Dreptul Uniunii EuropeneDrept constituţionalDrept civilCyberlaw
BusinessAchiziţii publiceAfaceri transfrontaliereAsigurăriBankingConcurenţăConstrucţiiCorporateComercialEnergieFiscalitateFuziuni & AchiziţiiGamblingHealth & PharmaInfrastructurăInsolvenţăMedia & publicitatePiaţa de capitalProprietate intelectualăTelecom
ProtectiveData protectionDreptul familieiDreptul munciiDreptul sportuluiProtecţia consumatorilorProtecţia mediului
LitigationArbitrajContencios administrativContravenţiiDrept penalMediereProcedură civilăRecuperare creanţe
 
Dreptul muncii
ConferinţeDezbateriCărţiProfesionişti
SAVESCU & ASOCIATII
 
Print Friendly, PDF & Email

ICCJ. Dezlegarea unor chestiuni de drept. Stabilirea nivelului maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare pentru personalul încadrat în direcţiile generale de asistenţă socială şi protecţia copilului
03.10.2018 | Andrei PAP


Cyberlaw - Valoarea legala a documentelor electronice
Andrei Pap

Andrei Pap

În Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 838 din 2 octombrie 2018 a fost publicată Decizia nr. 49/2018 privind examinarea sesizării formulate de Curtea de Apel Craiova – Secția contencios administrativ și fiscal privind dezlegarea unei probleme de drept.

I. Titularul şi obiectul sesizării

Prin Încheierea din 21 februarie 2018, pronunțată în Dosarul nr. 2.034/63/2017, Curtea de Apel Craiova – Secția contencios administrativ și fiscal a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în baza art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la dezlegarea următoarei chestiuni de drept: „interpretarea dispozițiilor art. 31 alin. (1),  raportat la art. 31 alin. (13) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015, în forma modificată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 43/2016, respectiv interpretarea noțiunii de «instituție sau autoritate publică», în situația salarizării personalului din cadrul instituțiilor publice deconcentrate, de același tip, subordonate consiliilor județene, în raport de interpretarea noțiunii de «același ordonator de credite»”.

Cererea de pronunțare a hotărârii prealabile a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, la data de 16 martie 2018, cu nr. 731/1/2018.

II. Analiza Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

ÎCCJ – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, examinând sesizarea formulată de Curtea de Apel Craiova – Secția contencios administrativ și fiscal, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, a subliniat următoarele:
[…]

93. Se constată că instanța de trimitere a solicitat Înaltei Curți de Casație și Justiție să lămurească, prin intermediul unei hotărâri prealabile, dacă, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 31 alin. (1) raportat la art. 31 alin. (13) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015, în forma modificată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 43/2016, la stabilirea nivelului maxim al salariului de încadrare/indemnizației de încadrare pentru fiecare funcție, grad/treaptă, gradație, vechime în funcție sau în specialitate, nivel la care urmează a fi salarizat și personalul care beneficiază de un cuantum mai mic, va fi luat în considerare cuantumul existent în cadrul direcției generale de asistență socială și protecția copilului, angajator al reclamantului, sau, dimpotrivă, urmează a se determina nivelul maxim în plată din toate instituțiile publice care îndeplinesc aceleași funcții și atribuții. În alte cuvinte, se solicită ca, drept urmare a interpretării sintagmei „din cadrul instituției sau autorității publice respective”, să se stabilească dacă există un nivel maxim al drepturilor salariale aflate în plată, la nivel național, nivel la care urmează să se raporteze și drepturile salariale ale personalului plătit din fonduri publice care are raporturi de serviciu sau de muncă, după caz, cu autorități și instituții publice locale sau servicii publice descentralizate.

94. În primul rând, se apreciază că este necesară fixarea limitelor dezlegării chestiunii de drept cu care instanța supremă a fost învestită, întrucât întrebarea adresată de instanța de trimitere are un grad de generalitate care nu permite formularea unui răspuns util. Așadar, analiza urmează a fi limitată la problema de drept punctuală din litigiul pendinte, respectiv modul de salarizare a personalului încadrat în direcțiile generale de asistență socială și protecția copilului.

În al doilea rând, este util a remedia imprecizia terminologică a acestei întrebări, neputând da o rezolvare de principiu chestiunii de drept, în absența explicitării noțiunii de competență teritorială locală a organelor administrației publice și fără a face diferența între autoritățile administrației publice locale și instituțiile aflate în subordinea acestora, pe de o parte, și diversele servicii publice deconcentrate ale administrației publice centrale de specialitate (ministere și alte organe de specialitate) care acționează într-o anumită zonă teritorială și care sunt structuri exterioare (teritoriale) ale anumitor autorități administrative centrale.

95. Doctrina administrativă, când se referă la modul de organizare a administrației teritoriale, administrația locală, în sensul larg al termenului, se oprește la trei principii fundamentale: principiul centralizării; principiul deconcentrării și principiul descentralizării.

96. Principiul centralizării presupune exclusiv dependența organelor locale de organele administrației centrale.

97. Principiul descentralizării include transferul de competență administrativă și financiară de la nivelul administrației publice centrale la nivelul administrației publice locale sau către sectorul privat.

98. Principiul deconcentrării presupune redistribuirea de competențe administrative și financiare de către ministere și celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale către propriile structuri de specialitate din teritoriu.

99. Aceste din urmă principii au primit și o consacrare legală, conform Legii-cadru a descentralizării nr. 195/2006, cu modificările și completările ulterioare.

100. Terminologia de servicii publice deconcentrate a fost introdusă odată cu revizuirea Constituției care, în art. 120 alin. (1), prevede că administrația publică din unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale, deconcentrării serviciilor publice. Conform art. 123 alin. (2), prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local și conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ- teritoriale.

101. De asemenea, din cuprinsul art. 43 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, cu modificările și completările ulterioare, se reține că: „Ministerele pot avea în subordinea lor servicii publice, care funcționează în unitățile administrativ- teritoriale.”

Art. 44 din același act normativ statuează că:

„(1) Înființarea sau desființarea serviciilor publice descentralizate ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale din unitățile administrativ-teritoriale, obiectul de activitate, structura organizatorică, numărul și încadrarea personalului, criteriile de constituire a compartimentelor și funcțiile de conducere ale acestora se aprobă prin ordin al ministrului, respectiv al conducătorului organului de specialitate în subordinea căruia aceste servicii sau organe își desfășoară activitatea.

(2) Ministrul numește și eliberează din funcție conducătorii organelor de specialitate din subordinea ministerului.

(3) Conducătorii serviciilor publice descentralizate se numesc și se eliberează din funcție de către ministru, cu avizul consultativ al prefectului.”

102. Pe de altă parte, direcțiile generale de asistență socială și protecția copilului s-au înființat prin reorganizarea serviciului public specializat pentru protecția copilului, existent în subordinea consiliilor județene și a consiliilor locale ale sectoarelor municipiului București, precum și a serviciului public de asistență socială de la nivelul județelor și a sectoarelor municipiului București, la data intrării în vigoare a Legii nr. 272/2004 privind protecția și promovarea drepturilor copilului, republicată, cu modificările și completările ulterioare [art. 116 alin. (1) din actul normativ precitat].

103. Este util, de asemenea, a arăta că dispozițiile art. 116 alin. (2) – (5) din Legea nr. 272/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, prevăd următoarele:

„(2) Direcția generală de asistență socială și protecția copilului este instituție publică cu personalitate juridică, înființată în subordinea consiliului județean, respectiv a consiliilor locale ale sectoarelor municipiului București, care preia, în mod corespunzător, funcțiile serviciului public de asistență socială de la nivelul județului și, respectiv, atribuțiile serviciului public de asistență socială de la nivelul sectoarelor municipiului București.

(3) Instituția prevăzută la alin. (2) exercită în domeniul protecției drepturilor copilului atribuțiile prevăzute de prezenta lege, precum și de alte acte normative în vigoare.

(4) Structura organizatorică, numărul de personal și finanțarea direcției generale de asistență socială și protecția copilului se aprobă prin hotărâre a consiliului județean, respectiv a consiliului local al sectorului municipiului București, care o înființează, astfel încât să asigure îndeplinirea în mod corespunzător a atribuțiilor ce îi revin, precum și realizarea deplină și exercitarea efectivă a drepturilor copilului.

(5) Atribuțiile și regulamentul-cadru de organizare și funcționare ale direcției generale de asistență socială și protecția copilului se aprobă prin hotărâre a Guvernului, la propunerea Ministerului Muncii, Familiei, Protecției Sociale și Persoanelor Vârstnice.”

104. Totodată, din conținutul art. 8 din Hotărârea Guvernului nr. 1.434/2004 privind atribuțiile și Regulamentul-cadru de organizare și funcționare ale Direcției generale de asistență socială și protecția copilului, republicată, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că finanțarea acestor instituții publice se asigură din bugetele locale ale județelor, respectiv ale sectoarelor municipiului București.

105. Din cele expuse rezultă că problema de drept ce face obiectul prezentei sesizări, respectiv modul de salarizare a personalului plătit din fonduri publice, angajat în cadrul direcțiilor generale de asistență socială și protecția copilului, nu vizează, în realitate, serviciile publice deconcentrate, ce reprezintă structuri teritoriale ale ministerelor și ale celorlalte organe centrale. Instanța de trimitere solicită, în esență, a se stabili dacă, cu prilejul cuantificării nivelului maxim al salariului/indemnizației de încadrare, ca termen la care să se raporteze, în sensul egalizării, veniturile salariale mai mici, se va lua în considerare nivelul maxim din cadrul serviciului public descentralizat, aflat în subordinea administrației publice județene, sau dacă un atare nivel maxim urmează a se stabili la nivel național.

106. Revenind la contextul legislativ în care a fost adoptat actul normativ ale cărui dispoziții se solicită a fi interpretate, respectiv Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015, modificată și completată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 20/2016 și Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 43/2016, se impune precizarea că legea în domeniul salarizării unitare a personalului plătit din fonduri publice a fost reprezentată de Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificările și completările ulterioare. Acest act normativ este în prezent abrogat prin Legea-cadru nr. 153/2017 [art. 44 alin. (1) pct. 9 din noua lege, ce a intrat în vigoare la 1 iulie 2017].

107. Potrivit art. 7 din Legea-cadru nr. 284/2010, aplicarea legii urma a se realiza etapizat, prin legi speciale anuale de aplicare, astfel că a fost succedată de următoarele acte normative:

a) Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 878 din 28 decembrie 2010, cu modificările ulterioare;

b) Legea nr. 283/2011 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 80/2010 pentru completarea art. 11 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 887 din 14 decembrie 2011 (prin care se stabilea salarizarea în anul 2012 a personalului plătit din fonduri publice);

c) Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 84/2012 privind stabilirea salariilor personalului din sectorul bugetar în anul 2013, prorogarea unor termene din acte normative, precum și unele măsuri fiscal-bugetare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 845 din 13 decembrie 2012, aprobată prin Legea nr. 36/2014, cu modificările ulterioare (prin care se stabilea salarizarea în anul 2012 a personalului plătit din fonduri publice);

d) Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 103/2013 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2014, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 703 din 15 noiembrie 2013, aprobată cu completări prin Legea nr. 28/2014, cu modificările și completările ulterioare;

e) Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 925 din 18 decembrie 2014, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările și completările ulterioare;

f) Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016, prorogarea unor termene, precum și unele măsuri fiscal- bugetare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 923 din 11 decembrie 2015, cu modificările și completările ulterioare.

108. Deși scopul declarat de legiuitor la instituirea unui sistem unic de salarizare a fost acela de a aduce transparență și previzibilitate în materia salarizării, în realitate, drepturile salariale s-au calculat pornind de la cuantumul stabilit potrivit legislației anterioare, prin fiecare din legile speciale anuale făcându-se trimitere la cuantumul drepturilor salariale din anul precedent.

109. Așa cum rezultă din nota de fundamentare și din preambulul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 43/2016, de la data intrării în vigoare a Legii-cadru nr. 284/2010, nu au fost aplicate valoarea de referință sectorială și coeficienții de ierarhizare corespunzători claselor de salarizare prevăzuți în anexele legii-cadru.

110. Așadar, la data adoptării Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 43/2016, care a modificat art. 31 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015 și a completat acest text de lege cu patru noi alineate, alin. (11)-(14), ce fac obiectul prezentei analize, salarizarea personalului bugetar plătit din fonduri publice se realiza încă potrivit cadrului normativ în vigoare la nivelul anului 2009. Mai exact, pentru categoriile de personal ce fac obiectul problemei de drept de față, angajați ai direcțiilor generale de asistență socială și protecția copilului, nivelul de salarizare aferent anului 2009 era cel stabilit de Ordonanța Guvernului nr. 6/2007 privind unele măsuri de reglementare a drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici până la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar de salarizare și alte drepturi ale funcționarilor publici, precum și creșterile salariale care se acordă funcționarilor publici în anul 2007, aprobată cu modificări prin Legea nr. 232/2007, cu modificările ulterioare, în ce îi privește, așa cum rezultă din însuși titlul actului normativ, pe funcționarii publici. În ce privește persoanele angajate pe bază de contract individual de muncă în instituțiile publice în discuție, cadrul normativ incident în anul 2009 era cel stabilit de Legea nr. 154/1998 privind sistemul de stabilire a salariilor de bază în sectorul bugetar și a indemnizațiilor pentru persoane care ocupă funcții de demnitate publică, cu modificările și completările ulterioare.

111. Relevanța precizării actelor normative care guvernau raporturile de serviciu sau, după caz, de muncă, sub aspectul salarizării personalului plătit din fonduri publice, la nivelul anului 2009, constă tocmai în scopul declarat al celor două acte normative ce au modificat și completat, succesiv, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015, ce stabilea salarizarea în anul 2016, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 20/2016 și, respectiv, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 43/2016. Astfel, rațiunea adoptării actelor modificatoare a constat în „eliminarea inechităților în materie de salarizare, în raport cu nivelul studiilor și al activității profesionale prestate” și a discrepanțelor rezultate din neaplicarea în integralitate a prevederilor Legii-cadru nr. 284/2010, decurgând din conservarea, în esență, a salarizării, potrivit cadrului normativ din anul 2009.

112. În acest context normativ și factual, legiuitorul a dispus ca:

„(…) începând cu luna august 2016, personalul plătit din fonduri publice care beneficiază de un cuantum al salariilor de bază/indemnizațiilor de încadrare, aferent unui program normal al timpului de muncă, mai mic decât cel stabilit în plată la nivel maxim pentru fiecare funcție, grad/treaptă, gradație, vechime în funcție sau în specialitate, după caz, va fi salarizat la nivelul maxim al salariului de bază/indemnizației de încadrare din cadrul instituției sau autorității publice respective, dacă își desfășoară activitatea în aceleași condiții.

(11) Sintagma «fiecare funcție» prevăzută la alin. (1) reprezintă funcțiile prevăzute în aceeași anexă, capitol, literă, număr și număr curent în Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare”.

113. Întrucât sintagma „din cadrul instituției sau autorității publice respective” necesită clarificări suplimentare, așa cum rezultă din preambulul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 43/2016, legiuitorul a definit această noțiune prin prevederile art. 31 alin. (13), după cum urmează: „În aplicarea prevederilor alin. (1), prin instituție sau autoritate publică se înțelege acea instituție sau autoritate publică cu personalitate juridică care are patrimoniu propriu, buget propriu de venituri și cheltuieli, conduce contabilitate proprie, iar conducătorul acesteia are calitatea de ordonator de credite. În cazul instituțiilor sau autorităților publice aflate în subordinea aceluiași ordonator de credite, având același scop, îndeplinind aceleași funcții și atribuții, aflate la același nivel de subordonare din punct de vedere financiar, nivelul maxim al salariului de bază/indemnizației de încadrare se va stabili la nivelul maxim aflat în plată din cadrul tuturor acestor instituții sau autorități publice subordonate.”

114. Analizând conținutul textului de lege a cărui interpretare se solicită, se impune a preciza că legiuitorul este suveran în opțiunile sale de legiferare și în adoptarea oricăror criterii legale în reglementarea unui anumit raport juridic. În ce privește prima teză a articolului sus citat, nu se ridică probleme deosebite de interpretare, atâta vreme cât instituțiile și autoritățile publice vizate de o lege specială anuală nu pot fi altele decât cele enumerate în Legea-cadru nr. 284/2010, ce reprezintă dreptul comun în domeniul său de reglementare, și anume cele prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. a) -d):

„(1) Dispozițiile prezentei legi se aplică:

a) personalului din autorități și instituții publice, respectiv Parlamentul, Administrația Prezidențială, autoritatea judecătorească, Guvernul, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, autorități ale administrației publice locale, alte autorități publice, autorități administrative autonome, precum și instituțiile din subordinea acestora, finanțate integral din bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale;

b) personalului din autorități și instituții publice finanțate din venituri proprii și subvenții acordate de la bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale;

c) personalului din autoritățile și instituțiile publice finanțate integral din venituri proprii;

d) persoanelor care sunt conducători ai unor instituții publice în temeiul unui contract, altul decât contractul individual de muncă.”

115. În ce privește celelalte elemente ce se subscriu sintagmei definite de textul de lege în discuție, nici acestea nu comportă controverse, reproducând premisele existenței unei persoane juridice de drept public, așa cum rezultă acestea din prevederile Codului civil, ce reprezintă dreptul comun în această materie (art. 187, art. 189, art. 191), prevederi ce se completează cu dispozițiile speciale aplicabile categoriei din care persoana juridică face parte, în condițiile art. 192 din Codul civil. Stabilirea împrejurării că o autoritate publică sau o instituție publică are sau nu personalitate juridică nu reprezintă o chestiune de drept dificilă, din moment ce actul de înființare trebuie să se refere în mod explicit la acest aspect, în temeiul art. 194 alin. (1) lit. a) din Codul civil. Ceea ce este important de reținut este faptul că nivelul maxim de salarizare, ca element de comparație pentru personalul care ocupă funcții similare și își desfășoară activitatea în aceleași condiții, nu poate fi stabilit pentru o entitate publică fără personalitate juridică, care este sub tutela administrativă a altei persoane juridice de drept public.

116. În sfârșit, referitor la calitatea de ordonator de credite a conducătorului instituției sau autorității publice cu personalitate juridică, se impune a arăta că normele de tehnică legislativă, instituite prin Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare, impun ca, în limbajul normativ, aceleași noțiuni să fie exprimate numai prin aceiași termeni [art. 37 alin. (1)]. Pentru evitarea paralelismelor în activitatea de legiferare, este interzisă instituirea acelorași reglementări în mai multe articole sau alineate din același act normativ ori în două sau mai multe acte normative. Pentru sublinierea unor conexiuni legislative se utilizează norma de trimitere, așa cum rezultă în mod explicit din prevederileart. 16 alin. (1) din actul normativ menționat. În consecință, noțiunea de ordonator de credite este cea definită de Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare, precum și de Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, cu modificările și completările ulterioare.

117. Așadar, categoriile de ordonatori de credite sunt cele prevăzute de legile speciale care stabilesc principiile, cadrul general și procedurile privind formarea, administrarea, angajarea și utilizarea fondurilor publice sau, după caz, a fondurilor publice locale, precum și responsabilitățile instituțiilor publice implicate în procesul bugetar, respectiv ale autorităților administrației publice locale și ale instituțiilor publice implicate în domeniul finanțelor publice locale.

118. În acest sens, art. 20 alin. (1) – (3) din Legea nr. 500/2002, cu modificările și completările ulterioare, prevede următoarele:

„Categorii de ordonatori de credite

(1) Ordonatorii de credite sunt de 3 categorii: ordonatori principali, ordonatori secundari și ordonatori terțiari.

(2) Ordonatorii principali de credite sunt miniștrii, conducătorii celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, conducătorii altor autorități publice și conducătorii instituțiilor publice autonome.

(3) Conducătorii instituțiilor publice cu personalitate juridică din subordinea/coordonarea ordonatorilor principali de credite sunt ordonatori secundari sau terțiari de credite, după caz.”

119. Rolul ordonatorilor de credite este cel care rezultă din dispozițiile art. 21 alin. (1) – (4) din actul normativ precitat:

„(1) Ordonatorii principali de credite repartizează creditele de angajament și creditele bugetare aprobate pentru bugetul propriu și pentru bugetele instituțiilor publice din subordine sau coordonare, ai căror conducători sunt ordonatori secundari sau terțiari de credite, după caz, în raport cu sarcinile acestora, potrivit legii.

(2) Ordonatorii principali de credite transmit bugetele instituțiilor publice din subordine sau coordonare, ai căror conducători sunt ordonatori secundari sau terțiari de credite, după caz, în termen de 15 zile de la intrarea în vigoare a legii bugetare anuale.

(3) Ordonatorii secundari de credite repartizează creditele de angajament și bugetare aprobate, potrivit alin. (1), pentru bugetul propriu și pentru bugetele instituțiilor publice subordonate, ai căror conducători sunt ordonatori terțiari de credite, în raport cu sarcinile acestora, potrivit legii.

(4) Ordonatorii terțiari de credite angajează cheltuieli în limita creditelor de angajament repartizate și utilizează creditele bugetare ce le-au fost repartizate numai pentru realizarea sarcinilor instituțiilor pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele aprobate și în condițiile stabilite prin dispozițiile legale.”

120. În domeniul fondurilor publice locale, ordonatorii de credite sunt cei enumerați de art. 21 din Legea 273/2006, cu modificările și completările ulterioare:

„Categorii de ordonatori de credite

(1) Ordonatorii de credite sunt de trei categorii: ordonatori principali, ordonatori secundari și ordonatori terțiari.

(2) Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale sunt primarii unităților administrativ-teritoriale, primarul general al municipiului București, primarii sectoarelor municipiului București și președinții consiliilor județene.

(3) Ordonatorii principali de credite pot delega această calitate înlocuitorilor de drept sau altor persoane împuternicite în acest scop. Prin actul de delegare, ordonatorii principali de credite vor preciza limitele și condițiile delegării.

(4) Conducătorii instituțiilor publice cu personalitate juridică, cărora li se alocă fonduri din bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2), sunt ordonatori secundari sau terțiari de credite, după caz.”

De asemenea, atribuțiile ordonatorilor de credite menționați sunt prevăzute de art. 22 din Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, cu modificările și completările ulterioare, după cum urmează:

„(1) Ordonatorii principali de credite repartizează creditele bugetare aprobate prin bugetele locale, pentru bugetul propriu și pentru bugetele instituțiilor publice subordonate, ai căror conducători sunt ordonatori secundari sau terțiari de credite, după caz, și aprobă efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii, cu respectarea dispozițiilor legale.

(2) Ordonatorii secundari de credite repartizează creditele bugetare aprobate potrivit art. 19 alin. (1) lit. b), pentru bugetul propriu și pentru bugetele instituțiilor publice ai căror conducători sunt ordonatori terțiari de credite, și aprobă efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii, cu respectarea dispozițiilor legale.

(3) Ordonatorii terțiari de credite utilizează creditele bugetare ce le-au fost repartizate numai pentru realizarea sarcinilor unităților pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele aprobate și în condițiile stabilite prin dispozițiile legale.”

121. Raportând conținutul art. 31 alin. (13) teza întâi din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015 la normele legale ce reglementează înființarea, organizarea și funcționarea direcțiilor generale de asistență socială și protecția copilului, se constată că aceste entități sunt instituții publice cu personalitate juridică, înființate în subordinea consiliului județean, respectiv a consiliilor locale ale sectoarelor municipiului București [art. 116 alin. (2) din Legea nr. 272/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare]. Reține, de asemenea, că aceste instituții publice au patrimoniu propriu, conform art. 6 alin. (1) din Hotărârea Guvernului nr. 1.434/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, au buget propriu de venituri și cheltuieli și conduc contabilitate proprie. Directorul executiv al Direcției generale exercită funcția de ordonator secundar de credite, așa cum rezultă în mod explicit din prevederile art. 8 alin. (3) lit. b) din Regulamentul-cadru de organizare și funcționare a Direcției generale de asistență socială și protecția copilului, aprobat prinHotărârea Guvernului nr. 1.434/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare. Așadar, sunt îndeplinite toate condițiile prevăzute de lege pentru ca nivelul maxim al salariului de bază/indemnizației de încadrare, nivel la care să fie salarizat și personalul care ocupă aceeași funcție, în aceleași condiții de studii și vechime, dacă își desfășoară activitatea în aceleași condiții, să fie stabilit în cadrul direcției generale de asistență socială și protecția copilului cu care personalul plătit din fonduri publice are raporturi de serviciu sau, după caz, de muncă.

122. Opinia potrivit căreia un atare nivel maxim ar trebui stabilit în cadrul tuturor direcțiilor generale de asistență socială și protecția copilului din țară (altfel spus, un element de comparație a salarizării la nivel național) se bazează pe o greșită interpretare și aplicare a prevederilor art. 31 alin. (13) teza a doua din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015.

123. Fără a relua considerațiile teoretice și precizările terminologice anterioare, se constată că textul de lege suscitat impune, în ce privește stabilirea unui nivel maxim de salarizare la nivelul mai multor instituții sau autorități publice, ca acele entități să se afle în subordinea unui ordonator de credite comun, să aibă același scop, să îndeplinească aceleași funcții și atribuții, să se situeze la același nivel de subordonare din punct de vedere financiar. Toate aceste condiții trebuie să fie îndeplinite cumulativ, așa cum rezultă în mod explicit din articolul precitat.

124. În principiu, se poate considera că instituțiile publice în discuție au același scop și îndeplinesc aceleași funcții și atribuții, aspecte reglementate prin dispozițiile art. 117 alin. (1) și (2) din Legea nr. 272/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, ce enumeră „atribuțiile principale”, precum și descrise în detaliu de Regulamentul-cadru aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 1.434/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare. Trebuie precizat însă că, dat fiind modul de aprobare a regulamentului propriu al fiecărei instituții în parte, prin hotărâre a consiliului județean sau prin hotărâre a consiliului local al sectorului municipiului București, legiuitorul a permis ca atribuțiile prevăzute de regulamentul-cadru să fie completate și cu alte atribuții, în funcție de caracteristicile sociale ale unităților administrativ-teritoriale [art. 4 alin. (2) și (3) din Hotărârea Guvernului nr. 1.434/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare].

125. Ceea ce este important de reținut este însă faptul că, în cazul direcțiilor generale de asistență socială și protecția copilului, nu este întrunită una dintre condițiile esențiale prevăzute de textul de lege incident, anume ca instituțiile publice să fie subordonate unui ordonator de credite comun. Astfel, contrar opiniilor minoritare exprimate în jurisprudența transmisă de unele curți de apel, nu este suficient a se constata că directorul executiv al direcției exercită atribuții de ordonator secundar de credite și se află în subordinea președintelui consiliului județului și că, prin urmare, s-ar afla la același nivel de subordonare din punct de vedere financiar. Norma incidentă stipulează, fără echivoc, că instituțiile publice trebuie să se subordoneze unui ordonator comun, aspect ce rezultă din sintagma „aceluiași ordonator de credite”. Or, fiecare instituție în parte este subordonată unui ordonator de credite principal diferit, președinte de consiliu județean sau primar al unui sector al municipiului București [art. 21 alin. (2) din Legea 273/2006, cu modificările și completările ulterioare]. Mai mult, trebuie reținut că, în reglementarea art. 11 din Legea-cadru nr. 153/2017, salariile funcționarilor publici din serviciile de interes local și județean se stabilesc prin hotărâre a consiliului local/consiliului județean sau Consiliului General al Municipiului București, dându-se un efect firesc autonomiei financiare, reglementată de art. 3 și 4 din Legea nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

126. În acest context este corectă opinia acelor instanțe care au apreciat că noțiunea de instituție sau autoritate publică, aflate în subordinea aceluiași ordonator de credite, se referă la subordonarea administrativă și financiară, neavând relevanță, față de domeniul de reglementare ce constituie obiect al interpretării unitare în prezenta cauză, subordonarea funcțională față de autoritatea centrală. De altfel, în textul supus interpretării, art. 31 alin. (13) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015, se face mențiune explicită că este vorba de instituții aflate la același nivel de subordonare din punct de vedere financiar, în cadrul aceluiași ordonator de credite.

Prin urmare, nivelul maxim în plată pentru aceeași funcție se stabilește prin evaluarea instituțiilor și autorităților aflate la același nivel de subordonare financiară, neexistând vreo normă de trimitere la autoritatea centrală care asigură doar o subordonare funcțională și metodologică a activității specifice.

127. Acest raționament nu este contrazis de considerentele deciziei Curții Constituționale nr. 794/2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.029 din 21 decembrie 2016, astfel cum se susține în interpretarea contrară, întrucât instanța de contencios constituțional a analizat, în decizia respectivă, compatibilitatea cu Legea fundamentală a dispozițiilor art. 31 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015, constatând că sunt neconstituționale doar dispozițiileart. 31 alin. (12), și nu cele ale art. 31 alin. (11) și alin. (13). Prin urmare, în legătură cu aceste dispoziții, Curtea Constituțională a statuat, în paragraful 34, că: „nivelul maxim al salariului de bază/indemnizației de încadrare”, care trebuie să includă și drepturile stabilite sau recunoscute prin hotărâri judecătorești definitive și irevocabile/definitive, urmează să se stabilească prin raportare la aceeași/același funcție, grad, gradație, vechime în muncă și în specialitate, aceleași condiții de studii, din cadrul întregii categorii profesionale, respectiv familii ocupaționale, indiferent de instituție sau autoritate publică.

Prin referire la întreaga categorie profesională, respectiv familie ocupațională, indiferent de instituție sau autoritate publică, instanța de contencios constituțional nu face decât să stabilească sfera destinatarilor acestui text de lege, statuând că egalizarea la nivelul hotărârilor judecătorești se aplică pentru toate categoriile de instituții și autorități publice, care au angajați care se regăsesc în clasificările prevăzute de anexele la legea- cadru a salarizării, neputându-se aprecia că, pe această cale, Curtea Constituțională înlătură, de o manieră implicită, criteriul subordonării financiare prevăzut de textul de lege, cu privire la care a respins excepția de neconstituționalitate.

Mai mult, se poate observa că instanța de contencios constituțional a analizat, pentru a statua în sensul neconstituționalității dispozițiilor art. 31 alin. (12) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015, astfel cum a fost modificată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 43/2016, ipoteza existenței unui tratament juridic diferit pentru salariații aflați în situații de fapt identice, desfășurând activitate în aceleași condiții, în cadrul aceleiași instituții sau autorități publice, în sensul definit de art. 31 alin. (13) din ordonanță, iar nicidecum pentru cazul unor salariați din instituții publice diferite (a se vedea în acest sens paragraful 25 din decizie). Astfel, ipoteza particulară analizată viza salariații magistrați angajați în cadrul instanțelor judecătorești, subordonate unui singur ordonator principal de credite, la nivelul întregii țări (Ministerul Justiției), ipoteză ce se încadrează în dispozițiile art. 31 alin. (13) teza a II-a din ordonanță.

128. Se apreciază că nu sunt încălcate nici principiile egalității și nediscriminării, consacrate de dispozițiile interne sau de dispozițiile convenționale – art. 14 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și art. 1 al Protocolului nr. 12 adițional la Convenție – întrucât, conform jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, „a distinge nu înseamnă a discrimina”, iar, pentru a exista discriminare, în sensul acestor dispoziții convenționale, autoritățile statale ar trebui să introducă distincții între situații analoage și comparabile, fără ca acestea să se bazeze pe o „justificare rezonabilă și obiectivă”, statele contractante dispunând de o anumită marjă de apreciere pentru a determina dacă și în ce măsură diferențele între situații analoage sau comparabile sunt de natură să justifice diferențele de tratament juridic aplicat.

129. În același sens este și jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene care consacră principiul remunerării egale pentru muncă egală, dar doar atunci când aceasta este realizată în aceeași instituție sau în același serviciu, privat sau public, deci când obligația există în sarcina aceluiași angajator sau chiar în cazul unor angajatori diferiți, dar se poate identifica o sursă unică la baza stabilirii mărimii plății [a se vedea în acest sens cauzele C-43/75 Defrenne II c. Sabena (1976); C-129/79 Macarthys (1980); C-96/80 Jenkins (1981); C-320/00 Lawrence (2002); C-256/01 Allonby (2004)].

130. În consecință, dispozițiile art. 31 alin. (13) nu pot fi interpretate decât în sensul că egalizarea la nivelul maxim salarial aflat în plată se face, în cadrul instituțiilor sau autorităților publice, la nivelul aceluiași ordonator de credite căruia îi sunt subordonate financiar, și nu la nivel național, raportat la autoritatea care exercită controlul metodologic și funcțional al activității.

Pentru considerentele expuse, ÎCCJ – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a considerat că se impune admiterea sesizării, pronunţând următoarea soluţie:

„Admite sesizarea formulată de Curtea de Apel Craiova – Secția contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 2.034/63/2017, privind pronunțarea unei hotărâri prealabile și, în consecință, stabilește că:

În interpretarea dispozițiilor art. 31 alin. (1), raportat la art. 31 alin. (13) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2015, în forma modificată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 43/2016, stabilirea nivelului maxim al salariului de bază/indemnizației de încadrare pentru personalul încadrat în direcțiile generale de asistență socială și protecția copilului se raportează la nivelul aceluiași ordonator de credite căruia îi sunt subordonate financiar, și nu la nivel național.

Obligatorie, potrivit dispozițiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 18 iunie 2018.”

Andrei Pap
Avocat colaborator SVS & PARTNERS

Newsletter JURIDICE.ro
Youtube JURIDICE.ro
Instagram JURIDICE.ro
Facebook JURIDICE.ro
LinkedIn JURIDICE.ro

Aflaţi mai mult despre , , , , ,
JURIDICE.ro utilizează şi recomandă SmartBill pentru facturare.

Puteţi publica şi dumneavoastră pe JURIDICE.ro. Publicăm chiar şi opinii cu care nu suntem de acord. Publicarea nu semnifică asumarea de către noi a mesajului. JURIDICE.ro este o platformă de exprimare. Pentru a publica vă rugăm să citiţi Condiţiile de publicare şi să ne scrieţi la adresa redactie@juridice.ro!

Lasă un răspuns

Acest sit folosește Akismet pentru a reduce spamul. Află cum sunt procesate datele comentariilor tale.

Important: Descurajăm publicarea de comentarii defăimatoare. Vor fi validate doar comentariile care respectă Politica JURIDICE.ro şi Condiţiile de publicare.

CariereEvenimenteProfesioniştiRLWCorporate