Neretroactivitatea legii ca principiu constituțional. Observații privind Autoritatea Judecătorească prin prisma art. 15 alin. (2) din Constituția României
19 martie 2018 | Silviu-Gabriel BARBU
Silviu-Gabriel Barbu
În societatea contemporană există tendința de a contesta orice în plan normativ, respectiv de a promova teorii pe cât de absurde, pe atât de incisive… ignoranța fiind deseori la ea acasă în multe sectoare profesionale, inclusiv cele juridice.
1. Există numeroase dezbateri pe marginea celor trei legi care privesc Autoritatea Judecătorească, anume Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară și Legea nr. 317/2004 privind organizarea și funcționarea Consiliului Superior al Magistraturii. În privința legilor de modificare și completare a acestor trei legi, recent adoptate de Parlament [potrivit art. 61 alin. (1) din Constituție, Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a României], s-a pronunțat Curtea Constituțională și a statuat că sunt neconstituționale anumite texte din cele trei legi de modificare și completare a legilor antementionate, denumite generic și public „legile justiției”. Însă, denumirea aceasta este evident exagerată pentru că ea confundă anumite reguli și principii constituționale, creând impresia falsă că ar face parte din Justiție – adică din Puterea Judecătorească – nu numai ÎCCJ și celelalte instanțe de judecată [la atât se restrânge Justiția prin prisma art. 126 alin. (1) din Constituție], adică judecătorii, ci și Ministerul Public – adică procurorii – și Consiliul Superior al Magistraturii. În realitate, prin prisma prevederilor constituționale foarte clare – Titlul III Capitolul VI, autoritățile publice denumite Consiliul Superior al Magistraturii și Ministerul Public nu fac parte din Puterea Judecătorească, acolo nu se judecă dosare, aceste două instituții neavând rolul constituțional de „a spune dreptul”. Aceste două instituții au atribuții, roluri constituționale și legale specifice și separate, diferite de Justiție, adică de instanțele de judecată. Astfel, CSM este construit ca o instituție tip scut pentru Puterea Judecătorească în principal [art. 133 alin. (1) statuează ca CSM este garantul independenței justiției], având un rol esențial și pentru a proteja statutul și independenta procurorilor, iar Ministerul Public și procurorii au rolul lor expres determinat de art. 131 din Legea fundamentală.
În mod surprinzător și chiar inexplicabil, mulți exponenți ai autorităților publice, inclusiv reprezentanți din diverse nivele de organizare a instituțiilor Autorității Judecătorești, mențin confuzia descrisă mai sus și vehiculează global principiul „independenței Justiției” pentru a inocula în conștiința publică o asimilare „la pachet” a tuturor celor trei componente ale Autorității Judecătorești. Opinia publică în ansamblu poate să persiste în această confuzie (majoritatea covârșitoare a cetățenilor români și diverși actori vocali de origine străină, dar care manifestă interes pentru evoluțiile din România, neavând pregătire juridică, astfel încât este explicabil să facă și confuzii). Însă juriștii care insistă cu această confuzie sunt în fața unei dileme: fie persistă în a se exprima incorect referitor la ce înseamnă Putere Judecătorească și Justiție deoarece au lacune în pregătire și nu le sunt bine cunoscute conceptele respective și nici normele constituționale, ipoteza în care este util să studieze pentru a acoperi lacunele; a doua situație este cea în care juriștii respectivi procedează intenționat la inocularea unor confuzii în opinia publică, în conștiința generală, situație în care suntem în prezența unui comportament neloial, deoarece astfel de afirmații publice au rolul de a distorsiona în mod intenționat realitatea obiectivă. Câtă vreme există astfel de atitudini vădit neconstituționale și îndepărtate de legile în vigoare, nu putem să susținem cu tărie că democrația constituțională este la ea acasă într-un astfel de mediu conceptual „otrăvit” mai mult sau mai puțin intenționat. În alt mod spus, în anul întâi se studiază la facultățile de drept această regulă, iar studenții care confundă aceste instituții și puteri ale statului democratic contemporan… sunt invitați să mai studieze… sunt chemați în sesiunea de restanțe.
2. Revenind la tema neretroactivității legii, trebuie amintit (cu răbdarea și condescendența tipic universitară) faptul că studenții din anul I de la facultățile de drept învață, de asemenea, la câteva discipline despre principiile generale ale dreptului și ale principalelor ramuri de drept, respectiv regulile esențiale de interpretare a normelor juridice, acesta fiind un „ABC” al domeniului juridic care trebuie lămurit de la începutul studiilor juridice. Văzând reacțiile publice sau discuțiile informale în interiorul castei largi a juriștilor, din păcate se poate concluziona faptul că mulți juriști au ignorat și ignoră în continuare disciplinele din primul an universitar juridic și acum, la maturitate sau pur și simplu în profesie (și mai grav dacă au intrat recent în profesii juridice și au amintirile din facultate proaspete) au mari lipsuri în ce privește cunoștințele elementare, împrejurare care îi împinge, din neștiință, să facă raționamente nefundamentate juridic, vizibil contrare celor mai simple și cunoscute norme de drept constituțional și drept civil, cum este și cazul principiului arhicunoscut al neretroactivității legii menționat în titlu.
Astfel, art. 15 alin. (2) din Constituție, consacră expres principiul neretroactivității legii. Legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile. Jurisprudența Curții Constituționale este fermă în sensul unei interpretări riguroase și univoce a acestor prevederi constituționale, nelăsând loc la nici un fel de confuzii în privința modului și cadrului de aplicare a acestui text constituțional explicit.
Pe marginea celor trei legi de modificare a legilor privind regimul juridic al autorității judecătorești, în plan public sau în numeroase discuții informale recente (pe fondul unei emoții publice complexe și plină de dezbateri contradictorii) a fost lansată ideea alarmistă și falsă potrivit căreia aceste legi vor genera modificări în statutul juridic al magistraților cu aplicare pentru trecut, adică spun unii că s-ar pune problema ca situații juridice născute sub regimul juridic de până acum al Legilor nr. 303/2004, nr. 304/2004 și nr. 317/2004 să fie modificate de noile legi, ceea ce ar însemna că acestea ar avea astfel efect retroactiv (în materia carierei, a dreptului la pensie etc). Spre exemplu, pentru a contracara teoria greșită a aplicării retroactive a noii legi, menționăm că magistrații care au dobândit în una dintre modalitățile prevăzute de legea actuală grade profesionale superioare (prin examen sau concurs sau altă modalitate, în temeiul legii încă în vigoare), își păstrează desigur gradul profesional dobândit legal, chiar dacă în noua lege se prevede o condiție de vechime mult mai îndelungată pentru promovare. Similar pentru situația procurorilor numiți la DNA și DIICOT pe baza criteriilor de vechime din legea în vigoare (6 ani minim), pentru cazul în care unii încă nu au dobândit vechimea cerută în legea modificată (minim 8 ani), este limpede că și aceștia trebuie să își păstreze funcția obținută la DNA sau DIICOT, întrucât legea nouă nu poate să retroactiveze. La fel, pentru modul de calcul al pensiilor, în ipoteza în care noua lege va aduce modificări substanțiale la modul de calcul al vechimii, această nouă lege se va aplica exclusiv pentru viitor, iar perioada dinaintea intrării sale în vigoare nu se va supune regulilor din noua lege, ci regulilor din forma anterioară modificării legii de bază.
De altfel, o altă regulă constituțională care întărește sensul prevederilor cu valoare de principiu constituțional din art. 15 alin. (2) (neretroactivitatea legii) o constituie cea consacrată de art. 147 alin. ultim – teza ultimă din Constituție, referitoare la regula potrivit căreia deciziile CCR produc efecte juridice numai pentru viitor. Ca atare, deciziile CCR nu pot produce efecte juridice retroactive asupra unor situații juridice născute anterior, adică sub imperiul legii (la vremea respectivă în vigoare) atacată la CCR, lege care, între timp, a fost declarată neconstituțională și, în temeiul art. 147 alin. (1) din Constituție, a fost practic abrogată prin decizia CCR (vreme de 45 de zile dispozițiile declarate neconstituționale sunt suspendate după care își încetează efectele – fiind vorba numai despre controlul posterior de constituționalitate).
Ca interpretare de nuanță, acest text constituțional are cu precădere efecte juridice numai în ce privește controlul de constituționalitate exercitat pe calea excepției de neconstituționalitate (formele de control posterior de neconstituționalitate), respectiv regulamentele și hotărârile Parlamentului sau Camerelor acestuia, deoarece ipotezele de la art. 146 lit. a) și b) vizează acte normative cu putere de lege care nu au intrat încă în vigoare (control anterior). Sigur că se poate discuta despre neretroactivitatea efectelor deciziilor și în alte forme de control de constituționalitate enumerate de art. 146 din Constituție, în măsura în care cineva și-ar imagina că o decizie CCR în vreuna din acele forme de control ar produce efecte undeva în trecut, pentru a modifica sau stinge situații juridice născute anterior deciziei instanței constituționale.
3. În privința ariei de aplicare a art. 15 din Constituție, sunt de interes următoarele observații: O analiză în corelare a mai multor prevederi constituționale va fi de natură să sublinieze faptul că în cazul acelor decizii ale CCR în materie penală care au efect abrogator (deoarece Curtea are rol de legislator negativ când constată neconstituționalitatea unor dispoziții din legi și ordonanțe ale guvernului), excepția din art. 15 alin. (2) privind aplicarea retroactivă numai a legii penale sau contravenționale mai favorabile are incidență și în cazul art. 147 alin. ultim, teza ultimă din Constituție, adică generează o aplicare retroactivă (în oglindă cu orice normă legală abrogatoare) a deciziei CCR care constată neconstituționalitatea unui text din legea penală, pentru că eliminarea acelui text legal din legea penală sau de procedură penală în vigoare va conduce la o situație juridică mai favorabilă pentru persoana căreia i se aplică până la acel moment textul de lege declarat neconstituțional – prin prisma faptului că un principiu constituțional are același mod de aplicare pentru oricare alte ipoteze asemănătoare și care conduc, finalmente, la aceleași consecințe juridice – sensul abrogator aici al normelor de drept penal și procesual penal, cu mențiunea ca acestea pot să retroactiveze dacă au natura de „mitior lex”.
4. De asemenea, suntem de părere că o analiză în corelare între articolul 15 din Constituție și cele ce urmează, nu poate să permită ca acte normative cu forța juridică inferioară legii să creeze efecte juridice similare unei legi: corelarea cu întreg Titlul V din Constituție referitor la Curtea Constituțională, cu întreg Capitolul II (Drepturile și libertățile fundamentale) din Titlul I – Principii generale, în special văzând dispozițiile art. 20 – Tratatele internaționale privind drepturile omului, art. 21 – Accesul liber la justiție, art. 23 – Libertatea individuală, art. 24 – Dreptul la apărare, art. 26 – Viața intimă, familială și privată, art. 28 – Secretul corespondentei, art. 31 – Dreptul la informație, art. 52 – Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, art. 53 – Restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți, cu art. 57 – Exercitarea drepturilor și a libertăților, cu art. 61 alin. (1) – Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării, art. 73 – Categorii de legi, art. 126 – Instanțele judecătorești (aici se evidențiază alineatul 2 – competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege, respectiv alineatul 4 –Compunerea Înaltei Curți de Casație și Justiție și regulile de funcționare a acesteia se stabilesc prin lege organică), art. 129 – Folosirea căilor de atac, precum și art. 131 – Rolul Ministerului Public.
Rezultă că nicio altă autoritate publică sau instituție publică în afara Parlamentului sau a Guvernului (prin modalitatea delegării legislative permisă de art. 115 din Constituție) nu poate să creeze reguli noi în materie penală (sau în orice altă materie, de exemplu în contenciosul administrativ), reguli care să oblige instanțele de judecată, parchetele sau organele de poliție, Guvernul sau instituțiile publice centrale autonome… sau oricare alți destinatari ai legii… pentru a institui proceduri de lucru de tip jurisdicțional sau în cadrul unor jurisdicții administrative, norme noi care, însă, se abat de la regulile stabilite prin legile din acele domenii de activitate. Așa ceva este evident ilegal!
De fapt, toate aceste dispoziții constituționale enumerate mai sus menționează într-un fel sau altul că toate procedurile de lucru și toate măsurile prin care se restrâng drepturi și libertăți fundamentale trebuie să fie reglementate expres de lege ca act juridic al Parlamentului (sau, acolo unde este posibil, prin ordonanță a guvernului, care la rândul său trece prin cenzura Parlamentului).
Ca exemplu, amintim mandatele de siguranță națională emise pentru eventuale infracțiuni de drept comun (acelea cu durata continuă – dintr-o dată – de 6 luni, cu posibilitatea de a fi prelungite pentru alte 6 luni și tot așa în continuare, deci derogatorii de la dreptul procesual penal comun reglementat de Codul de procedură penală), cu privire la care recent s-a afirmat public faptul că printr-o hotărâre a CSAT din anul 2005 (Hot. nr. 17 din 2005) ar fi fost inclusă corupția la categoria amenințărilor la siguranța națională și, prin analogie cu amenințările la siguranța națională prevăzute expres în legislația siguranței naționale, autoritățile și instituțiile statale cu atribuții în domeniu ar fi început să solicite Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (plus DNA și DIICOT) și, consecutiv, Înaltei Curți de Casație și Justiție, emiterea de asemenea mandate de siguranță națională pentru a supraveghea persoane asupra cărora existau indicii, suspiciuni, probe etc., pentru comiterea unor infracțiuni de drept comun, însă pe baza acelor hotărâri ale CSAT ar fi fost posibilă asimilarea acelor infracțiuni de drept comun cu infracțiunile la siguranța națională (generic denumite) – (o discuție amplă în presă se referă și la evaziunea fiscală).
Dacă există astfel de situații procesual penale, atunci în mod evident că în acele cauze penale de drept comun utilizarea mandatelor de siguranță națională s-a făcut cu o ficțiune juridică prin care a fost creată lex terția. În orice procedură penală sau contravențională „ostilitățile procesuale” se derulează numai pe baza regulilor consacrate prin lege (act normativ cu forță juridică de lege) – aspect lămurit atât de Curtea Constituțională cât și de CEDO. De altfel, Curtea Constituțională a lărgit aria de interpretare din cele două materii menționate mai sus și spre segmentul disciplinar, pornind de la premisa corectă că și în materie disciplinară este vorba despre restrângerea unor drepturi și libertăți fundamentale, iar regimul juridic al sancțiunilor disciplinare și procedurilor disciplinare trebuie să respecte rigorile constituționale ale răspunderii penale și celei contravenționale.
În ipoteza privind mandatele de siguranță națională, cadrul juridic aplicabil acestora sub aspectul faptelor care pot atrage răspunderea pentru infracțiunile contra statului și siguranței naționale se regăsesc reglementate limitativ în legislația specifică a siguranței naționale, precum și în capitolul anume dedicat din Codul penal. Ca atare, prin analogie făcută de interpretul legii (organe judiciare de anchetă, instanțe de judecată, serviciile de informații etc.) sau prin hotărâri ale CSAT, nu pot fi incluse în categoria infracțiunilor de siguranță națională anumite infracțiuni de drept comun care au reglementarea fie în Codul penal, fie în orice alte legi penale speciale sau legi cu dispoziții penale, întrucât aplicarea legii prin analogie este complet interzisă în materie penală.
Consecutiv, potrivit principiului fundamental din procedura penală – nullum judicium sine lege/nulla justiția sine lege coroborat cu principiul simetric nulla poena sine lege din dreptul penal, niciun organ judiciar și nicio altă instituție a statului, indiferent de rolul și atribuțiile sale legale, nu poate inventa proceduri penale noi, alternative față de cele strict și limitativ prevăzute de legislația penală în vigoare, pe baza unor acte juridice inferioare legii. Lucrurile stau așa pentru că, într-un raționament foarte simplu, actele respective sunt supuse regimului juridic procesual penal al nulităților, fiind făcute în afara legii de procedură penală aplicabile ca drept comun.
Rămâne în picioare numai ipoteza în care infracțiuni de siguranță națională au fost privite în conexitate cu cele de drept comun, astfel că acolo tabloul juridic pare să fie diferit, de regulă infracțiunile de corupție fiind infracțiuni mijloc pentru a se comite infracțiuni contra siguranței naționale.
Însă, dacă s-a promovat raționamentul derivat din hotărâri ale CSAT cum am exemplificat mai sus, care lărgesc aria amenințărilor la siguranța națională dincolo de prevederile exprese ale legislației siguranței naționale în sine, cu consecința de a se fi emis mandate de interceptare pentru infracțiuni de drept comun în mod exclusiv (fără ca în documentele procesuale de propunere transmise instanței supreme să figureze și o infracțiune la siguranța națională), atunci acea ipoteză de lucru este în afara legii procesual penale standard și în afara normelor constituționale enumerate mai sus, deoarece în concret s-a folosit un raționament lex terția evident inadmisibil mai ales în materie procesual penală.
Adică pentru acele categorii de fapte penale de drept comun, privite ut singuli, un act administrativ cu valoare normativă, cum este cazul hotărârilor CSAT, nu poate să lărgească el însuși domeniul de aplicare limitativ prevăzut de legea siguranței naționale și spre dreptul comun, pentru că asta ar echivala cu o adăugare la lege, prin utilizarea unei norme juridice care are forță juridică inferioară legii, ipoteza fiind de plano inadmisibilă.
În esență, includerea unor infracțiuni de drept comun în categoria faptelor care aduc amenințări și atingere siguranței naționale constituie restrângeri mai mari pentru drepturile și libertățile fundamentale, deci restrângeri în sensul art. 53 din Constituție, iar în cuprinsul art. 53 alin. (1) se prevede expres că restrângerile pot fi făcute numai prin lege, așadar nu pot fi făcute prin acte normative inferioare legii, adică prin acte administrative normative cum este cazul hotărârilor CSAT.
Sub acest aspect, hotărârile CSAT care au făcut astfel de asimilări pot fi cenzurate de instanțele de judecată în contenciosul administrativ, în regimul juridic al Legii nr. 554/2004 și în cadrul constituțional creat de art. 21 și art. 126 alin. (6) din Constituție.
Oricum, în sine, acele hotărâri ale CSAT, dacă se limitează numai la o enumerare a noilor amenințări asupra siguranței naționale și doar lărgesc o listă de interes pentru serviciile de informații, atunci acele hotărâri CSAT nu au ele însele probleme de legalitate, în măsura în care CSAT are competența legală de a lărgi aria acestei definiții date generic de legislația siguranței naționale. Însă, în acest ultim caz problema corespondentului și consecințelor în materie penală (mai exact de procedură penală) trece în mod evident în sarcina acelor organe judiciare care au acceptat să aplice prin analogie legea de procedură penală, asumându-și să creeze lex terția și să omită de fapt reguli fundamentale de drept penal și drept procesual penal, precum și principii din dreptul constituțional enumerate mai sus. Așadar, există posibilitatea ca Hotărârea CSAT nr. 17/2005 să fie, în sine, legală (dacă se va face un control de legalitate în contenciosul administrativ), însă modul de interpretare și aplicare prin analogie și extensie al infracțiuni de drept comun a regulilor de procedură penală speciale cuprinse în legislația siguranței naționale (adică textele de lege care consacră mandatul de siguranță națională și regimul juridic al acestuia) continuă să fie problema reală principală.
Rămâne de văzut evoluția jurisprudenței instanțelor de judecată, a doctrinei în materie penală și în drept constituțional, precum și reacțiile jurisprudențiale ale Curții Constituționale (cu mențiunea că este posibil să nu fie nicio ipoteză cum am expus critic mai sus în cauzele judiciare de pe rol, ci să fie vorba numai de cauze conexe între infracțiuni de drept comun și infracțiuni propriu-zise contra siguranței naționale).
* Prezentul material reprezintă o scurtă analiză doctrinară asupra unor prevederi constituționale și o privire sumară și generică asupra unor reglementări din dreptul pozitiv, respectiv asupra unor texte de lege aflate în curs de adoptare și de promulgare, fără pretenția de a spune că toate raționamentele de mai sus sunt integral validate de doctrină și jurisprudența relevantă.
Conf. univ. dr. Silviu Gabriel Barbu
- Flux integral: www.juridice.ro/feed
- Flux secţiuni: www.juridice.ro/*url-sectiune*/feed
Pentru suport tehnic contactaţi-ne: tehnic@juridice.ro
