formula propunerea de numire/revocare, cu referire la funcțiile de conducere vizate de lege, ci doar posibilitatea președintelui de a refuza propunerea de numire formulată de ministrul justiției, care a fost redusă la o singură dată și motivat. Nu în ultimul rând această decizie a validat din punct de vedere constituțional art. I pct. 44 din legea verificată, Curtea apreciind că abrogarea dreptului Președintelui de a refuza o singură dată și motivat propunerea de numire a judecătorilor și procurorilor care au promovat examenul de capacitate formulată de CSM nu înfrânge nicio dispoziție constituțională, astfel că în viitor Președintele își va exercita dreptul de numire al persoanelor menționate fără a mai putea refuza numirea, nici motivat și nici măcar o singură dată. La toate acestea se adugă sublinierea Curții, în sensul că Președintele României nu are nicio atribuție constituțională în materie.
Iată că, pornindu-se de la considerentele acestei decizii, Parlamentul, într-o viitoare reglementare, ar putea suprima dreptul Președintelui de a refuza, chiar și o singură dată și motivat, propunerea de numire/revocare formulate de ministrul justiției, fără riscul ca o asemenea propunere legislativă să fie declarată neconstituțională, dat fiind că prin prezenta decizie s-a statuat cât se poate de clar (nu și convingător însă) că Președintele nu are niciun drept constituțional expres în procedura numirilor și revocărilor, consacrarea unui astfel de drept în legislația infraconstituțională având explicații ce țin de solemnitatea numirilor în funcții importante, context în care Curtea nu ar concepe un drept al Președintelui de a refuza o propunere de revocare, de exemplu.
Dacă urmărim raționamentul Curții, dezvoltat în legătură cu constatarea neconstituționalității dispozițiilor legale care conferă Președintelui dreptul de numire/revocare al judecătorilor în funcțiile de conducere de la vîrful ÎCCJ și dacă dispozițiile art. 54 alin. (1), (3) și (4) din Legea nr. 303/2004 ar fi făcut obiectul modificărilor legii supuse controlului de constituționalitate, în sensul eliminării dreptului Președintelui de a numi/revoca procurorii șefi de la vârful MP, un asemenea drept urmând a fi fost atribuit CSM, în mod cert Curtea (respectându-și raționamentul din prezenta decizie) ar fi fost pusă în dilema de a stabili organul căruia ii revine rolul esențial în procedură, prin referire fie la CSM, respectiv secția de procurori a CSM, fie la ministrul justiției!?
Cum revocarea din funcție a unui magistrat reprezintă o sancțiune, cel puțin din această perspectivă rolul esențial în procedură ar putea fi atribuit CSM, respectiv secției de procurori a CSM, iar nu ministrului justiției, în raport cu dispozițiile art. 134 alin. (2) din Constituție, normă care reglementează rolul CSM în domeniul răspunderii magistraților. Legiuitorul organic nu a dorit însă să efectueze astfel de modificări – care ar fi uniformizat legislația în materie, în sensul că ar fi atribuit atât dreptul de numire, cât și dreptul de revocare în legătură cu funcțiile de conducere în discuție CSM-ului, respectiv secțiilor sale – , căci prin asemenea modificări ar fi fost eliminat dreptul ministrului justiției de a propune numirea/revocarea în funcțiile menționate.
De asemenea, dacă propunerea de numire, respectiv de revocare ar fi fost lăsată la îndemâna ministrului justiției, iar acesta ar fi fost obligat să o adreseze CSM-ului s-ar fi ajuns la situația paradoxală, respectiv greu de explicat de către CCR, în care s-ar fi apreciat că însuți CSM nu ar putea refuza propunerea de numire, respectiv de revocare formulată de ministrul justiției, în condițiile în care normele legale și constituționale atribuie un rol semnificativ CSM în materia gestionarii carierei magistraților.
Deopotrivă, considerăm că atribuirea unui rol esențial în procedura în discuție ministrului justiției pornindu-se exclusiv de la împrejurarea că procurorii își desfășoară activitatea sub autoritatea ministrului este eronată, căci autoritatea ministrului nu se confundă cu subordonarea procurorilor executivului, aceștia fiind magistrați. De asemenea, aceiași autoritate a ministrului nu presupune indispensabil acordarea de drepturi ministrului în procedura de numire/revocare a procurorilor cu privire la funcțiile de conducere în discuție.
Iată câteva motive care ne îndreptățesc să afirmăm că în viitorul apropiat ne putem aștepta la o decizie prin care să se constate că Președintele României nu poate respinge o cerere de revocare din funcție a unui procuror plasat la vârful MP, formulată de ministrul justiției, întrucât în ecuația Președinte-ministru rolul esențial îl are ministrul justiției, pe de o parte, iar, pe de altă parte atributul Președintelui de numire în astfel de funcții este unul simbolic, care asigură exclusiv solemnitatea procesului de numire în asemenea de funcții, așa cum a statuat CCR în prezenta cauză…cu bătaie lungă. Pe cale de consecință nu ar exista niciun temei care să susțină dreptul Președintelui de a refuza o propunere de revocare din funcțiile menționate, formulată de ministrul justiției.
Asemenea nefericite motive și concluzii explică recurgerea, în prezentul demers, la argumente de tipul reductio ad absurdum, furnizând ipoteze de lucru diverse, menite să pună în evidență contradicțiile din raționamentul Curții, subliniind totodată neconstituționalitatea deciziei nr. 45/2018.
[1] Publicată în M.Of., Partea I, nr. 591 din 8 iulie 2005.
[2] Publicată în M Of., Partea I, nr. 653 din 22 iulie 2005.
Prof. univ. dr. Lidia Barac
- Flux integral: www.juridice.ro/feed
- Flux secţiuni: www.juridice.ro/*url-sectiune*/feed
Pentru suport tehnic contactaţi-ne: tehnic@juridice.ro
