Succinte considerații privind nelegalitatea Procesului-verbal din 9.10.2017 de unificare a practicii judiciare a Secției Contencios Administrativ și Fiscal din cadrul Înaltei Curți de Casație și Justiție

Camelia Bogdan

Prin procesul-verbal din 9.10.2017 de unificare a practicii judiciare a Secției Contencios Administrativ și Fiscal din cadrul Înaltei Curți de Casație și Justiție, judecătorii supremi oferă o interpretare prin analogie dispozițiilor art. 47 alin. (7) din Legea nr. 317/2004, potrivit cu care hotărârea Curții de Apel București este irevocabilă, extinzând norma de drept altor situații de fapt, apreciind că împotriva hotărârilor instanțelor de contencios administrativ prin care au fost cenzurate rezoluțiile de clasare pronunțate de Inspecția Judiciară după parcurgerea procedurii verificării prealabile nu poate fi exercitată nicio cale de atac.

Se cuvine menționat însă că în alte situații, Secțiile Unite ale forului nostru suprem au sesizat prin Hotărârea nr. 2/21 decembrie 2017 forul nostru de contencios constituțional privind derapajele de la principiul legalității prin suprimarea drepturilor justițiabililor la o cale de atac.

La acea dată, Secţiile Unite au hotărât să fie sesizată Curtea Constituţională cu privire la neconstituţionalitatea dispoziţiilor Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, având în vedere încălcarea următoarelor dispoziţii din Constituţia României: art. 1 alin. (4) privind separaţia puterilor în stat, art. 1 alin. (5) în ceea ce priveşte claritatea şi previzibilitatea legii, art. 16 alin. (1) privind egalitatea în faţa legii şi a autorităţilor publice, art. 20 referitor la tratatele internaţionale privind drepturile omului, art. 21 privind liberul acces la justiţie, art. 41 alin. (1) privind dreptul la muncă, art. 52 alin. (3) în ceea ce priveşte răspunderea magistraţilor, art. 53 alin. (2) în ceea ce priveşte proporţionalitatea măsurii de restrângere a exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi, art. 124 privind înfăptuirea justiţiei, art. 125 privind statutul judecătorilor, art. 126 privind instanţele judecătoreşti, art. 129 privind folosirea căilor de atac, art. 133 şi art. 134 privind Consiliul Superior al Magistraturii, şi art. 147 alin. (4) teza a II-a privind obligativitatea deciziilor Curţii Constituţionale, criticând, inter alia, pentru neconstituţionalitate disp. art. I, pct. 54, cu referire la art. 40 alin. (4) din Proiect.

În opinia judecătorilor supremi, aceste dispoziţii sunt neconstituţionale raportat la sintagma „hotărârea curţii de apel este definitivă” care este de natură a încălca principiul egalităţii cetăţenilor în faţa legii, reglementat de art. 16 alin. (1) din Constituţie, principiul liberului acces la justiţie reglementat de art. 21 din Constituţie şi dreptul de a exercita căile de atac, prevăzut de art. 129 din Constituţie.

Deşi în ceea ce priveşte reglementarea căilor de atac împotriva hotărârilor judecătoreşti, în jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a statuat că, în conformitate cu dispoziţiile art. 126 alin. (2) din Constituţie, legiuitorul are competenţa exclusivă de a institui, în considerarea unor situaţii deosebite, reguli speciale de procedură, precum şi modalităţi speciale de exercitare a drepturilor procedurale, semnificaţia liberului acces la justiţie nefiind aceea a accesului, în toate cazurile, la toate structurile judecătoreşti şi la toate căile de atac (a se vedea, în acest sens, Decizia Plenului nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în M. Of., nr. 69 din 16 martie 1994, Deciziile nr. 66 din 14 aprilie 1997, publicată în M. Of. nr. 377 din 24 decembrie 1997, ş. a.) şi, deşi în legătură cu dispoziţiile art. 129 din Constituţie, în jurisprudenţa Curţii Constituţionale s-a statuat că Legea fundamentală nu cuprinde dispoziţii cu privire la obligativitatea existenţei tuturor căilor de atac, ci statuează referitor la posibilitatea părţilor interesate şi a Ministerului Public de a exercita căile de atac, în condiţiile legii (în acest sens sunt Deciziile nr. 99 din 23 mai 2000, publicată în M. Of. nr.389 din 21 august 2000, nr. 16 din 21 ianuarie 2003, publicată în M. Of. nr. 110 din 20 februarie 2003, ş. a.), prin Decizia nr. 369 din 30 mai 2017, Curtea a reţinut „tendinţa jurisprudenţei sale recente de a stabili şi dezvolta exigenţe constituţionale sporite în sensul asigurării unei protecții efective a drepturilor și libertăților fundamentale, integrate conţinutului normativ al art. 16 alin. (1), art. 21 alin. (3) sau art. 129 din Constituție, după caz, prin raportare la căile extraordinare de atac”.

Prin aceeaşi decizie, Curtea Constituţională a reiterat jurisprudența sa potrivit căreia „legiuitorul poate institui, în considerarea unor situații deosebite, reguli speciale de procedură, ca şi modalități de exercitare a drepturilor procedurale, principiul liberului acces la justiție presupunând posibilitatea neîngrădită a celor interesați de a utiliza aceste proceduri, în formele şi în modalitățile instituite de lege. În ceea ce privește asigurarea egalității cetățenilor în exercitarea drepturilor lor procesuale, inclusiv a căilor de atac, Curtea a reținut că „în instituirea regulilor de acces al justițiabililor la aceste drepturi, legiuitorul este ținut de respectul principiului egalității cetățenilor în fața legii și a autorităților publice, prevăzut de art. 16 alin. (1) din Constituție. De aceea nu este contrar acestui principiu instituirea unor reguli speciale, inclusiv în ce privește căile de atac, cât timp ele asigură egalitatea juridică a cetățenilor în utilizarea lor”.

Curtea a mai reținut că „principiul egalităţii în faţa legii presupune instituirea unui tratament egal pentru situații care, în funcție de scopul urmărit, nu sunt diferite. De aceea el nu exclude ci, dimpotrivă, presupune soluții diferite pentru situații diferite. În consecință, un tratament diferit nu poate fi doar expresia aprecierii exclusive a legiuitorului, ci trebuie să se justifice rațional, în respectul principiului egalităţii cetățenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice” (a se vedea Decizia nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în M. Of. nr. 69 din 16 martie 1994).

De asemenea, într-o altă decizie recentă a Curţii Constituţionale s-a reţinut că: în reglementarea normelor de procedură referitoare la exercitarea căilor de atac, legiuitorul este ţinut de respectarea tuturor normelor şi principiilor constituţionale de referinţă, iar eventualele limitări aduse condiţiilor de exercitare a căilor de atac nu trebuie să aducă atingere dreptului în substanţa sa”. (Decizia nr. 967 din 20 noiembrie 2012, publicată în M. Of. nr.853 din 18.12.2012).

Or, textul vizat, eliminând – fără o justificare obiectivă – posibilitatea de a ataca în faţa unei instanţe de judecată, în cadrul unei proceduri devolutive, modul de soluţionare a cauzelor având ca obiect contestarea calificativului acordat în cadrul procedurii de evaluare a activităţii profesionale a magistraților, este de natură să împiedice aplicarea efectivă a principiilor constituționale ale egalității în drepturi, în general, şi egalității în faţa justiției, în special, cuprinse în art. 16 alin. (1) şi (2) şi art. 124 alin. (2) din Legea fundamentală.

Textul încalcă şi cerințele privitoare la coerența legislativă stabilite prin art. 1 alin. (5) din Constituție, în condițiile în care toate litigiile privitoare la cariera magistraților intră în competența Înaltei Curţi de Casație şi Justiție, în timp ce reglementarea propusă stabilește competența în primă şi ultimă instanță a curții de apel în materia contestațiilor împotriva actelor de evaluare.

În opinia noastră, confuzia strecurată în raționamentul judecătorilor supremi derivă din necunoașterea particularităților soluționărilor etapelor procedurii disciplinare, soluția de CLASARE pe care o poate pronunța Inspecția Judiciară la finalizarea verificărilor prealabile neconfundând-se cu soluția de RESPINGERE A SESIZĂRII SECȚIEI DISCIPLINARE, care poate fi pronunțată doar la finalizarea CERCETĂRII DISCIPLINARE, etapă distinctă de ETAPA VERIFICĂRILOR PREALABILE.

Conchizând, apreciem că în ceea ce privește aspectele de nelegalitate ale Procesului-verbal din 9.10.2017 de unificare a practicii judiciare a Secției Contencios Administrativ și Fiscal din cadrul Înaltei Curți de Casație și Justiție, urmează a se constata că judecătorii supremi, arogându-și atribuții de legiferare, cu aprobarea tacită a Inspecției judiciare, conferă caracter irevocabil și altor hotărâri pronunțate de Curtea de Apel București decât cele prevăzute în mod expres în disp. art. 47 alin. (5) din Legea nr. 317/2004, care trebuie coroborat cu disp. art. 47 alin. (7) din Legea nr. 317/2004.

Mutatis mutandis, prin prezenta evidențiem și neconstituționalitatea disp. art. 47 alin. (7) din Legea nr. 317/2004 în interpretarea potrivit căreia permite aplicarea textului de lege altor
situații de fapt, soluția de clasare neconfundându-se cu soluția de respingere a  sesizării, care poate fi pronunțată de inspectorii judiciari doar la finalizarea CERCETĂRII DISCIPLINARE, etapa distinctă de ETAPA VERIFICĂRILOR PREALABILE.

Faptul că dispoziția normativă a fost criticată din perspectiva modalității în care aceasta poate fi interpretată nu reprezintă un fine de primire și nu transformă excepția invocată într-una inadmisibilă, câtă vreme însăși Curtea Constituțională, prin deciziile pronunțate, a reținut că anumite texte de lege pot fi considerate neconstituționale atunci când acestea sunt interpretate într-o anumită orientare. Interpretarea criticată de către subsemnata este tocmai aceea care ar conferi valențe neconstituționale dispozițiilor legale și care determină legătura între excepția de neconstituționalitate și soluția care a fost pronunțată în cauză.

În susținerea acestei teze, prezentăm decizii relevante ale Curții Constituționale. În primul rând invocăm Decizia nr. 766/2011 a Curții Constituționale în dispozitivul căreia instanța de contencios constituțional a menționat expres faptul că sintagma „în vigoare” din cuprinsul dispozițiilor art. 29 alin. (1) și ale art. 31 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată, este constituțională în măsura în care se interpretează în sensul că sunt supuse controlului de constituționalitate și legile sau ordonanțele ori dispozițiile din legi sau din ordonanțe ale căror efecte juridice continuă să se producă și după ieșirea lor din vigoare”[1]. (subl. ns.)

Printr-o altă decizie, Curtea Constituțională a statuat în mod asemănător reținând că „admite excepția de neconstituționalitate ridicată de C. N. I. și O. I. I. în Dosarul nr. 3571/271/2013 al Judecătoriei Oradea – Secția penală și constată că prevederile art. 1182 alin. (2) lit. a) din Codul penal din 1969 sunt constituționale, în măsura în care permit aplicarea legii penale mai favorabile”[2]. (subl. ns.)

Se mai face trimitere cu titlu exemplificativ și o altă decizie a Curții Constituționale prin care s-a dispus admiterea excepției de neconstituționalitate și s-a constat că „dispozițiile art. 274, art. 338 și art. 350 din Codul de procedură penală sunt neconstituționale, în măsura în care se interpretează în sensul că durata arestării preventive dispusă sau menținută de instanță, în cursul judecății, poate depăși 30 de zile fără a fi necesară prelungirea, în condițiile art. 23 alin. (4) din Constituție”[3].

Deciziile prezentate anterior relevă faptul că instanța de contencios constituțional a analizat prevederile normative inclusiv sub aspectul modalității în care acestea pot fi interpretate. Rațiunea unei asemenea abordări constă în faptul că, deși modalitatea de aplicare și interpretare a normelor legale este apanajul instanței de judecată, aceasta trebuie să se circumscrie prevederilor Constituției României și să respecte voința legiuitorului de la momentul edictării. În mod elocvent s-a reținut prin Decizia nr. 512 din 4 iulie 2017 a Curții Constituționale că „norma juridică trebuie înțeleasă și interpretată în literă și spiritul ei”. În aceste condiții, trebuie constatat că excepția de neconstituționalitate pe care am invocat-o cu privire la art. 47 alin. (7) din Legea nr. 317/2004 este admisibilă, criticile formulate de către mine circumscriindu-se sferei de interpretare a dispozițiilor legale, astfel cum aceasta reiese din deciziile Curții Constituționale. Este îndeplinită și cerința formulării și argumentării în scris a acestora, invocarea având loc chiar prin contestația în anulare introductivă de instanță, aspect neinterzis de legiuitor.

Or, Ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus. În plus, prezenta interpretare instituie o încălcare a principiului legalității căilor de atac consacrat de legea procesual civilă, în concordanță cu principiul statuat prin art. 129 din Constituția României şi art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, privind liberul acces la justiție şi dreptul la un proces echitabil.

În speță, ICCJ urmează să observe că nu sunt incidente disp. art. 47 alin. (7) din Legea nr. 317/2004, în situația în care IJ nu a pornit cercetarea disciplinară, ci doar a efectuat verificări prealabile, urmând ca judecătorii supremi să facă distincția între soluțiile de clasare care se pronunță la finalizarea verificărilor prealabile/soluțiile de respingere a sesizării Secției de disciplină, care se pronunță la finalul procedurii disciplinare. Toate aceste soluții/etape ale procedurii disciplinare sunt grefate pe disp. Legii nr. 317/2004, care se coroborează cu dispozițiile Codului de procedură civilă, conform disp. art. 49 alin. (7) din Legea nr. 317/2004.

Or, prin interpretarea oferită, aplicând dispozițiile art. 47 alin. (7) din Legea nr. 317/2004 unor situații pe care Legea nu le prevede, ignorând împrejurarea că doar soluțiile de respingere a sesizării Secției ca urmare a finalizării cercetării disciplinare sunt irevocabile, se încalcă principiul legiferării cailor de atac dar și al puterii separației puterilor în Stat.

În plus, art. 47 alin. (7) din Legea nr. 317/2004, interpretat în sensul că permite și aplicarea la alte situații neprevăzute de Lege contravine principiului egalităţii în faţa legii, astfel cum acesta rezultă din Constituţie. Potrivit art. 1 alin. (5) din Constituția României: În România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Prevederile art. 16 alin. (1) din Constituția României stabilesc următoarele: Cetățenii sunt egali în fața legii și a autorităților publice, fără privilegii și fără discriminări. Potrivit dispozițiilor art. 20 alin. (1) și (2) din Constituţie: Dispozițiile constituționale privind drepturile și libertățile cetățenilor vor fi interpretate și aplicate în concordanță cu Declarația Universală a Drepturilor Omului, cu pactele și cu celelalte tratate la care România este part. e. Dacă există neconcordanțe între pactele și tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este part. e, și legile interne, au prioritate reglementările internaționale, cu excepția cazului în care Constituția sau legile interne conțin dispoziții mai favorabile.

De asemenea, potrivit dispozițiilor art. 124 alin. (2) și (3) din Constituția României: Justiția este unică, imparțială și egală pentru toți. Judecătorii sunt independenți și se supun numai legii. Se naște astfel o discriminare ce golește de conținut garanțiile dreptului de petiționare față de un magistrat în raport garanțiile dreptului de petiționare față de alte persoane. În ce privește calitatea legii, atât în doctrina română, internațională, dar și în practica CJCE și a CEDO s-a reținut faptul că legea trebuie să îndeplinească anumite exigențe de calitate, referitoare la accesibilitate, claritatea și previzibilitatea acesteia.

Accesibilitatea legii privește, în principal, aducerea acesteia la cunoștință publică, însă există și o altă semnificație a noțiunii de accesibilitate, asociată exigenței de previzibilitate a legii, și anume aceea care privește modul de receptare a conținutului actelor normative de corpul social, în sensul de înțelegere a acestora.

Norma juridică trebuie să fie clară, inteligibilă, întrucât cei cărora li se adresează trebuie nu doar să fie informați în avans asupra consecințelor actelor și faptelor lor, ci și să înțeleagă principiul nemo censetur ignorare legem nu ar mai putea fi aplicat. Arătăm faptul că în bogata sa jurisprudență în acest sens, CEDO a reținut, în mai multe cauze ce vizau magistrați (Maestri c. Italia, N.F. c. Italia, etc.) faptul că legea trebuie să fie suficient de clar formulată, cu suficientă precizie, pentru a permite subiectului de drept să prevadă, într-o măsură rezonabilă, după circumstanțe, consecințele faptelor determinate de conduita lui și sancțiunile ce îi pot fi impuse ca urmare a unui astfel de comportament.

Desigur că previzibilitatea impune și condiția de a cunoaște ce instituție are competența de a analiza (ne)respectarea unei anumite legi. S-a reținut de către Curte că în condițiile existenței unei legi lipsite de previzibilitate, de claritate și precizie, chiar și magistrații, care sunt informați în domeniul juridic și buni cunoscători ai legii, pot fi puși în situația de a nu înțelege prescripția normei juridice, chestiune ce creează o vădită insecuritate juridică.

În opinia noastră, confuzia strecurată în raționamentul judecătorilor supremi derivă din necunoașterea particularităților soluționărilor etapelor procedurii disciplinare, soluția de CLASARE pe care o poate pronunța Inspecția Judiciară la finalizarea verificărilor prealabile neconfundându-se cu soluția de RESPINGERE A SESIZĂRII SECȚIEI DISCIPLINARE, care poate fi pronunțată doar la finalizarea CERCETĂRII DISCIPLINARE, etapa distinctă de ETAPA VERIFICĂRILOR PREALABILE.

Conchizând, apreciem că în ceea ce privește aspectele de nelegalitate a procesului-verbal din 9.10.2017 de unificare a practicii judiciare a Secției Contencios Administrativ și Fiscal din cadrul Înaltei Curți de Casație și Justiție, urmează a se constata că judecătorii supremi, arogându-și atribuții de legiferare, cu aprobarea tacită a Inspecției judiciare, conferă caracter irevocabil și altor hotărâri pronunțate de Curtea de Apel București decât cele prevăzute în mod expres în disp.art. 47 alin. 5 din Legea nr. 317/2004.

[1] Decizia nr. 766/2011, publicată aici.
[2] Decizia nr. 78 din 11 februarie 2014 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 2 lit. e) și art. 16 din Legea nr. 194/2011 privind combaterea operațiunilor cu produse susceptibile de a avea efecte psihoactive, altele decât cele prevăzute de acte normative în vigoare și a dispozițiilor art. 118² alin. 2 lit. a) din Codul penal din 1969 („Decizia nr. 78/2014”).
[3] Decizia nr. 9 din 24 ianuarie 2000 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 274, art. 338 și art. 350 din Codul de procedură penală.

Judecător dr. Camelia Bogdan, cercetător CEREFREA

Citeşte mai mult despre Camelia Bogdan, confiscare extinsa, Constitutia Romaniei, ICCJ! Pentru condiţiile de publicare pe JURIDICE.ro detalii aici.

Urmăriţi JURIDICE.ro şi pe LinkedIn  WhatsApp  Threads  Google News 

(P) JURIDICE.ro foloseşte şi recomandă SmartBill.