Sume nedeclarate la frontieră. Confiscare. Neconformitate. Înlăturarea de la aplicare a normei interne
20 iulie 2018 | Manuela GORNOVICEANU, Vlad-Alexandru GOGONEAȚĂ
Manuela Gornoviceanu
Vlad-Alexandru Gogoneață
La data de 2 iulie 2018, prin Ordonanța emisă în Cauza C – 707/17[1], Curtea de Justiție a Uniunii Europene (în continuare „CJUE” sau „instanța Uniunii”) s-a pronunțat din nou în legătură cu interpretarea Regulamentului (CE) nr. 1889/2005 al Parlamentului European și al Consiliului din 26 octombrie 2005 privind controalele de numerar care intră sau ies din Comunitate (în continuare „Regulamentul”), arătând că acesta se opune unei reglementări naționale care sancționează încălcarea obligației declarative prevăzută de art. 3 cu măsura confiscării sumei nedeclarate în beneficiul statului.
Spunem din nou întrucât în jurisprudența sa anterioară, instanța Uniunii s-a mai pronunțat în legătură cu încălcarea principiului proporționalității prin aplicarea unei astfel de măsuri.
Problema de drept interesează și din perspectiva României, ca stat membru al Uniunii Europene, deoarece legislația națională cuprinde dispoziții prin care acest tip de confiscare, cu titlu de sancțiune contravențională complementară, intervine ori de câte ori persoanele fizice care trec frontiera nu declară sumele mai mari sau egale cu 10.000 euro deținute în numerar.
Conform art. 653 lit. i) din H.G. nr. 707/2006, constituie contravenție: „neîndeplinirea de către persoanele fizice care trec frontiera a obligaţiei prevăzute la art. 3 din Regulament, de declarare în scris, la autoritatea vamală, a numerarului în valută şi/sau în moneda naţională care este egal sau depăşeşte limita stabilită prin regulament, aflat asupra lor, în mijloacele de transport ori în bagajele însoţite sau neînsoţite, precum şi în colete. Numerarul nedeclarat în scris care depăşeşte limita stabilită de regulament se confiscă”.
Dispozițiile art. 3 din Regulament: „orice persoană fizică ce intră sau iese din Comunitate și transportă numerar în valoare de 10.000 euro sau mai mult declară această sumă autorităților competente din statul membru prin care intră sau iese din Comunitate, în conformitate cu prezentul regulament. Obligația de declarare nu este îndeplinită în cazul în care informațiile furnizate sunt incorecte sau incomplete”, iar în conformitate cu dispozițiile art. 4 alin. (2) din Regulament „(î)n cazul nerespectării obligației de declarare prevăzute la articolul 3, numerarul poate fi reținut prin decizie administrativă, în conformitate cu condițiile prevăzute în temeiul legislației interne” (subl. ns.).
Comparând cele două texte legale este clar că, în dreptul intern, confiscarea reglementată în teza ultimă a art. 653 lit. i) nu reprezintă o măsură provizorie, similară reținerii prin decizie administrativă, ci una prin care persoana care nu a îndeplinit obligația de declarare pierde definitiv proprietatea asupra bunurilor sale, soarta viitoare a acestui drept nedepinzând de dovada provenienței sau destinația numerarului.
Art. 9 din Regulament permite statelor membre să instituie sancțiuni pentru nerespectarea dispozițiilor sale care, însă, trebuie să fie „efective, proporționale și disuasive”.
Măsura confiscării, astfel cum a fost prevăzută în dreptul național, nu răspunde acestor cerințe, depășind ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor Regulamentului adoptat de Uniunea Europeană.
Astfel cum rezultă din considerentele sale, obiectivul Regulamentului este de a completa mecanismul dreptului Uniunii Europene de prevenire a spălării banilor, asigurând un anumit nivel de control al mișcărilor de numerar care traversează frontierele Uniunii și de a colecta informații asupra acestei circulații.
Sistemul de control instituit prin Regulament prevede, astfel, obligația de a declara orice sumă egală sau mai mare de 10.000 euro. Potrivit acestui sistem, nerespectarea obligației trebuie însoțită de sancțiuni „efective, proporționale și disuasive”, pe care statele membre trebuie să le introducă în dreptul lor intern, care pot fi însoțite de reținerea prin decizie administrativă a numerarului nedeclarat, conform condițiilor stabilite prin legislația națională.
Prin urmare, amenzile introduse de statele membre nu sancționează decât încălcarea constatată, și anume neîndeplinirea obligației de declarare, iar nu săvârșirea unor presupuse fapte de natură penală, cum ar fi frauda fiscală sau spălarea banilor.
Astfel, autoritățile naționale au obligația de a verifica proveniența și destinația numerarului nedeclarat, sarcină care este facilitată de dispozițiile privind schimbul de informații, cuprinse în art. 6 și 7 din Regulament.
Aceasta nu înseamnă ca statele membre pot impune sancțiuni cu încălcarea principiului proporționalității. În această privință, potrivit jurisprudenței constante a CJUE, în lipsa unei armonizări a legislației Uniunii Europene în domeniul sancțiunilor aplicabile în caz de nerespectare a condițiilor prevăzute de un sistem instituit prin această legislație, statele membre rămân competente să aleagă sancțiunile care le par a fi adecvate.
Cu toate acestea, statele membre sunt obligate să își exercite competențele cu respectarea dreptului Uniunii Europene și a principiilor sale generale și, în consecință, cu respectarea principiului proporționalității[2].
În special, măsurile administrative sau represive permise de legislația națională nu trebuie să depășească limitele a ceea ce este necesar pentru realizarea obiectivelor urmărite în mod legitim de această legislație[3].
În acest context, CJUE a reținut că rigoarea sancțiunilor trebuie să fie adecvată gravității încălcărilor pe care le reprimă, mai ales prin asigurarea unui efect realmente disuasiv, respectându‑se în același timp principiul general al proporționalității[4].
Măsura prevăzută la art. 9 din Regulament nu vizează sancționarea eventualelor activități frauduloase sau ilicite, ci doar o încălcare a obligației de declarare a numerarului.
Astfel cum reiese din considerentele (3) și (15) ale Regulamentului, scopul acestuia este de a asigura un control mai eficient al intrărilor și ieșirilor de numerar din Uniunea Europeană, pentru a împiedica introducerea veniturilor din activități ilegale în sistemul financiar, respectând în același timp principiile recunoscute prin Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.
De asemenea, art. 4 alineatul (2) din Regulament prevede posibilitatea reținerii, prin decizie administrativă și în conformitate cu condițiile prevăzute în temeiul legislației interne, a numerarului care nu a făcut obiectul declarației prevăzute la art. 3 din acest Regulament, în special în scopul de a permite autorităților competente să efectueze controalele și verificările necesare referitoare la proveniența numerarului, utilizarea care se preconizează a fi făcută și destinația acestuia.
În alte cuvinte, o sancțiune care ar consta într‑o amendă într‑un cuantum inferior, combinată cu o măsură provizorie de reținere a numerarului nedeclarat, pentru verificări ulterioare, ar fi susceptibilă să atingă obiectivele urmărite prin Regulamentul menționat, fără să depășească limitele a ceea ce este necesar în acest scop.
Aceasta nu schimbă faptul că Regulamentul în sine produce efecte pe teritoriul statelor membre independent de orice lege națională și că statele membre trebuie să se abțină de la a adopta măsuri care să se îndepărteze de la scopul și natura Regulamentului Uniunii Europene[5].
În concluzie, autoritățile administrative și instanțele naționale nu ar trebui să permită aplicarea unei măsuri definitive de confiscare a sumelor nedeclarate, separat de sancțiunea amenzii contravenționale, pentru simpla încălcare a unei obligații formale, de a preciza numerarul pe care o persoană îl are asupra sa la intrarea în sau la ieșirea din Uniunea Europeană.
Regulamentul Uniunii Europene permite, cel mult, măsura reținerii temporare a numerarului nedeclarat, în scopul verificării provenienței și destinației. Confiscarea prevăzută în dreptul intern încalcă deci principiul proporționalității, depășind ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor Regulamentului, autoritățile naționale având sarcina de a înlătura de la aplicare norma internă neconformă.
Desigur, și dispozițiile art. 5 alin. (5) și (6) din O.G. nr. 2/2001 instituie cerința proporționalității sancțiunilor contravenționale.
Totuși, în practica națională contestarea sancțiunilor contravenționale complementare de tipul confiscării mai sus menționate este, de principiu, sortită eșecului, soluțiile instanțelor fiind contrare normelor de drept unional analizate și jurisprudenței CJUE. În ceea ce privește uzanțele autorităților administrative, se pare că acestea aplică fără excepție dispozițiile privind sancțiunea complementară a confiscării din H.G. nr. 707/2006.
Interpretarea dispozițiilor Regulamentului în sensul arătat mai sus este furnizată de către instanța Uniunii, obligatorie pentru statele membre și autoritățile acestor state, inclusiv cele judiciare.
Potrivit art. 148 alin. (4) din Constituția României „Parlamentul, Președintele României, Guvernul și autoritatea judecătorească garantează aducerea la îndeplinire a obligațiilor rezultate din actul aderării și din prevederile alineatului (2)”.
În legătură cu chestiunea analizată – respectiv în ce măsură dispozițiile Regulamentului și principiile de drept ale Uniunii Europene se opun unei norme naționale prin care se instituie o sancțiune pecuniară de 60% din valoarea numerarului nedeclarat – CJUE s-a pronunțat încă din anul 2014.
Prin hotărârea adoptată în Cauza C 255/14 Chmielewski vs. Nemzeti privind interpretarea articolului 65 din TFUE și a articolul 9 din Regulament, CJUE a statuat:
„Articolul 9 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 1889/2005 al Parlamentului European și al Consiliului din 26 octombrie 2005 privind controlul numerarului la intrarea sau ieșirea din Comunitate trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiul principal, care, pentru a sancționa o încălcare a obligației de declarare prevăzute la articolul 3 din acest regulament, impune plata unei amenzi administrative al cărei cuantum echivalează cu 60% din suma în numerar nedeclarată, atunci când această sumă este mai mare de 50.000 de euro.”[6] (subl. ns.).
Practic, CJUE a stabilit că art. 9 alin. (1) din Regulament trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale care să impună plata unei amenzi administrative în cuantum de 60% din suma în numerar nedeclarată.
În partea introductivă a Raportului din 03.08.2015 privind rezultatul consultării publice referitoare la revizuirea Regulamentului s-au reținut următoarele „(…) permite autorităților competente să rețină în mod temporar numerarul în caz de neconformare sau declarație incorectă în așteptarea unei investigații ulterioare și eventuale confiscări după intervenția judiciară”.
Prin urmare, simpla nedeclarare a numerarului nu poate conduce de drept la aplicarea de către statele membre a măsurii confiscării în întregime, indiferent de cuantumul acestuia, a numerarului nedeclarat în fața organelor de control, legislația europeană neprevăzând o astfel de sancțiune care ar contraveni principiului proporționalității.
Faptul că în cauza citată este vorba de amendă ca și sancțiune contravențională principală și nu o sancțiune contravențională complementară de tipul confiscării din dreptul nostru național nu prezintă nicio relevanță din perspectiva argumentelor expuse anterior, întrucât ceea ce se analizează este conținutul sancțiunii și nu denumirea acesteia în diferite state membre.
Prin concluziile formulate în Cauza C 255/14 Chmielewski vs. Nemzeti, Avocatul General al CJUE a arătat[7]:
„Chiar dacă o amendă a cărei sumă totală este progresivă, în funcție de suma în numerar nedeclarată, este în mod cert aptă să își atingă obiectivul de a încuraja respectarea și de a pedepsi nerespectarea obligației de declarare, tindem să considerăm disproporțional nivelul progresiv cel mai ridicat ales de legislația maghiară. Fără a gândi, așa cum pare să o facă Curtea Europeană a Drepturilor Omului că același procentaj (în cazul de față 25%) ar trebui să fie aplicat indiferent de suma totală nedeclarată, ni se pare că o amendă de 60% din întreaga sumă, atunci când aceasta depășește 50.000 de euro, inspirată probabil din existența presupusă a altor infracțiuni sau a intenției de a le comite, se învecinează cu o măsură de natură confiscatorie pentru a pedepsi numai încălcarea obligației de declarare și nu găsește un just echilibru între cerințele interesului general și cea a protecției dreptului de proprietate, consacrat la art. 17 din cartă (subl. ns.).
Propunem, așadar, Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Kecskeméti Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság după cum urmează: Articolul 9 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 1889/2005 al Parlamentului European și al Consiliului din 26 octombrie 2005 privind controlul numerarului la intrarea sau ieșirea din Comunitate trebuie interpretat în sensul că se opune unei sancțiuni precum cea prevăzută la articolul 5/A alineatul (1) litera c) din Legea nr. XLVIII din 2007, prin aceea că prevede, fără posibilitatea de a reține suma nedeclarată pe perioada necesară anchetei asupra provenienței și destinației sale, un procent al amenzii de 60% din această sumă, odată ce ea depășește 50.000 de euro”.
Similar, prin Ordonanța la care am făcut trimitere în parte introductivă a articolului, CJUE a stabilit că și normele cuprinse în dreptul bulgar ce permit, pe lângă alte sancțiuni de natură penală, confiscarea sumelor ce nu au fost declarate conform dispozițiilor Legii schimbului valutar nr. 83/1999, încalcă principiul proporționalității, depășind ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor urmărite de Regulament.
De precizat că, potrivit punctului 32 din Ordonanță, sancțiunile prevăzute în dreptul bulgar sunt aplicabile numai în cazul în care suma declarată nu este considerată „deosebit de importantă”, spre deosebire de legislația din România, în cadrul căreia se dispune că orice sumă nedeclarată, indiferent de cuantum se confiscă.
Un alt argument al neconformității acestei măsuri reiese din încălcarea dreptului de proprietate protejat de Carta Drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, aplicabilă în cauză câtă vreme dispoziția de drept național reprezintă un instrument de punere în aplicare a unui Regulament UE.
Conform art. 17 alin. (2) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene „(o)rice persoană are dreptul de a deține în proprietate, de a folosi, de a dispune și de a lăsa moștenire bunurile pe care le‑a dobândit în mod legal. Nimeni nu poate fi lipsit de bunurile sale decât pentru o cauză de utilitate publică, în cazurile și condițiile prevăzute de lege și în schimbul unei despăgubiri juste acordate în timp util pentru pierderea pe care a suferit‑o. Folosința bunurilor poate fi reglementată prin lege în limitele impuse de interesul general”.
Dispozițiile Cartei trebuie interpretate ca asigurând cel puțin protecția oferită de CEDO, conform art. 52, fiind incidente considerentele deduse din jurisprudența instanței de la Strasbourg.
În cauza Grifhorst vs. Franța[8], CEDO a reținut că suma nedeclarată poate fi reținută pentru o perioadă de maxim 6 luni, urmând ca măsura confiscării să fie dispusă de instanțele competente doar în situația în care există dovezi care să ateste că persoana respectivă a săvârșit și alte fapte ilicite. În opinia CEDO, un astfel de sistem permite menținerea unui echilibru adecvat între cerințele de interes general și protecția drepturilor fundamentale ale individului.
În cauza Ismayilov vs Rusia[9], CEDO a concluzionat că „nu a fost demonstrat într‑o manieră convingătoare și nici măcar nu a fost susținut de guvernul [rus] faptul că doar pedeapsa [închisorii] nu era suficientă pentru a atinge scopul disuasiv și punitiv urmărit, precum și pentru a preveni neîndeplinirea obligației de declarare. În aceste circumstanțe, impunerea unei măsuri de confiscare ca sancțiune suplimentară era […] disproporționată, prin aceea că impunea reclamantului o sarcină individuală excesivă”.
Principiul supremației dreptului european în raport de dreptul național impune înlăturarea de la aplicare a normei naționale neconforme, atât de către autoritățile administrative ce ar fi competente în materie contravențională, cât și de către instanțele sesizate cu anularea actelor emise cu încălcarea normelor de drept UE.
Regulamentul prevede ca sancțiune, în caz de nedeclarare a numerarului, reținerea administrativă în scopul verificării provenienței acestuia, pe când legea internă prevede ca sancțiune măsura definitivă a confiscării numerarului, indiferent de cuantumul și originea acestuia, cu încălcarea principiului proporționalității.
Jurisprudența CJUE, respectiv hotărârile date în interpretarea Regulamentului, statuează că dreptul Uniunii Europene se opune ca statele membre să adopte sancțiuni care încalcă principiul proporționalității, cum ar fi o amendă în cuantum de 60% din suma nedeclarată (Ungaria) sau confiscarea sumei nedeclarate (Bulgaria).
CEDO a statuat în jurisprudența sa că o măsură de confiscare a numerarului nedeclarat în cuantum ridicat este disproporționată și afectează dreptul de proprietate, jurisprudență relevantă prin prisma art. 17 alin. (2) și art. 52 din Carta Drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.
[1] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=CELEX:62017CO0707&from=RO
[2] Hotărârea CJUE, Cauza Ntionik și Pikoulas, C‑430/05, pct. 53;
[3] Hotărârea CJUE, Cauza Ntionik și Pikoulas, C‑430/05, pct. 54;
[4] Hotărârea CJUE, Cauza Asociația Accept, C‑81/12, pct 63 și Hotărârea LCL Le Crédit Lyonnais, C‑565/12, pct 45.
[5] Paul Craig, Gráinne de Búrca, „Dreptul Uniunii Europene – Comentarii, jurisprudență și doctrină”, Ediția a VI-a, Ed. Hamangiu, 2017, p. 118.
[6] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/RO/TXT/PDF/?uri=CELEX:62014CC0255&from=EN
[7] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/RO/TXT/PDF/?uri=CELEX:62014CC0255&from=EN
[8] http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-91448.
[9] http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-89412.
Manuela Gornoviceanu,Managing Associate ȚUCA ZBÂRCEA & ASOCIAȚII
Vlad-Alexandru Gogoneață, Avocat ȚUCA ZBÂRCEA & ASOCIAȚII
- Flux integral: www.juridice.ro/feed
- Flux secţiuni: www.juridice.ro/*url-sectiune*/feed
Pentru suport tehnic contactaţi-ne: tehnic@juridice.ro
