« Flux noutăţi
Selected Top LegalVideo
JurisprudenţăCEDOCJUECCRÎCCJJurisprudenţa curentă ÎCCJDezlegarea unor chestiuni de dreptRILCurţi de apelTribunaleJudecătorii
Noutăţi legislativeProiecte legislativeMOF - Monitorul Oficial al RomânieiJOUE - Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
Opinii

S-a modificat Legea contenciosului administrativ… sau mai bine mai târziu decât niciodată
02.08.2018 | Nicolae-Viorel DINU

JURIDICE - In Law We Trust Video juridice
Nicolae-Viorel Dinu

Nicolae-Viorel Dinu

Prin art. I din Legea nr. 212/2018 s-a modificat in mod semnificativ Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, modificarile intrand in vigoare ieri, 2 august 2018.

Ar trebui de fapt sa spunem “in sfarsit” s-a modificat Legea contenciosului administrativ, in conditiile in care texul in vigoare al acestei legi extrem de importante in ordinea consitutionala si juridica a statului continea numeroase inadvertente si necorelari cu celelalte modificari legislative intervenite in ultimii ani sau pe alocuri era afectat de decizii de neconstitutionalitate sau decizii interpretative ale Inaltei Curti, neimplementate de legiuitor pana la acest moment.
Modificarile sunt destul de vaste si relevante pentru practicieni, au in vedere toate capitolele legii, atat aspecte de drept substantial, cat si procedural si de asemenea, in unele cazuri, cuprind nuantari extrem de sensibile pentru activitatea autoritatilor publice si a functionarilor si demnitarilor din cadrul acestora. Data fiind amploarea schimbarilor, nu ne vom propune aici un studiu larg, ci doar sa evidentiem “la cald”, prin ochii practicianului, cele mai importante aspecte diferite de azi inainte in Legea contenciosului administrativ.

Astfel, incercand sa facem o grupare, destul de aproximativa de altfel, a modificarilor intrate azi in vigoare, am putea marca urmatoarele

Noile dispozitii de natura procedurala:

– Este consacrat expres din punct de vedere legal momentul de la care persoana vatamata printr-un act administrativ unilateral individual adresat unui alt subiect de drept se poate adresa autoritatii cu plangere prealabila, respectiv de la momentul luarii la cunostinta de acest act – art. 7 alin. (3).
In acest fel este adusa Legea contenciosului administrativ in acord cu Decizia nr. 797/2007 a Curtii Constitutionale, care declarase neconstitutional art. 7 alin. (3) cu referire la termenul maxim de 6 luni sau 1 an in care persoana vatamata printr-un act administrativ adresat altui subiect de drept se putea adresa pentru revocarea actului.

– Se elimina necesitatea formularii plangerii prealabile pentru actele administrative care au intrat in circuitul civil si au produs efecte juridice – solutie absolut rationala avand in vedere mecanismul atacarii acestor acte si efectele specifice pe care le poate produce anularea in asemenea situatii (nemaivorbind de caracterul absolut iluzoriu al unei revocari de catre autoritate a unui act administrativ nu doar emis, dar si aplicat) – art. 7 alin. (5).

– Actiunea in anularea actului administrativ la instanta judecatoreasca nu este limitata la motivele invocate in plangerea prealabila – art. 8 alin. (1) teza finala.

Este o dispozitie mai mult decat binevenita si care inlatura o jurisprudenta minoritara ce crea probleme practice in unele situatii, in care era foarte greu sa fie enuntate toate motivele pentru care un act administrativ ar fi fost nelegal chiar de la momentul formularii plangerii prealabile. Oricum, nu exista niciun temei pentru a echivala raportul dintre plangerea prealabila si actiunea in anulare la instanta de contencios administrativ, cu raportul dintre cererea de chemare in judecata si apel, in procedura civila de drept comun (principiul tantum devolutum, quantum iudicatum), iar Inalta Curte de Casatie si Justitie aratase deja ca plangerea prealabila nu poate fi interpretata ca o cerinta extrem de formalista, de natura sa impiedice sau sa limiteze accesul la instanta de contencios administrativ.

Insa consacrarea legala a faptului ca persoana vatamata nu este limitata, in actiunea in anulare adresata instantei, la motivele din plangerea administrativa prealabila, vine sa lamureasca, speram in mod definitiv, orice confuzie sau interpretare ar fi fost in aceasta privinta.

– Noutati substantiale vin in materia competentei teritoriale, prin modificarile la art. 10 alin. (3):  pentru reclamantul persoana fizica sau juridica vatamat, instanta competenta este numai cea de la domiciliul sau sediul acestuia. Se pare ca legiuitorul a urmarit degrevarea Curtii de Apel Bucuresti sectia de contencios administrativ, pe raza careia se afla toate autoritatile centrale ale statului si ale caror acte administrative (si administrativ-fiscale) erau in mod frecvent atacate in Bucuresti, iar nu la sediul sau domiciliul petentilor. Si asta in ciuda normei de competenta alternativa din vechea reglementare, in care reclamantul putea alege intre instanta de la domiciliul/sediul sau sau de la sediul autoritatii, care era considerata, in teorie, o norma de favoare pentru reclamant, derogatorie de la principiul competentei de la sediul paratului.
Insa teoria nu a functionat in practica, multi reclamanti preferand sa se adreseze instantelor din Bucuresti de la sediul autoritatii – si repetam, in practica era vorba de Curtea de Apel Bucuresti, sectia de contencios administrativ si fiscal. Asa incat, acum “favoarea” care nu a fost se pare atat de bine primita, devine o obligatie.

In legatura cu acest aspect, insa, se naste intrebarea ce se intampla cu normele de competenta speciala exclusiva pentru Curtea de Apel Bucuresti, cum ar fi actiunile prevazute de Legea concurentei nr. 21/1996, cu modificarile si completarile ulterioare (art. 8 alin. (2), art. 19 alin. (7), art. 27 alin. (2), art. 38 alin. (6) si alin. (11), art. 41 alin. (3)? In virtutea principiului ca norma generala nu poate modifica o norma speciala, rezulta ca ramane competenta Curtea de Apel Bucuresti pentru solutionarea cererilor de anulare a actelor administrative emise de aceste autoritatii, de natura celor prevazute in aceste dispozitii legale, indiferent de domiciliul sau sediul reclamantului.

Daca, la o alta sau alte modificari legislative, s-ar impune aplicarea noii reguli din art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 si in aceste situatii, asta este un subiect de reflectie separat.

– Modificarea competentei pe baza pragului valoric de 3.000.000 lei in privinta contestarii actelor administrativ-fiscale si uniformizarea regimului actiunilor privitoare la acte administrative ce au ca obiect sume din finantarea nerambursabila a Uniunii Europene – art. 10 alin. (1) – sunt chestiuni de oportunitate legislativa, care se vor aplica in mod corespunzator. Ni se pare normal ca aceleasi criterii sa se aplice si actelor ce au ca obiect sume din finantarea nerambursabila, distinctia facuta anterior, prin Legea nr. 76/2012, prin care se daduse in competenta curtilor de apel solutionarea cererilor in aceasta materie, nefiind neaparat justificata pe criterii de complexitate, dificultate sau importanta a cauzelor (si nu credem ca mai poate fi justificata, dupa mai multi ani de practica in acest domeniu deja).

– Prin derogare de la dispozitiile Codului de Procedura Civila, instanta de contencios administrativ va stabili termen de judecata la primirea cererii, conform art. 13 alin. (1), iar paratul va trebui sa depuna intampinare, care sa fie comunicata  reclamantului cu cel putin 15 zile inainte de primul termen de judecata, potrivit art. 17 alin. (1).
Modificarea apare, ca si altele de altfel, sub imperativul evident al dorintei legiuitorului de a mari celeritatea solutionarii cauzelor de contencios administrativ, insa cu privire la acest text se pare ca in primul rand legiuitorul s-a grabit si nu a facut corelarea de rigoare cu Codul de Procedura Civila. Astfel conform Codului, cererea este comunicata paratului dupa parcurgearea etapei scrise de regularizare, prevazuta la art. 200 si 201 Cod Proc. Civ., iar Legea nr. 212/2018 nu aduce (si) o derogare de la aplicarea etapei scrise a regularizarii cererii in anulare – asa cum se deroga in cazul cererii de suspendare a executarii actului, cum vom arata mai jos.

In practica, este bine stiut ca dupa intrarea in vigoare a Codului de Procedura Civila din 2013, instantele de contencios administrativ au aplicat integral procedura civila de drept comun: regularizare cerere, comunicare actiune catre autoritatea parata, comunicare intampinare catre reclamant, apoi stabilirea termenului de judecata. In noile conditii de text din art. 13 alin. (1), coroborat cu art. 17 alin. (1), am intelege ca de fapt se elimina si etapa de regularizare, de vreme ce “La primirea cererii, instanta dispune citarea partilor”. Nu credem insa ca s-a dorit chiar acest lucru de vreme ce la actiune in anulare nu se prevede expres exceptarea de la aplicarea art. 200 – 201 Cod Proc. Civ. – care la randul lor au fost adoptate si functioneaza pentru ratiuni proprii de eficienta a sistemului judiciar, partial chiar verificata.

Daca practica ne va confirma, se va aplica in continuare etapa regularizarii cererii de chemare in judecata in contencios administrativ, dar in virtutea articolelor aici discutate, in forma in care ieri au intrat in vigoare, termenul se va stabili la finalizarea acestei etape, iar nu dupa depunerea intampinarii si a raspunsului la intampinare.

– Tot in scopul celeritatii, se prevede obligatia legala a autoritatii parate de a atasa, la intampinare actele care au stat la baza actului administrativ atacat, aceasta comunicare nemaidepinzand de solicitarea instantei – art. 13 alin. (1). In plus, se mentioneaza si obligatia autoritatii de a comunica instantei orice alte lucrari necesare pentru solutionarea cauzei.
Prevederea nu aduce o noutate deosebita, ci mai curand confirma o practica destul de statornicita deja la nivelul instantelor de contencios administrativ, dar care acum beneficiaza de un suport legal complet.

Ultima teza a articolului vine sa dubleze intr-o oarecare masura prevederile art. 298 alin. (1) Cod Proc. Civ., insa era poate necesar sa fie invederata autoritatilor publice si pe calea Legii contenciosului administrativ, tot in scopul unei aplicari mai ferme a acestor reguli.

– Cum am aratat, se elimina procedura regularizarii cererii de suspendare in conditiile art. 200 si 201 Cod Proc. Civ., prin art. 14 alin. (2).
Fara nicio legatura cu analiza de mai sus cu privire la procedura pentru cererea de anulare, noua dispozitie aplicabila fara dubiu cererii de suspendare a actului administrativ este foarte utila si poate un exemplu de urmat si in alte materii in Codul de Procedura Civila, unde urgenta solutionarii unei cereri sau actiuni este mai importanta decat ratiunile regularizarii – ordonanta presedintiala fiind poate prima pe lista.

– Se elimina procedura de filtru prevazuta de art. 493 Cod Procedura Civila. (Poate legiuitorul “anunta” in acest fel eliminarea completa a filtrului in recurs, din Codul de Procedura Civila?)

– Se pune in acord cu Decizia Curtii Constitutionale nr. 1039/2012 si cu Decizia nr. 45/2016 pronuntata de Inalta Curte de Casatie si Justitie pentru dezlegarea unei chestiuni prealabile, calea de atac extraordinara a revizuirii pentru motivul neconformitatii hotararii pronuntate cu incalcarea principiului prioritatii dreptului Uniunii Europene – art. 21.

De asemenea, s-a prevazut la art. 21 alin. (2) ca se pot ataca, pentru acest motiv, si hotararile care nu evoca fondul. S-a avut in vedere cel mai probabil, pentru identitate de ratiune, Decizia nr. 866/2015 a Curtii Constitutionale care declarase neconstitutionala conditia evocarii fondului pentru revizuirea hotararilor judecatoresti pe temeiul declararii neconstitutionale a textului de lege cu privire la care se ridicase exceptia de neconstitutionalitate in cauza respectiva.

Situatia contractelor de achizitie publica

Acestea apar a fi printre cele mai semnificative noutati ale Legii contenciosului administrativ si ne referim aici la prevederea potrivit careia litigiile care decurg din executarea contractelor administrative sunt de competenta instantelor civile.

Chiar daca dispozitia nu este lipsita de logica juridica, aratam doar ca in ultimii zece – cincisprezece ani, o trecere in revista a legislatiei relevante ar reliefa un veritabil ping-pong legislativ in materia competentei pe aceste contracte. Implicatiile nu sunt doar cu privire la competenta, dar si cu privire la prescriptia extinctiva a dreptului la actiune pentru orice aspect contractual, care intelgem ca (re) devine, de astazi, termenul general de prescriptie din Codul civil, pentru actiuni ex contractu. De asemenea, procedura de judecata in aceste litigii va fi procedura de drept comun, cu particularitatile de rigoare, caile de atac vor avea regim diferit, executarea hotararilor pronuntate ar urma sa se faca potrivit dispozitiilor Codului de procedura civila si ale legii speciale privitoare la executarea creantelor contra autoritatilor si institutiilor de stat. Deci este o schimbare profunda de regim juridic in ceea ce priveste litigiile privitoare la executarea contractelor administrative (practic, e vorba de contracte de achizitie publica), avand in vedere si abrogarea, prin Legea nr. 212/2018 a celorlalte prevederi din Legea contenciosului administrativ privitoare la litigii care decurg din interpretarea si executarea contractelor administrative.

In aceeasi ordine de idei, notam si abrogarea tuturor referirilor la concilierea prealabila anterior declansarii unui litigiu in legatura cu executarea contractului administrativ, dispozitii care ramasesea de-a dreptul ridicole, in contexul in care procedura concilierii din vechiul Cod de Procedura Civila nu se mai aplica cu mult inainte de intrarea in vigoare a Codului actual la 15 februarie 2013, pentru orice fel de litigii contractuale.

Dupa cum este cunoscut, tot de astazi s-au modificat si dispozitiile art. 53 alin. (1), 53 alin. (11) si 53 alin. (12) din Legea nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilorpentru corelarea cu noile prevederi din Legea contenciosului administrativ, dar si pentru instituirea unor noi norme de competenta in asemenea ltigiii, respectiv instanta de la sediul autoritatii contractante sau de la locul incheierii contractului, daca acolo functiona o unitate a autoritatii contractante.

Raman, insa, in competenta instantelor de contencios administrativ litigiile din etapele prealabile incheierii unui contract de achizitie publica, fie urmand procedura Legii contenciosului administrativ, fie procedura Legii nr. 101/2016, si litigiile pentru anularea contractului de achizitie publica, pentru aceasta situatie fiind mentinuta si obligativitatea parcurgerii procedurii plangerii prealabile. Practic, observam optiunea legiuitorului ca pentru tot ceea ce se intampla pana la incheierea contractului de achizitie inclusiv, sa ramana competente instantele de contencios administrativ, dar interpretarea si executarea contractului sa fie avute in vedere de instantele de drept civil.

Noi dispozitii de natura substantiala

Se elimina complet finele de neprimire pentru actiunile in anularea actelor administrative emise pentru aplicarea regimului starii de razboi, al stării de asediu sau al celei de urgenta, cele care privesc apărarea şi securitatea nationala ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum si pentru înlăturarea consecintelor calamitatilor naturale, epidemiilor si epizootiilor – in raport si de Decizia nr. 302/2011 a Curtii Constitutionale. De altfel, in urma acestei decizii a Curtii Constitutionale, textul anterior nu mai putea fi aplicat.

– Se stabileste raspunderea pentru adoptarea actului administrativ, potrivit art. 16 alin. (1). Implicatiile sunt importante pentru membrii autoritatilor deliberative care adopta acte administrative, cu caracter individual sau chiar normativ si care acum vor putea fi actionati si personal pentru contributia la adoptarea actului, nemaiputandu-se apara sub umbrela unei autoritati deliberative colective.

– Se instituie conditia culpei conducatorului autoritatii publice, pentru neexecutarea hotararii pronuntata de instanta de contencios administrativ, potrivit modificarilor aduse art. 24 alin. (3) si 24 alin. (4).
Este o masura de protectie pentru acesti functionari publici, care putea fi in imposibilitatea de a executa anumite hotarari judecatoresti cu implicatii bugetare pentru autoritatea sau institutia respectiva. Ne exprimam insa speranta ca instantele de contencios administrativ vor aplica prevederea in mod rational si strict, intrucat nu ni se pare corect nici sa fie acum instituita o sarcina a probei de tipul probatio diabolica .pentru persoana care a castigat o actiune in contencios administrativ, dar care nu poate executa hotararea. Mai concret, noua prevedere nu trebuie sa fie interpretata si aplicata in sensul “relaxarii” functionarilor care ar avea atributii in sensul punerii in executare a hotararilor pronuntate in contencios administrativ, si care sa invoce cu usurinta ca “nu se poate executa hotararea pentru ca nu avem bani, resurse, reglementare, etc”.

Ni se pare deci ca ne aflam in fata unei dispozitii mult mai importante decat ar parea la prima vedere, incat de modul de aplicare al acesteia depinde eficienta sistemului de contencios administrativ insusi, asa cum este acesta originat in art. 52 din Constitutia Romaniei.

Cum se vor aplica in timp noile reguli si concluzii

Legea nr. 212/2018 nu contine norme tranzitorii, asa incat ar urma sa se aplice direct art. 24 Cod Proc. Civ. respectiv legea sa se aplice doar pentru actiunile formulate in contencios administrativ, incepand cu 2 august 2018. Nu am sesiza aici probleme deosebite, decat poate numai ca eliminarea procedurii de filtru din recurs nu va produce efectele scontate prea curand, ci abia cand actiunile depuse de astazi inainte vor ajunge in recurs, dupa caz.

Ca si cateva concluzii, modificarile sunt variate si in buna parte erau obligatorii sau necesare. Se observa si dorinta legiuitorului de a degreva anumite instante de contencios administrativ sau de a repozitiona anumite actiuni in ierarhia acestora, eternul imperativ al celeritatii solutionarii cauzelor, precum si revenirea litigiilor privitoare la executarea contractelor de achizitie publica in sfera civila – de altfel singura modificare “de fond” fara legatura cu consideratii tehnice.

Nu avem, insa, si alte asemenea modificari de fond, fiind inca mentinuta, de exemplu, ca regula procedura recursului gratios (plangerea prealabila). Nu inseamna ca militam in mod special pentru eliminarea obligativitatii acesteia, aceasta reprezentand o optiune de oportunitate de discutat ca atare. De asemenea, nu s-a schimbat nimic in ceea ce priveste exceptia de nelegalitate reglementata prin art. 4, unde am asistat, cu ocazia modificarilor anterioare, la un regres vizibil si regretabil.

Timpul va testa noua forma a Legii contenciosului administrativ, care cel putin teoretic este acum mai in acord cu Constitutia si alte legi, dar aceasta nu e neaparat suficient pentru o reglementare de maxima calitate. A la prochaine….

Avocat Nicolae-Viorel Dinu
BONDOC si ASOCIAȚII

Cuvinte cheie: , , ,
Secţiuni/categorii: Achiziții publice, Articole, C. administrativ, Opinii, SELECTED TOP LEGAL

Pentru toate secţiunile JURIDICE.ro click aici
Vă invităm să publicaţi şi dvs., chiar şi opinii cu care nu suntem de acord. JURIDICE.ro este o platformă de exprimare. Publicarea nu semnifică asumarea de către noi a mesajului. Totuşi, vă rugăm să vă familiarizaţi cu obiectivele şi valorile Societătii de Stiinţe Juridice, despre care puteti ciţi aici. Pentru a publica vă rugăm să citiţi Condiţiile de publicare, Politica privind protecţia datelor cu caracter personal şi să ne scrieţi la adresa de e-mail redactie@juridice.ro!

Lex Discipulo Laus Încurajăm utilizarea RNPM - Registrul Naţional de Publicitate Mobiliară Securitatea electronică este importantă pentru avocaţi
Mesaj de conştientizare susţinut de FORTINET
JURIDICE utilizează şi recomandă SmartBill

Lasă un răspuns

Acest sit folosește Akismet pentru a reduce spamul. Află cum sunt procesate datele comentariilor tale.

Important: Descurajăm publicarea de comentarii defăimatoare. Vor fi validate doar comentariile care respectă Politica JURIDICE.ro şi Condiţiile de publicare.


.
PLATINUM Signature      

PLATINUM  ACADEMIC

GOLD                        

VIDEO   STANDARD