Neconstituționalitatea propunerii legislative privind înfiinţarea instituţiei pentru promovarea valorilor naţionale „Regele MIHAI I”
24 mai 2018 | Andrei-Nicolae POPA
Andrei-Nicolae Popa
În fiecare an, republica noastră este grea încercată de tot soiul de inițiative legislative care îi pun sub semnul întrebării validitatea ei constituțională și gradul de răsfrângere în relațiile sociale ce ne privesc, fie ele și nereglementate de norma juridică. Astăzi propun o critică asupra Pl-x nr. 315/2018 privind propunerea legislative privind înfiinţarea instituţiei pentru promovarea valorilor naţionale „Regele MIHAI I”, cu speranța că Parlamentul, în calitatea sa de organ reprezentativ suprem al poporului român și de garant al respectării Constituției și a supremației sale, va respinge această propunere legislativă neconstituțională și care dezonorează idealurile Revoluției din decembrie 1989.
Ne-am pierdut în termeni, în cuvinte frumoase despre istorie, uitând că cea mai valoare socială ocrotită de Constituție este garantarea viitorului comun. Republica noastră este una a egalității între cetățeni, pe de o parte, și a egalității în fața legii și a autorităților publice, pe de altă parte. Aceste garanții sunt opuse formei de guvernământ monarhice, care este un regim al privilegiilor și al dobândirii puterii politice pe calea relațiilor de sânge.
De la moartea regretatului profesor Antonie Iorgovan, părintele Constituției, nu a mai apărat nimeni cu atâta înverșunare Constituția și caracterul republican al României, fiindu-ne parcă rușine de propriul drum pe care ni l-am ales. Astăzi îmi propun, cu umilință, și fără a încerca să pretind că mă pot ridica la nivelul științei de carte a profesorului Iorgovan, să continui munca de apărare a republicii noastre și să trag un semnal de alarmă în fața celor care cred că se pot juca cu destinele românilor și cu setea lor de libertate și egalitate în fața legii, valori pe care doar republica le poate apăra.
I. Cu privire la încălcarea caracterului republican al statului
1. Încă din expunerea de motive a propunerii legislative se arată intenția reală urmărită de legiuitor, aceea de a legitima un fost organ al unei autorități executive dintr-o formă de guvernământ monarhică – ”Casa Regală a României”. Deși legiuitorul nu recunoaște direct, interpretarea teleologică a expunerii de motive și a textului propunerii legislative trădează adevăratul scop urmărit de inițiator.
2. În concret, în expunerea de motive se deplânge faptul că ”în prezent, nu există nicio bază instituțională prin care statul să faciliteze activitățile publice specifice”. Grupul de inițiatori recomandă ca ”în considerarea caracterului de interes public al activităților de anvergură realizate, este dezirabilă crearea posibilității de finanțare a acestora și din fonduri publice, ca și a aparatului administrativ afectat îndeplinirii lor”[1]. De asemenea, se urmărește preluarea Palatului Elisabeta, aflat în proprietatea publică a statului și administrat de RA-PPS, de către moștenitorii fostului șef de stat al României: ”Principalul loc de desfășurare a activităților prevăzute în București este Palatul Elisabeta. De aceea, este dezirabilă consacrarea Palatului Elisabeta ca sediu al unei instituții dedicate acestor activități”[2]. Față de adevărata intenție a inițiatorului, textul propunerii încalcă art. 1, alin. (2) din Constituție care prevede că forma de guvernământ este republica și care se răsfrânge asupra oricăror acte sau fapte ale autorităților publice care legitimează, prin lege, instituții ce aparțin în mod tradițional și consacrat altei formei de guvernământ.
3. Caracterul republican al statului este o dispoziție de ordine publică supremă. Acest lucru se deduce din art. 152 din Constituție care interzice modificarea / înlocuirea caracterului republican al statului. Modificarea / înlocuirea caracterului publican al statului se poate face numai prin schimbarea ordinii constituționale în sensul adoptării unei noi Constituții. Aceste aspecte validează ideea că propunerea legislativă este neconstituțională în raport cu prevederile actualei Constituții.
4. Textul propunerii legislative face vorbire directă și despre ”Custodele Coroanei Române” (art. 3, alin. (2) din propunere[3]) care va propune numirea și revocarea, de către Parlament, a directorului Instituției. Totuși, ,,Custodele Coroanei Române” nu există, fiind mai degrabă o denumire protocolară recunoscută primei fiice a fostului șef de stat Mihai I în semn de prețuire față de activitatea acestuia de până la abdicare. Mai mult, fiind mai degrabă o chestiune de fapt, un titlu onorific, nu i se poate acorda o valență juridică. Așadar, norma este lipsită de claritate și astfel este neconstituțională, deoarece nu se poate determina în mod obiectiv cine este ,,Custodele Coroanei Române”. Dacă totuși apreciem că este o persoană fizică, Inițiatorul introduce o persoană particulară într-un proces de numire în funcție de autoritate publică, de către Parlament, creându-se un privilegiu nejustificat și o situație discriminatorie în raport cu ceilalți cetățeni români. De asemenea, se încalcă independența și autonomia autorității administrative autonome care, conform doctrinei, nu se poate afla în raporturi de subordonare față de nicio autoritate, în afară de controlul parlamentar și eventuala numire de către Parlament a conducătorului instituției. Sub acest aspect, textul este neconstituțional deoarece încalcă principiul respectării supremației Constituției și a legilor prevăzut de art. 1, alin. (5) din Constituția României, republicată, și pe cel al egalității cetățenilor în fața legii și a autorităților publice prevăzut la art. 4, alin. (2) și art. 16, alin. (1) și (2) din Constituția României. Sub acest aspect, Curtea s-a mai pronunțat, în trecut, în Decizia nr. 600/2005 tot cu privire la tentativa de creare a unui regim juridic privilegiat, în materia dobândirii unor drepturi reale, pentru fostul șef de stat al României Mihai I.
5. Inițiatorul propunerii legislative încearcă, în mod mascat, să instituționalizeze ”Casa Regală a României”, preluând din ”statutul” acesteia modalitatea de numire a ”Șefului Casei Majestății sale Regelui”[4] care, în textul legii, este redenumit ”Directorul autorității administrative autonome Regele Mihai I”. ”Statutul Casei Regale a României” poate avea valoarea juridică cel mult a unui testament olograf întocmit de fostul șef de stat și care vizează regulile de conduită din cadrul familiei sale. Neintrând în statutul al Casei Regale din perioada regimului monarhic românesc, ne oprim la a spune că legiuitorul nu poate dubla această organizare de natura raporturilor de drept privat printr-o lege care are un caracter general și impersonal, cu efecte erga omnes, deoarece s-ar produce o fraudă la lege, adică normarea altor relații sociale decât cele expres declarate și constituțional a fi instituite. Legiuitorul nu urmărește crearea unei autorități administrative autonome în sensul art. 117, alin. (3) din Constituție, ci folosește aceasta ca pe un instrument cu scopul de a legitima organe și raporturi juridice specifice regimului monarhic, fapt ce contravine art. 1, alin. (2) și (5) din Constituția României.
II. Cu privire la caracterul de autoritate administrativă autonomă
6. În înțeles art. 117, alin. (3) din Constituție, autoritățile administrative autonome sunt înțelese ca autorități cu caracter autonom ce nu se află în subordinea Guvernului sau a unei alte autorități publice, autonomia excluzând orice formă de subordonare. Or, în contextul în care, la art. 3, alin. (2) din propunerea legislativă, propunerea și revocarea directorului autorității se face de către Custodele Coroanei României, se încalcă principiul nesubordonării autorității administrative autonome, deoarece cel care propune și revocă se află într-o ierarhie superioară față de cel propus, actul de numire și revocare fiind un act unilateral de voință.
7. Autoritățile administrative autonome sunt organe de domeniu care pot clasificate în mai multe categorii, în funcție de obiectul lor de activitate și finalitatea activității, astfel: organe de sinteză, cum ar fi, de exemplu, Autoritatea Națională de Supraveghere a Prelucrării Datelor cu Caracter Personal; organe de coordonare, cum este Consiliul Suprem de Apărare a Țării; organe de control, cum este, spre exemplu, Curtea de Conturi, Consiliul Concurenței sau Agenția Națională de Integritate[5]. Constatăm că, prin atribuțiile declarate, instituția ”Regele Mihai I” nu se încadrează în niciuna dintre funcțiile unei astfel de autorități, încălcându-se art. 117, alin. (3) din Constituția României.
8. Autoritățile administrative autonome desfășoară un serviciu de interes public, fiind parte a puterii executive lato sensu și ajutând Guvernul și celelalte autorități ale administrației în îndeplinirea atribuțiilor de organizare a executării legii și de executare în concret a legii. Autoritățile administrative autonome au rolul de a satisface un interes public, adică acel interes care, conform art. 1, alin. (1), lit. l) din Legea nr. 554/2004, vizează ordinea de drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare și realizarea competentei autorităților publice. Or, observăm că înființarea acestei autorități, pe de o parte, urmărește să legitimeze un organ al autorității executive specifice regimului monarhic și, pe de altă parte, prin atribuțiile declarate, nu urmărește nici efectuarea unui serviciu public și nici satisfacerea unui interes public, fapt de altfel ce ar fi în contradicție cu ordinea de drept constituțională după scopul nedeclarat sau declarat tacit al acestei instituții. Nu poate reprezenta un interes public și nici o încadrare în matca constituțională, promovarea unor valori monarhiste prin intermediul unei instituții publice învestite cu exercițiul autorității de stat, în cadrul unei republici. Valorile republicane nu se referă numai la modul de alegere și atribuțiile organelor reprezentative, ci și la întreaga structură a instituțiilor publice, la scopul urmărit de acestea și legătura lor cu prevederile constituționale sau infraconstituționale în temeiul cărora s-au înființat. Caracterul republican al statului înseamnă, în mod esențial, egalitatea juridică între oameni și vocația egală de a participa la conducerea statului, fără privilegii sau discriminări. Chiar denumirea de republică vine de la res publica, adică în interes public, nu în interes privat/familial.
9. Raportându-ne la art. 2, alin. (1) și (2) din propunerea legislativă, observăm că inițiatorul a propus ca Instituția să aibă o serie de obiective, respectiv activități generale precum promovarea culturii și a simbolurilor naționale, promovarea turismului, promovarea unor evenimente cu semnificație istorică sau dezvoltarea socio-economică pe plan local, regional, național și internațional. În dreptul administrativ românesc, conform Legii nr. 195/2006 a descentralizării, organele administrației publice au doar trei tipuri de competențe după criteriul atribuțiilor exercitate în relația cu alte organe: competențe exclusive, competențe delegate și competențe partajate[6]. Astfel, în sistemul nostru de drept, nu există competențe paralele ale organelor administrației publice și, în cazul de față, Instituția propusă de inițiatori preia atribuții consacrate ale unor ministere precum Ministerul Educației Naționale, Ministerul Turismului, Ministerul Economiei sau Ministerul Culturii și Identității Naționale. În acest sens, textul propus încalcă art. 16, alin. (1) din Legea nr. 24/2000 care prevede că ”În procesul de legiferare este interzisa instituirea acelorași reglementari în mai multe articole sau alineate din același act normativ ori în două sau mai multe acte normative. Pentru sublinierea unor conexiuni legislative se utilizează norma de trimitere”.
III. Cu privire la modul de adoptare al bugetului
10. Inițiatorii propunerii legislative propun ca bugetul autorității administrative autonome ”Regele Mihai I” să fie constituit prin intermediul bugetului Senatului României, în sumă fixă anuală de 860.00 euro, actualizat anual din oficiu cu rata medie anuală a inflației, și care să acopere ”unele cheltuieli curente și de capital” (art. 5 din propunerea legislativă).
11. Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice prevede modul în care se elaborează, aprobă și execută bugetele autorităților administrative autonome. Astfel, art. 16, alin. (1), lit. b) din Lege prevede că ”(1) Bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetele instituţiilor publice autonome, bugetele creditelor externe contractate sau garantate de stat, bugetele fondurilor externe nerambursabile, bugetul trezoreriei statului şi bugetele instituţiilor publice se aproba astfel: b) bugetele instituţiilor publice autonome, de către organele abilitate în acest scop prin legi speciale;”.
12. De asemenea, bugetul se constituie, conform art. 26 din Legea nr. 500/2002, din estimările anului bugetar (venituri), creditele de angajament şi creditele bugetare determinate de autorizările conţinute în legi specifice, în structură funcţională şi economică a acestora (cheltuieli), deficitul sau excedentul bugetar, după caz, și reglementări specifice exercițiului bugetar. Astfel, bugetul unei autorități administrative autonome nu poate avea o sumă fixă și nu poate fi executat din bugetul unui alt ordonator principal de credite, Parlamentul României (art. 20, alin. (2) din Legea nr. 500/2002).
13. Menționăm că propunerea încalcă și prevederile art. 48, alin. (1) din Legea nr. 500/2002 care prevede că ”(1) Veniturile şi cheltuielile aprobate prin bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetele creditelor externe contractate sau garantate de stat, bugetele fondurilor externe nerambursabile şi bugetele instituţiilor publice autonome se repartizează pe trimestre, în funcţie de termenele legale de încasare a veniturilor, de termenele şi posibilităţile de asigurare a surselor de finanţare a deficitului bugetar şi de perioada în care este necesară efectuarea cheltuielilor”.
14. În acest sens este și Decizia CCR nr. 36/1996: ,,Din prevederile art. 12 al Legii nr. 10/1991 privind finanţele publice rezultă ca bugetul de stat cuprinde totalitatea veniturilor şi a cheltuielilor statului. Deci alocaţiile pentru efectuarea cheltuielilor, stabilindu-se numai prin buget, rezultă ca, la rindul lor, sunt supuse principiului anualitatii. În consecinţa, este neconstitutionala stabilirea unei alocaţii bugetare, chiar la nivelul sau minim, cu caracter permanent, astfel cum a fost instituită de art. 11, introdus prin Legea pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 25/1995, alocaţia pentru cercetarea ştiinţifică. Legea de aprobare a bugetului de stat fiind exclusiv temporară, instituirea prin lege a unei alocaţii nu poate fi altfel decît temporară, astfel cum rezultă din principiul anualitatii, fiind neconstitutionala, deci instituirea ei printr-o norma cu caracter permanent, astfel cum este dispoziţia legală ce face obiectul sesizării.”
IV. Aspecte de natură infraconstituțională
A. Cu privire la dreptul de administrare a Palatului Elisabeta
15. Constatăm că Noul Cod Civil preia în mod direct dispozițiile art. 12, alin. (2) al Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia (text abrogat și modificat prin Legea nr. 71/2011), reglementând, pentru început, modalitatea de constituire a dreptului real de administrare. Astfel, se prevede că acest drept se poate constitui numai pe calea unei hotărâri de guvern, în situația în care bunul se află în domeniul public al statului, și prin hotărâre de consiliu județean sau local, dacă bunul în cauză se află în domeniul public al unității administrativ-teritoriale[7]. Palatul Elisabeta este în domeniul public al statului și în administrarea RA-PPS.
16. Din punct de vedere al raporturilor care se stabilesc între stat și beneficiarii drepturilor de administrare, precizăm că acestea sunt raporturi de subordonare[8], iar darea în administrare a bunurilor proprietate publică se face, de regulă, prin acte administrative cu caracter individual și nu prin lege, deoarece cea din urmă trebuie să aibă un caracter normativ, general, abstract și impersonal (a se vedea Decizia CCR nr. 600/2005).
17. Art. 867 alin. (2) C. civ. stabilește că autoritățile care constituie dreptul de administrare sunt responsabile cu controlul și urmărirea modului de exercitare a dreptului de administrare, ceea ce accentuează, în opinia noastră, faptul că între titularul dreptului de proprietate publică și beneficiarii dreptului de administrare se creează un raport care poate fi caracterizat ca fiind de subordonare. Or, caracterul de autoritate administrativă autonomă a instituției ”Regele Mihai I” îi conferă posibilitatea de a se afla numai sub control parlamentar și independentă de Guvern, ministere și alte organe ale autorităților administrației publice. Astfel, această instituție nu poate avea raporturi de subordonare cu Guvernul, dată fiind modalitatea prin care ia naștere ca persoană juridică de drept public.
B. Cu privire la organigramă
18. Art. 6, alin. (1) din propunerea legislativă instituie o organizare a aparatului de specialitate al autorității administrative autonome. Apreciem că stabilirea raporturilor funcționale și ierarhice de lucru între personalul aparatului propriu de lucru este mai degrabă o reglementare ce ține de organizarea executării legii sau chiar de executarea în concret a legii, fiind necesară adoptarea ei printr-un secundum legem. În acest sens, Curtea s-a pronunțat succesiv prin deciziile nr. 63/2017 și 68/2017, delimitând fără echivoc sfera de competență dintre legiuitor și executiv, astfel încât o putere să nu-și aroge atribuțiile de reglementare ce revin altei puteri.
C. Cu privire la utilizarea fondului de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului pentru asigurarea fondurilor necesare organizării și funcționării Instituției în anul 2018.
19. Art. 10, alin. (1) din propunerea legislativă prevede că ”Pentru anul 2018, fondurile necesare organizării și funcționării instituției se asigură din fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului”.
20. Art. 30, alin. (1) din Legea nr. 500/2002 prevede că ”(1) În bugetul de stat se includ Fondul de rezerva bugetară la dispoziţia Guvernului şi Fondul de intervenţie la dispoziţia Guvernului”. Alineatul (2) prevede că ”Fondul de rezerva bugetară la dispoziţia Guvernului se repartizează unor ordonatori principali de credite ai bugetului de stat şi ai bugetelor locale, pe baza de hotărâri ale Guvernului, pentru finanţarea unor cheltuieli urgente sau neprevăzute apărute în timpul exerciţiului bugetar„.
21. Cum înființarea Instituției se face prin lege (în sens formal), care nu este nici măcar în procedură de urgență, apreciem că nu se justifică caracterul urgent pentru care să se poată transfera credite bugetare din fondul de rezervă la dispoziția Guvernului. Înființarea acestei instituții nu are nici un caracter neprevăzut, deoarece, Parlamentul, a mai încercat în trecut să reglementeze statutul juridic al ”Casei Regale”, de fiecare dată blocându-se de aceleași critici de neconstituționalitate. Astfel, inițiatorii nu îndeplinesc nici a doua condiție pentru care s-ar impune această utilizare a fondului de rezervă care a fost destinat unor situații cu adevărat importante, uneori dramatice, ce țin de soluționarea unor probleme privind viața, sănătatea, integritatea fizică și psihică a cetățenilor României și asigurarea bunei funcționări a serviciilor publice guvernate de principiile eficienței și permanenței.
[1] Expunere de motive Pl-x nr. 315/2018 Propunere legislativă privind înfiinţarea instituţiei pentru promovarea valorilor naţionale „Regele MIHAI I”, disponibil la: http://www.cdep.ro/proiecte/2018/300/10/5/em397.pdf; accesat la data de 22.05.2018.
[2] Ibidem.
[3] Pl-x nr. 315/2018 Propunere legislativă privind înfiinţarea instituţiei pentru promovarea valorilor naţionale „Regele MIHAI I”, disponibil la: http://www.cdep.ro/proiecte/2018/300/10/5/pl397.pdf; accesat la data de 22.05.2018
[4] A se vedea art. 12, alin. (2) din Statutul Casei Regale a României, disponibil la: http://www.familiaregala.ro/familia-regala/normele-fundamentale-ale-familiei-regale-a-romaniei; accesat la data de 22.05.2018.
[5] Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. A 4-a, p. 447.
[6] Verginia Vedinaș, Drept administrativ, ediția a X-a, revizuită și actualizată, Universul Juridic, București, 2017, p. 105.
[7] Corneliu Turianu, Andrei Duțu, Drept civil. Compediu, Universul Juridic, București, 2016, p. 278.
[8] În același sens, Decizia nr. 1/2014 cu privire la plaje.
Andrei-Nicolae Popa
Facultatea de Drept, Universitatea din București
- Flux integral: www.juridice.ro/feed
- Flux secţiuni: www.juridice.ro/*url-sectiune*/feed
Pentru suport tehnic contactaţi-ne: tehnic@juridice.ro
