Forumul Judecătorilor din România a publicat traducerea în limba română a Avizului preliminar, emis la 13 iulie 2018, de Comisia de la Veneția, privind modificările aduse legilor justiției (IV)

În ceea ce priveşte numirea în/revocarea din funcții de conducere de rang înalt la parchete, Comisia de la Veneția a reţinut următoarele aspecte:

„43. Cu privire la parchete, Comisia de la Veneția notează în Lista de verificare a criteriilor statului de drept[1] că „[…] nu există un standard comun privind organizarea parchetelor și mai ales cu privire la autoritatea care ar trebui să numească procurorii ori în privința organizării interne a procuraturii. Cu toate acestea, trebuie asigurată suficientă autonomie pentru a proteja parchetele de imixtiuni politice. […]

44. În evaluarea mecanismelor de numire existente, Comisia de la Veneția a acordat o atenție aparte echilibrului necesar între nevoia de legitimitate democratică a numirii conducătorului parchetului, pe de o parte, și exigența de depolitizare, pe de altă parte. Din această perspectivă, în opinia sa, un mecanism de numire cu implicarea puterii executive și/sau legislative are avantajul de a conferi legitimate democratică numirii procurorului șef. Totuși, într-o astfel de situație, sunt necesare garanții suplimentare pentru a diminua riscul de politizare a procuraturii.[2] Ca și în cazul numirilor judecătorilor, deși sunt posibile diferite mecanisme practice, implicarea efectivă a unui consiliu judiciar (sau a unui consiliu pentru procurori), dacă o astfel de structură există, este esențială, reprezentând o garanție de neutralitate și de expertiză profesională, apolitică.

45. În prezent, în România, Procurorul General și adjuncții, procurorul șef al DNA și adjuncții, procurorul șef al DIICOT (Direcția de investigare a infracțiunilor de criminalitate organizată și terorism) sunt numiți de Președintele României, la propunerea Ministrului Justiției, cu avizul CSM. Legea permite Președintelui să refuze motivat numirea, fără a specifica de câte ori (Articolul 54 alin. (1) și alin. (2) din Legea nr. 303/2004).

46. Președintele este responsabil și de revocarea din funcțiile sus-menționate la propunerea Ministrului Justiției, după primirea avizului CSM (Articolul 54  alin. (3)). Revocarea poate fi propusă pentru aceleași motive ca revocarea judecătorilor din funcții de conducere (a se vedea mai sus). Legea nu face nicio referire la un eventual refuz al Președintelui.

47. În propunerea legislativă[3], atât numirea cât și revocarea rămân neschimbate, cu două excepții. Prima este aceea că în viitor Președintele va putea refuza numirea doar o singură dată. Iar a doua este aceea că în locul avizului plenului CSM va fi necesar avizul Secției pentru procurori. Acest din urmă aspect va fi examinat mai jos.

48. Prima recomandare din Raportul MCV al Comisiei Europene din 15 noiembrie 2017[4] reiterează o recomandare făcută de Comisia Europeană în precedentele rapoarte MCV privitoare la România, aceea de a „[…] pune în practică un sistem robust și independent de numire a procurorilor de rang înalt, pe baza unor criterii clare și transparente, cu sprijinul Comisiei de la Veneția.” În opinia Comisiei Europene, pentru îndeplinirea acestei recomandări vor fi necesare și „garanții corespunzătoare în ceea ce privește transparența, independența și sistemul de control și echilibru al puterilor în stat, chiar dacă decizia finală ar aparține în continuare nivelului politic.”

49. Noul sistem, care permite Președintelui să refuze numirea doar o singură dată, conferă Ministrului Justiției rolul decisiv în astfel de numiri și mai degrabă slăbește decât să asigure controlul reciproc și echilibrul puterilor. Sistemul actual, care presupune implicarea a două organe politice, permite echilibrarea diferitelor influențe politice. Iar acest aspect este important întrucât Președintele, spre deosebire de Ministrul Justiției, nu aparține neapărat majorității politice.

50. În plus, sistemul actual acordă un rol real CSM, permițându-i Președintelui să ia o decizie avizată pe baza unui aviz al acestui organism. Din contră, dacă Președintele este constrâns să desemneze al doilea candidat propus de Ministrul Justiției chiar și în cazul unui aviz negativ din partea CSM, avizul acestui organism își pierde în mare parte relevanța. Acest efect este evident în privința celei de-a doua propuneri. În cazul primei propuneri, ministrul justiției este mai puțin interesat să propună un candidat care să fie considerat potrivit de CSM devreme ce Ministrul va putea oricum să impună al doilea candidat pe care îl va propune.

51. Prin urmare, această nouă reglementare nu poate fi considerată decât un pas înapoi, diminuând independența procurorilor care ocupă funcții de conducere. Acest fapt este cu atât mai îngrijorător în contextul tensiunilor între procurori și unii dintre politicieni datorate luptei împotriva corupției. Dacă numirea și revocarea procurorilor cu funcții de conducere depinde de un ministru, există un risc serios ca aceștia să nu combată în mod energic corupția în rândurile aliaților politici ai respectivului ministru.

52. Acestea fiind spuse, sistemul de numire propus nu poate fi examinat făcând abstracție de evoluțiile recente legate de propunerea Ministrului Justiției de revocare a Procurorului șef al DNA și refuzul acesteia de Președintele României precum și decizia Curții Constituționale pe acest subiect (Decizia CCR nr. 358 din 30 mai 2018).

53. În hotărârea sa, Curtea a statuat explicit, interpretând astfel articolul 94 lit. (c) și articolul 132 alin. (1) din Constituției (aceste dispoziții nu fac nicio referire la chestiunea numirii/revocării procurorilor șefi, care sunt reglementate de Legea nr. 303/2004), că Președintele nu are nicio putere de refuz în procedura de revocare. Curtea a explicat în special că puterea Președintelui în procedura de revocare se limitează la verificarea legalității procedurii (alineatul 98 din decizie) și nu include competența Președintelui de a analiza pe fond propunerea de revocare și oportunitatea acesteia. În opinia Curții, prin „evaluarea evaluării” făcute de Ministrul Justiției cu privire la șeful DNA, Președintele s-a plasat deasupra autorității Ministrului Justiției în această procedură, ceea ce a fost neconstituțional.

54. Curtea a mai statuat că avizul emis de CSM (în viitor, Secția pentru procurori) va servi drept reper Ministrului Justiției atât cu privire la legalitatea, cât și cu privire la temeinicia propunerii de revocare, în vreme ce Președintelui, dată fiind competența sa mai limitată în procedură, îi va servi ca reper numai pe aspecte de legalitate a procedurii (alineatul 115 din decizie).

55. Aceste interpretări sunt deosebit de importante pentru dispozițiile viitoare în materie de revocare și se pare și pentru cele privind numirile procurorilor șefi. În concluzie, decizia conferă Ministrului Justiției puterea decisivă în eliberarea din funcție a procurorilor de rang înalt, mărginind, totodată, Președintele la un rol ceremonial, care se limitează la atestarea legalității procedurii. Ponderea CSM (a Secției sale pentru procurori, în sistemul propus) este și ea diminuată considerabil, având în vedere puterea sporită a Ministrului Justiției și sfera limitată a influenței pe care o poate exercita asupra deciziei Președintelui (numai cu privire la aspecte de legalitate).

56. Într-o decizie anterioară[5], Curtea Constituțională, examinând constituționalitatea propunerii de modificare a Legii nr. 303/2004, a concluzionat că modificarea prin care se reducea (la un refuz) puterea Președintelui de a refuza o propunere de numire făcută de Ministrul Justiției pentru funcția de procuror șef nu ridică probleme de constituționalitate. În contextul respectiv, Curtea subliniat că Ministrul justiției are un rol central în numirea procurorilor șefi. În schimb într-o decizie precedentă, din anul 2005[6], Curtea a statuat că rolul Președintelui în procedura de numire a procurorilor nu putea fi unul pur formal. Aceste hotărâri diferite sunt greu de conciliat, iar situația constituțională cu privire la numiri rămâne așadar oarecum neclară.

57. Cu toate acestea, este probabil ca impactul deciziei să depășească subiectul eliberării din funcție a procurorilor șefi, întrucât aceasta cuprinde elemente de interpretare referitoare la prevederile constituționale pertinente privind relația dintre parchet/procurori și executiv. Rolul și competențele Ministrului în raport cu parchetele și procurorii sunt abordate pe larg în hotărâre (așa cum s-a menționat anterior, Curtea a examinat în special articolul 132 alineatul (1) din Constituție în relație cu articolul 94 lit. (c) din Constituție.) [7]

58. Decizia duce la o întărire evidentă a competențelor Ministrului Justiției în raport cu parchetele, în vreme ce, din contră, ar fi important, mai ales în contextul actual, să fie întărită independența procurorilor și menținut sau sporit rolul instituțiilor, precum Președintele sau CSM, susceptibile să contrabalanseze influența ministrului. Curtea Constituțională are autoritatea de a interpreta Constituția, deciziile sale fiind obligatorii, iar Comisia de la Veneția nu are rolul de a contesta interpretarea pe care o dă Constituției. Curtea Constituțională și-a întemeiat[8] hotărârea pe articolul 132 alin. (1) din Constituție („Procurorii își desfășoară activitatea potrivit principiului legalității, al imparțialității și al controlului ierarhic, sub autoritatea Ministrului Justiției”) în raport cu articolul 94 lit. (c) din Constituție, care prevede că Președintele îndeplinește inter alia și următoarea atribuție: „numește în funcții publice, în condițiile prevăzute de lege”. Prin urmare, o măsură principală pentru a întări independența parchetelor și a procurorilor ar consta în revizuirea, în contextul unei viitoare revizuiri a Constituției României, prevederilor articolul 132 alin. (1) al Constituției României. La nivel legislativ s-ar putea avea în vedere, în privința chestiunii revocării, modificarea Legii nr. 303/2004, astfel încât avizul CSM să capete caracter obligatoriu. ”

Notă: Această traducere reprezintă un demers al Asociaţiei Forumul Judecătorilor din România, fiind realizată la cererea sa. Orice preluare a textului se va efectua sub condiţia următoarei mențiuni: „Traducerea acestui aviz reprezintă un demers al Asociaţiei Forumul Judecătorilor din România”. Textul integral al traducerii poate fi accesat aici.

[1] Comisia de la Veneția CDL-AD(2016)007, Lista de verificare a criteriilor statului de drept, paragraful 91.
[2] CDL-AD(2015)039, Aviz comun al Comisiei de la Veneția, Consiliului Consultativ al Procurorilor Europeni (CCPE) și Oficiul pentru Instituții democratice și drepturile al OSCE (OSCE/ODIHR), cu privire la propunerile de modificare a Legii privind Ministerul Public din Georgia, paragrafele 19, 20 și 27.
[3] La articolul 54, alineatele (1), (3) și (4) se modifică și vor avea următorul cuprins:
„Art. 54. – (1) Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prim-adjunctul şi adjunctul acestuia, procurorul şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, adjuncţii acestuia, procurorii şefi de secţie ai acestor parchete, precum şi procurorul şef al Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Criminalitate Organizată şi Terorism şi adjuncţii acestuia sunt numiţi de Preşedintele României, la propunerea Ministrului Justiției, cu avizul Secţiei pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii, dintre procurorii care au o vechime minimă de 10 ani în funcţia de judecător sau procuror, pe o perioadă de 3 ani, cu posibilitatea reînvestirii o singură dată.(3) Preşedintele României poate refuza, motivat, o singură dată, numirea în funcţiile de conducere prevăzute la alin. (1), aducând la cunoştinţa publicului motivele refuzului.
(4) Revocarea procurorilor din funcţiile de conducere prevăzute la alin. (1) se face de către Preşedintele României, la propunerea Ministrului Justiției, care se poate sesiza din oficiu, la cererea adunării generale sau, după caz, a procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie ori a procurorului general al Direcţiei Naţionale Anticorupţie ori Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Criminalitate Organizată şi Terorism, cu avizul Secţiei pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii, pentru motivele prevăzute la art. 51 alin. (2) care se aplică în mod corespunzător.”
[4] Raportul Comisiei către Parlamentul European și Consiliului privind progresele înregistrate în România în cadrul Mecanismului de cooperare și verificare, COM(2017) 751 final, Brussels, 15.11.2017.
[5] A se vedea Decizia CCE nr. 45 din 30 ianuarie 2018, paragraful 165.
[6] A se vedea Decizia CCR nr. 375 din 6 iulie 2005.
[7] Curtea a apreciat că articolul 94 lit. (c) din Constituție este un text cu caracter general, de principiu, în sensul că Președintele României numește în funcții publice, în condițiile legii [Curtea face trimite la Decizia sa nr. 285/2014]; în opinia Curții, în temeiul acestui articol, Președintele atestă legalitatea procedurii de numire/revocare (paragraful 98 din Decizia 358/2018). În schimb, în opinia Curții, articolul 132 alin. (1) din Constituție este un „text cu caracter special, care stabilește o putere de decizie a Ministrului Justiției asupra activității desfășurate de procurori”, și arată că „în această procedură, ministrul are un rol central” (Curtea face trimitere la decizia sa recentă nr. 45/2018];
[8] „Curtea reține că Ministrul Justiției își întemeiază autoritatea asupra procurorilor pe prevederile articolului 132 (1) din Constituție […]” (paragraful 65 din Decizia 358/2018); „ministrul justiției are o marjă largă de apreciere, marjă a cărei exercitare poate fi limitată prin stabilirea unor condiții legale pe care procurorul trebuie să le îndeplinească pentru a fi eligibil să fie numit în funcția de conducere. În schimb, marja de apreciere a Ministrului Justiției nu poate fi anihilată/distorsionată prin atribuirea unor competențe în sarcina altor instituții publice care să afecteze și să se reconfigureze, în mod implicit, competențele lor constituționale.” (paragraful 99 din Decizia 358/2018); „De asemenea, textul constituţional al art. 132 alin. (1), astfel cum s-a arătat, este unul cu caracter special, care stabileşte competenţa Ministrului Justiției în privinţa activităţii procurorilor, astfel încât, în măsura în care legiuitorul organic a optat ca actul de numire în funcţie să fie emis de Preşedinte, în temeiul prevederilor art. 94 lit. c) din Constituţie, acestuia din urmă nu i se poate recunoaşte o putere discreţionară, ci o putere de verificare a regularităţii procedurii.” (paragraful 100 din Decizia 358/2018); Curtea constată că Preşedintele României a realizat în cazul dat o „evaluare a evaluării” Ministrului Justiției, cu alte cuvinte a temeiniciei motivelor cuprinse în propunerea de revocare, plasându-se deasupra autorităţii Ministrului Justiției, ceea ce încalcă art. 132 alin. (2) din Constituţie.” (traducere neoficială)

Citeşte mai mult despre Comisia de la Venetia, Forumul Judecatorilor din Romania, funcții de conducere de rang înalt, numire, parchete, revocare! Pentru condiţiile de publicare pe JURIDICE.ro detalii aici.

Urmăriţi JURIDICE.ro şi pe LinkedIn  WhatsApp  Threads  Google News 

(P) JURIDICE.ro foloseşte şi recomandă SmartBill.